政府审计引入同业互查制度的思考

政府审计引入同业互查制度的思考

一、同业互查的必要性理论上，根据我国现行的《宪法》和《审计法》的规定，经济监督是政府审计的主要职能。政府审计机关作为专门的综合性经济监督部门，在整个国家经济监督体系中处于十分重要的地位。一方面，作为监督者的政府审计机关和人员在执行政府审计业务活动时被立法机关赋予了相当大的权力，能够对法律规定的政府部门和社会团体等组织的经济活动进行审计监督；另一方面，法律规定了这种审计监督活动只能由政府审计机关独家提供，不存在市场竞争对手，形成了明显的“一家垄断”。因此，鉴于政府审计作为监督者具有的“强权”和“垄断”，有必要设计一种制度对监督者的行为活动进行外部监督。现实中，随着我国政府审计这几年卓有成效的行使经济监督职能，一大批公共部门单位的审计问题被揭露出来，给社会带来的积极影响不断扩大；政府审计部门和人员也越来越受到社会公众的尊重和信任。但随着时间的推移和认识的加深，许多人都开始产生了这样一种疑问：谁来审计政府审计部门和人员呢？在我国还没有明确的法律规定，政府审计部门在审计过程中是否保持了独立性？审计质量能否得到保证？在没有得到一定的外部监督检查之前，谁也无法妄下定论。毋庸置疑，我国的政府审计就应该需要一种外部力量来对其进行评价和监督。否则，政府审计人员的任何违规行为，均会严重损害其形象，降低公众对政府审计部门的信任度。通过同业互查来评价和监督我国政府审计活动，可以有效解决“谁来审计政府审计机关和人员”的问题，提高政府审计活动的工作质量和公信力，增强社会公众对政府审计的信赖程度。二、同业互查的可行性世界各国的政府审计工作经验，是我们吸收和借鉴的一个重要方面。其中美国政府审计的同业互查制度就是其中一个典范。美国审计总署(GAO)从美国注册会计师协会(AICPA)那里借鉴“同业互查”制度之后，同业互查制度已经成为美国审计总署(GAO)质量控制制度的关键部分。美国《政府审计准则》第三章第五节第49条明确要求“每一个按照公认政府审计准则(GAGAS)执行审计或鉴证业务的审计组织都必须建立适当的内部质量控制系统，并且必须接受来自外部的同业互查”，并在随后的50-56条中对同业互查内容、同业互查人员的要求和同业互查活动的要求等方面做了详细规定，从制度上明确了同业互查的法定性、强制性和规范性。可以看出，美国政府审计的同业互查既有准则来规范，又有实践来证明，形成了一个比较完善的对政府审计进行外部监督的制度体系。我国的政府审计完全可以借鉴、参考和学习这一外部监督的经验和做法，并结合自身实际情况制定出一套适合我国政府审计活动的同业互查方案，并加以实施，这在实际操作中是完全可行的。另外，我国政府审计经过二十多年的探索和发展，已经初步形成了有关质量控制的准则和制度，通过外学经验，内联实际，就可以为同业互查提供必要的评价标准。三、同业互查的内容和实施过程同业互查的内容应重点放在执行政府审计所依赖的质量控制系统的设计和运行上。具体而言，就是一个涵盖“领导、人力资本、业务实施、监督／政策评价”的质量控制框架。我们亦可以建立起类似于会计师事务所那样的质量控制制度，包括人员的任免、审计活动的组织与实施、审计工作的记录与监控和审计结果的复核与评价等。确立了同业互查的内容，接着就应该制定同业互查的步骤。政府审计的同业互查源于注册会计师的同业互查，所以一般的，主要有以下几个步骤：第一，立法机关指定并任命政府审计的同业互查人员。第二，同业互查人员进驻政府审计机关进行相关检查，重点检查的则是政府审计机关进行政府审计所依赖的质量控制体系，由重视“审计结果”转向重视“审计过程”。第三，对同业互查实施情况进行书面记录和说明，并对政府审计机关的质量控制体系的检查情况发表意见，同时出具书面报告。对不完善、需要改进的方面提出整改意见。第四，将书面报告公示于众，使同业互查结果透明化、公开化，接受社会公众的监督。四、同业互查人员的选择同业互查类似于对审计活动的再审计，仍然属于一种审计活动，因此同业互查人员也要符合审计人员的标准。专业胜任能力和独立性自然是两个重要的不可忽略因素。具备专业胜任能力，也即是说同业互查人员要熟悉政府审计活动中采用的方法、程序和流程等，这样才能准确评价政府审计质量的高低，从中发现问题和缺陷，进而公允地提出建议措施并向外界公布检查结果。独立性，包括实质上的独立和形式上的独立，因此同业互查人员首先得在实质上保持独立，这种心态能使互查的意见不受有损于职业判断的任何因素的影响，使其能公正行事，保持客观和职业谨慎。其次在形式上也要保持独立，要使外界的社会公众能合理推定互查人员的客观公正性或职业谨慎在出现重大的事实和情况时不受到威胁。根据美国的经验，政府审计的同业互查人员包括两类：一类是对政府财务审计进行同业互查的国际会计师事务所，另一类是对政府绩效审计进行同业互查的多个国家最高审计机关组成的工作小组。这两类人员都符合专业胜任能力和独立性的原则。我国政府审计的绩效审计起步较晚，直到现在也仍然侧重于真实性和合规性为主的财政财务审计，在2002年才开始在深圳试点试验实施政府效益审计，但财政财务审计一直是政府审计机关密切关注的重点方面。因此，同业互查人员的选定可以分为两个阶段：第一阶段，先在财政财务审计试点，