政府购买养老服务模式研究基于与民间组织合作的视角

政府购买养老服务模式研究基于与民间组织合作的视角

一、问题的提出21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，严重的人口老龄化将引致巨大的养老服务需求，发展养老服务是应对人口老龄化挑战的关键措施。但就目前情况来看，我国养老服务供给却远跟不上需求。如何使有限的养老服务资源获得最优的配置是政府面临的又一挑战。有关政府购买服务的研究，国外的研究发端较早而且较为深入。虽然国内关于政府购买公共服务的研究起步较晚，但我国学者也已对政府购买公共服务基本内涵与属性、理论依据、购买过程、政府购买公共服务的实践与经验等四个方面进行了大量研究。有关政府购买公共服务模式的研究则属于购买服务过程研究的范畴。对于政府购买服务模式的划分，大多数学者都从公共服务购买双方关系的独立性和购买程序的竞争性两个维度来划分的：根据民间组织与政府的关系，将其分为独立性服务购买与依赖性服务购买。在政府购买公共服务模式的衡量中，竞争程度是针对政府购买具体实施过程而言的，独立性是为了保证更好地实行政府购买公共服务，这两个指标对理解政府购买服务模式非常重要。综合国内相关研究成果，现有政府购买服务模式的研究重点依然停留在不分领域的普遍性政府购买服务。虽然不少研究以养老服务领域的政府购买服务为分析对象，但大多只是宏观政策分析或经验性总结。对于政府购买养老服务模式的特殊性、政府购买养老服务模式的判断标准，以及养老服务领域中政府与民间组织合作模式的发展方向等重大问题尚缺乏一定深度的理论探讨。因此，本文将从理论上建构描述框架和分析框架，并运用上海市政府购买养老服务的实践来论证上述问题。本文对于民间组织的界定是指具有非营利性的、不同于政府与市场组织的、具有提供公共服务的特定使命与目标的社会组织，与第三部门的含义基本一致。二、政府与民间组织合作模式的理论阐释西方学者对于政府与民间组织合作模式研究的理论基础主要源自于部门失灵理论和跨部门理论。部门失灵理论阐明了现代社会因为市场失灵、政府失灵、契约失灵、志愿失灵等造成对社会各组成部分运行机制的影响，以及通过探讨市场、政府和社会民间组织这三种制度形式的差异及其互补性，来论证民间组织的存在以及同政府建立合作关系的必要性。跨部门理论则是进一步阐明了政府与民间组织之间存在着怎样的竞争与合作的关系模式，内容包括Wuthnow的政府、市场和民间组织相互依存理论；Gidron，Kramer和Salamon的政府民间关系模型、Coston的政府—民间组织关系连续图谱模型、Najam的政府—民间组织4C模型以及Young的政府—民间组织关系SCA模型等等。其中，为从宏观层面快速评价政府与民间组织的关系，Coston建立了一个由八种关系模式组成的连续图谱。他认为民间组织与政府之间的关系取决于政府对制度多元化的态度，指出政府与民间组织合作模式作为最积极的互动关系，只有在政府支持制度多元化下的条件下才可能实现。Najam则从政府与民间组织合作的微观层面揭示了两者之间的动态关系。他认为，政府与民间组织的关系模式取决于两者之间的战略性制度利益，而不是由某单一因素决定的。基于双方所追求的目标及其偏好的策略这两个维度，Najam把政府与民间组织互动关系归结为以下四种类型：(1)合作型；(2)对抗型；(3)互补型；(4)笼络型。该模型揭示了政府与非营利组织合作的重要环节：具有相同的目标是双方建立合作模式的基础。Young通过对政府和民间组织经费支出规模的相关性，归纳了政府与民间组织之间的SCA(supplements，complements，adversaries)互动关系模式：(1)合作模式：民间组织的支出同政府支出呈正向关系；(2)互补模式：民间组织的支出同政府支出呈反向关系；(3)抗衡模式：民间组织同政府之间关系并不存在清晰的一致性。SCA模式表明：民间组织的活动规模同政府的经费支出是否呈正向关系，是判断两者合作关系是否存在的重要标准。最常被引用的政府与民间组织的关系模式是Gidron，Kramer，和Salamon提出的“政府提供资金—民间组织提供服务”合作模式。他们以服务资金筹集和授权、服务的实际配送这两个福利服务的关键要素为核心变量，提出了政府与民间组织关系的四种基本模式：(1)政府支配模式：政府既是主要的资金提供者，又是主要的服务提供者，民间组织活动和生存空间很小；(2)民间组织支配模式：民间组织在资金筹措和服务配送方面占据支配地位；(3)双重模式：政府和民间组织共同提供公共物品，但在各自领域中独立负责资金筹措和服务配送，通常两者的活动领域并不重合；(4)合作模式：政府和民间组织互相配合与协作，由政府提供资金，由民间组织提供配送服务。其中，合作模式存在两种不同形式；①“共销”(collaborative-vendor)模式，或称“合作的卖者”；②“合作伙伴”(collaborative-partner)模式。在“共销”模式中，政府扮演着福利决策与资源经费供给的角色，而民间组织仅仅是政府项目管理的代理人，承担执行者的角色，拥有较少的处理权和讨价还价的权力。在合作伙伴关系模式中，民间组织可以就服务内容、服务范围、服务输送、资源分配等议题，与政府部门共同讨论协商，在项目管理上更有发言权。因此，此时民间组织不仅扮演直接福利提供的角色，而且通过发挥其影响力来参与政府对社会福利的决策，拥有较大的自主性。综合上述各学派的政府与民间组织合作理论模型的研究，得出以下重要结论：(1)政府与民间组织合作的必要条件：政府支持制度多元化。只有在政府支持制度多元化下的条件下，政府才会有培育、支持民间组织发展的强烈意愿，才有可能产生最积极的政府与民间组织合作模式。(2)建立政府与民间组织合作模式的充分条件：政府和民间组织双方必须有着相同的目标。由于民间组织与政府的合作模式建立是双方互动的结果，因此当两者有着相同的政策目标，而且也有偏好相似的实施策略，合作模式的建立便成为必然。(3)政府与民间组织合作模式建立的判断标准：民间组织活动规模同政府的经费支出呈正向关系。在合作模式下，民间组织接受政府的财政支持和服务合同，协助政府提供公共服务，当政府经费支出增加时民间组织的活动规模也相应扩大，反映出民间组织与政府的经费支出有正向互动关系。(4)典型的政府与民间组织合作模式表现为：由政府提供资金，由民间组织配送服务。在典型的合作模式中，政府与民间组织的工作不是分离的，而是互相配合、共同提供公共服务。三、政府购买养老服务的合作模式分析(一)政府购买养老服务合作模式的内涵按照养老方式的不同，养老服务可分为社区居家养老服务和机构养老服务。社区居家养老服务是指政府依托社区，针对生活在自己家中的老年人，通过政府购买服务、社会参与、民间组织实体承办的运作机制，采取上门、日托或邻里互助等服务形式，为居家养老的老人提供以生活照料、医疗康复、心理慰藉等为主要内容的社会化服务。机构养老服务是指由养老机构提供的养老服务，包括食宿、生活照料与专业化的护理等。目前我国养老机构有养老院、福利院、敬老院等多种形式，老年人口的快速增加使得养老服务的需求急剧上升。所谓政府购买养老服务，是指政府为了履行服务的社会职能，在公共财政的社会福利预算中拿出经费，向社会各类服务机构，通过公开招标或直接拨款资助服务的形式购买养老服务。因此政府购买养老服务分为两大类：政府购买社区居家养老服务，政府购买机构养老服务；根据养老服务机构的所有权、购买服务的内容、购买服务的方式以及接受补贴方不同，政府购买养老服务存在着公建民营、民办公助、服务外包和服务券四种形式(参见表1)。综上所述：所谓政府购买养老服务的合作模式，就是指政府和民间组织之间为实现共同的目标而互相协调沟通提供养老服务的过程。这是在达成共识、目标一致情况下通过持续的互动形式来实现公共利益的力量整合。(二)政府购买养老服务合作模式建立的条件1.必要条件：政府转变职能众所周知，养老服务属于公共服务范畴，政府是提供养老服务职能的主体。上世纪90年代末以来，我国政府便开始了推进以“小政府、大社会”为目标的政府职能转变，试图通过购买服务，将提供公共服务的职能转移给社会民间组织，使公众利益得到更高程度的满足。一方面，通过政府购买服务可以逐步把大量社会公共服务的职能从政府部门中剥离出来，以公开招标的形式转移给民间组织，从而使政府职责转变为监督民间组织把公共服务落到实处，以实现新型政府管理模式；另一方面，政府购买公共服务能够为政府节约大量行政管理成本，而民间组织提供的服务经过市场的检验，会更加专业化、透明化，促进公共服务质量的提高，从而使公众受益。在购买养老服务的过程中，政府扮演了协调者的角色，将原本应由自己承担的部分养老服务供给职责让渡给民间组织，通过签订协议，财政支付的方式，让更专业的民间组织直接向公民输送养老服务。在此背景下，政府必然需要转变观念，对民间组织的发展积极培育，支持制度的多元化发展，从而建立政府与民间组织最为积极的合作形态，政府购买养老服务的合作模式建立也就成为可能。2.充分条件：目标相同合作模式的建立是政府与民间非营利组织双方互动的结果，而不只是取决于一方的态度。能否建立起养老服务购买的合作模式，还需要考量政府和民间组织各自的政策目标以及实现策略。由于我国政府正面临养老服务需求急剧增加的巨大压力，但因政府掌握的资源有限，难以满足全社会多样化的养老服务需求。因此，发动社会力量，采取政府资助，提供更多的养老服务以满足老年人的需求，成为我国政府发展养老服务的重要目标。建立政府购买民间组织养老服务的合作模式，成为解决我国养老服务供给缺口的重要思路。由于我国民间组织的发展先天不足，要想生存发展只能以某种方式和途径满足政府某方面的需求作为交换，从政府那里获得赖以生存和发展的资源。同时，民间组织具有公益性、非营利性、利他性、志愿性等功能，决定了它在提供社会服务方面的独特作用，在养老服务中扮演着政府和市场所不能替代的角色，其存在与发展的根本目的便是为社会提供更多的养老服务，因此民间组织发展目标与政府提供养老服务的目标不谋而合。(三)政府购买养老服务合作模式建立的判断标准上海是我国最早进入人口老龄化的城市，2000年上海率先开始了政府购买养老服务的探索，本文以上海市为研究对象，对政府购买养老服务模式是否建立进行判断。1.政府经费支出与居家养老服务发展规模的正向关系。上海市政府购买居家养老服务的实践始于2000年，为了确保公平地分配服务资源，保证困难老人优先享受政府提供的养老服务，申请政府补贴老人的身体健康状况必须由指定的专业评估机构进行统一评估，根据老人健康状况和生活自理能力评估的等级确定享受养老服务补贴额度。对于居家养老服务的所有补贴，均由市、区财政平均分摊支付，并且以服务券形式发放。自此，每年都有50%以上接受居家养老服务对象通过评估获得政府的居家养老服务补贴。十多年来，社区居家养老服务连年成为上海市政府实事项目，养老服务的补贴经费纳入政府的财政预算，市政府每年向区县下达购买社区居家养老服务的指标，要求各区县保质、保量、按期完成。对于补贴对象多、管理工作量大且财政困难的区县，市财政还采取转移支付的办法提供支持。自2002年开始，上海市政府开始通过财政补贴、服务外包等购买服务形式发展社区老年日间照料中心；2005年，开始启动了财政补贴、服务外包形式的社区老年助餐点服务购买，推动了上海居家养老服务项目化的发展。经过十多年的稳步发展，上海市民政局用于购买居家养老服务的经费支出由2000年的36万迅速增加到2011年的3.33亿元，用于购买居家养老服务的经费支出累计达12.5亿元。可见：政府购买居家养老服务的经费支出与居家养老服务发展规模呈现正向关系。2.政府经费支出与养老机构发展规模的关系。为迅速缓解养老机构的供求矛盾，上海市政府从1994年起把每年建成25个养老机构列入为民办实事项目；从1998年起，把养老床位建设目标定为每年增加2500张。同时，在全国率先出台了《上海市养老机构管理办法》，在规范管理的同时鼓励社会各界兴办养老机构，每年从市财政拿出400多万元，对包括社会力量举办的养老机构，每张床位补助1400-1600元，并要求各区县政府予以配套资助；“十五”期间，上海市养老机构继续坚持每年增长2500张床位，同时力争社会办养老机构床位数达到全市养老机构床位总数的43%；“十一五”期间，上海市养老机构发展目标是建设10万张床位，为此政府累计投入22.88亿元。上海市政府购买机构养老服务的形式有床位费补贴、开办费补贴和运营费补贴三类，除了市财政对养老机构进行补贴之外，还要求各区政府以不低于1：1比例的配套同时补贴，故各区县根据各自的财力与目标先后颁布了不同条件和标准的养老机构服务补贴政策。随着上海市政府购买机构养老服务的力度连年增加，民办养老机构数所占比重已超过公办养老机构。截止2011年12月，上海市631家养老机构中，政府办的有296家占47%；社会办335家占53%。可见，政府对机构养老服务的投入与民办养老机构发展规模呈现正向互动的关系。(四)政府购买养老服务合作模式的特点分析在养老服务领域，政府与非营利组织的合作模式有“共销”模式和“合作伙伴”模式两种不同的形式。首先，政府购买社区居家养老服务的合作是一种“共销”模式，在社区居家养老服务发展过程中，市、区、街镇三级居家养老服务中心以及其他居家养老服务机构都是在政府的直接扶持下建立起来的，具有显著的行政色彩。但是，政府购买机构养老服务却表现出“合作伙伴”模式的特点。从上海的经验可见，社会力量对养老机构的投入有着巨大的潜力。2006-2010年间，随着上海市政府购买机构养老服务力度的加大，社会力量投入养老机构的资金也在不断增加，累积达13.18亿，民办养老机构数量和床位数均呈现持续攀升的势态，且已超过公办养老机构，民间组织与政府形成了良性互动的“合作伙伴”关系。此时，民办养老机构与政府在资源上互相依赖，不仅扮演直接提供养老服务的角色，而且可以通过发挥其影响力来参与政府对机构养老服务的决策，拥有较大的自主性，因而这是一种较为稳定的合作状态。综上