工会必须独立自主地开展工作

工会必须“独立自主地开展工作”

［］D412.6［］A［］1007-5801(2011)01-0051-05我国《工会法》（2001年修订）和《中国工会章程（修正案）》（2008年）总则部分都有工会“独立自主地开展工作”的内容。独立自主(Independent)字面上即不依赖他人，自己作出决定的意思，但由于众所周知的原因，我国工会实际上“定位”仍然是（半）行政化的。普遍存在这样的情况：资方害怕组建工会形成对抗力量，地方政府热衷招商引资虚与委蛇，而劳动者则对工会缺乏认同和信任感。尽管我国工会早已不再提无产阶级专政的“齿轮”性质，以及“维护、建设、参与、教育”职能，而是突出了维权功能，但工会维权似乎大量地停留在口号上，特别是在最近各地接连发生的劳工事件中，当地工会要么隐匿不见，要么竟与工人发生肢体冲突，这就理所当然地遭到了舆论的质疑和批评。一、劳资平衡与工会维权功能的强化改革开放30多年，我们越来越感到平衡劳动（劳资）关系的重要性和迫切性。当年，面对百孔千疮的国民经济，举国上下都意识到即使有再多的劳动力，没有资本和技术，就无法释放能量创造财富；所以要解放思想，招商引资，对资本采取倾斜政策和优惠待遇，想方设法把资本请进来。无数事实表明，这些措施不但是有效的，而且是必须的。但是今天的情况是，我们的财富蛋糕已经做得足够大了，但是这个蛋糕分配严重不均，劳动者收入占经济总量比重持续下降，上世纪80年代中期以来，差不多每年负一个百分点，而资本所得占比却节节攀升，积累起来，形成了相当明显反差。如果说，当年对资本倾斜是必要的，那么，现在随着体制改革、结构调整与社会转型，劳动（劳资）关系出现了许多新情况新问题，产权变革使劳动关系日益走向雇佣制，并在市场条件下运行，我国积极融入全球化，也要求劳动关系与国际劳工运动格局相衔接，因此，从迁就资本到劳资平衡，这无论从经济发展、社会和谐，还是政治稳定、意识形态的角度看，都是十分必要的。近年来，劳资矛盾激化，劳动纠纷剧增，劳动者维权困难，全国各级法院受理的劳动争议案件年年攀升，非立案方式的处理更是不可胜数。有关职工权益保护、农民工待遇、清欠工资、工会不作为的报道时有与闻，这些劳动争议绝大多数是权益争议，即劳动者权益遭到侵害而引发的争议，许多罢工性质的集体行动和群体性事件，也往往就是员工要求减少盘剥，增加工资未被理睬、企业与职工解除劳动关系给付补偿金过低、改制重组人员分流下岗等问题处理不当所致。主要原因：一是国家在法律制度方面对劳动者权益没有足够重视；二是地方政府在GDP指标刺激下，偏袒投资者；三是国企改制，廉价变卖国有资产，侵害广大职工的权益；四是工会未能发挥应有作用，相当一部分企业没有建立工会组织，劳资谈判机制徒有其名。这种局面引起了各方强烈关注。劳动（劳资）关系是构成现代社会最主要的社会关系，劳动（劳资）关系的平衡是社会公平的最重要事项，并扩展为劳动者及其组织（工会）、企业组织与各级政府三方关系，内容包括确定与维护就业、工资、社会保障、职业安全与卫生等劳动者权益。没有和谐稳定的劳动关系，就谈不上和谐稳定的社会关系；而和谐稳定的劳动关系取决于劳资双方力量的大致平衡。我国劳动者普遍处于弱势，其呼声没人理睬，其权利和需要常常不被认可。任何一个社会，受到排斥的群体都可能因为绝望而铤而走险，对社会稳定和安全构成威胁。因此，劳动者维权既是劳资关系问题，也是社会公正问题、政治安全问题。《工会法》规定“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”，“维护职工合法权益是工会的基本职责”。全总十四届二次执委会议确立“组织起来、切实维权”的工作方针（2004年）。中国特色社会主义工会发展道路的基本内涵之一就是坚持切实表达和维护职工群众的合法权益。全总十四届三次执委会议规定了工会在新形势下加强维权工作的指导思想、主要原则、基本任务、制度机制和组织保障等，提出“以职工为本，主动依法科学维权”维权观（2005年）；全总十四届四次执委会议强调以发展和谐劳动关系为着力点，以解决职工群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点进行维权（2006年）。工会十五大通过的《中国工会章程（修正案）》把以上内容写入总则，反映了我国工会发展改革的新要求和广大劳动者的殷殷期盼。全总近年屡屡发布支持鼓励各级工会积极维权的文件。2009年7月，发布《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》，要求在同行业企业相对集中区域，由行业工会组织代表职工与同级企业代表或企业代表组织，就行业内企业职工工资水平、劳动定额标准、最低工资标准等事项开展集体协商、签订行业工资专项集体合同。2010年5月，发布《关于进一步做好职工队伍和社会稳定工作的意见》，要求在加快经济发展方式转变中进一步加大维护职工合法权益与发展和谐劳动关系的力度，发挥工会“大学校”作用，不断满足职工日益增长的精神文化需求。6月，发布《关于进一步加强企业工会建设充分发挥企业工会作用的紧急通知》，要求各级工会全力推动在外资等非公有制企业组建工会，把包括农民工在内的广大职工组织到工会中来。……但这些文件的落实效果均不被看好，大抵因为我国工会职责名不副实，作用模糊，没有“独立自主地开展工作”，因此也就没有谈判能力，进行有效的维权行动。二、工会维权的核心：集体谈判机制一般而言，在市场经济条件下，工会因劳动关系矛盾和冲突而产生，并作为与资本相抗衡的组织力量而存在，作用在于平衡劳资关系，并使劳资冲突解决制度化；工会的首要职能是维护会员权益，包括为会员谋求工资、就业和安全保障等经济权益，通过集体谈判、民主参与等途径促进权利实现的政治权益，通过三方机制等对话方式建立伙伴关系的社会权益等等；工会以集体谈判为基本手段，这也是现代社会协调劳动关系的核心运行机制。可见工会的日常运作，“组织”和“谈判”是两个关键词，前者即在没有工会的工作场所组建工会，后者即工会组织代表会员与资方进行谈判；显然，如果组织不起来，就不可能提出响亮的利益诉求，更谈不上有效的谈判。谈判不成，工会还可以组织罢工，资方也可以用分化等手段来破坏罢工，工会再组织纠察队还以颜色……如此下去，劳资双方都要付出很大代价，所以，在大多数情况下，最后双方仍然要回到谈判桌前。事实上，现代社会的大量劳资冲突，主要还是通过谈判来解决。我国劳动者数量巨大，劳动力处于“充沛”的供给状态，僧多粥少，普遍缺乏讨价还价能力。特别是作为个体的劳动者凭一己之力根本无法与资方进行事关自己切身利益的谈判，而有关利益协调机制和维权手段又非常缺乏，或者有机制手段却无法行使，这就是广大劳动者对工会“组织起来，切实维权”的强烈预期。目前我国基层工会组织规模庞大，但工会是否适应劳动关系的深刻变化，是否能在集体合同制订与履行中发挥积极作用，是否切实维护劳动者的各种权益，还有许多问号。早在1990年，我国政府就批准了国际劳动组织(ILO)《三方协商促进履行国际劳工标准公约》（第144号公约），承诺实施三方协调机制的义务；2001年，国家协调劳动关系三方会议成立，各级地方及产业工会也纷纷建立三方协调机制，这个机制的核心就是集体谈判。集体谈判为平衡劳资关系提供了一个制度性框架。众所周知，成熟市场经济国家之所以避免了大规模激烈对抗、两败俱伤，很大程度上就得益于建立起这样的制度。国际劳工运动的经验也表明，集体谈判弥补了劳动者的分散劣势，是改变劳资关系“失衡”，增进劳资合作的有效途径。问题是，我国虽然有三方协调机制，但有关集体谈判的游戏规则很不健全，因此才会出现“（资方）不愿谈”“（职工）不敢谈”“（工会）不会谈”的尴尬局面。我们传统的工会体制，运行依据是劳动者利益与国家、企业的利益至少在理论上一致。“一方面，工会的主要任务是维护劳动群众的利益，而且是最直接最切身这种意义上的利益；另一方面，工会既然是国家政权的参加者和整个国民经济的建设者，就不能拒绝实行压制”[1]。但当我国经济体制越来越深入到产权关系转变时，劳动者权益保障就是一个大问题，新《工会法》之明确规定工会的基本职能是维护职工合法权益，就是促使工会身份和立场与市场经济体制的要求衔接起来。“工会以维护劳动者利益为宗旨是市场经济的一般要求，中国劳动关系现状更是对工会的这一职责提出了迫切需要。不可否认，今天的中国工会依然处在传统计划经济体制下的工作模式向市场经济体制转变的过程中，在多元的目标之间工会突出维护职责受到社会政治经济环境的多重约束。但当现实的劳动关系状况不仅使得社会经济运行付出高额的成本，而且也影响到工会自身的生存时，工会就必须调整自己的工作思路，适应市场经济体制的要求”[2]。大家都承认，资本与非公企业在改革开放和经济社会转型中发挥了很积极的作用，创造了大量就业机会和社会财富；但同时对劳动者巧取豪夺，侵害劳动者权益的事件也愈演愈烈。劳动者权益包括个体劳动权（就业权、获得报酬权、劳动安全卫生权、职业技能培训权、社会保险权和提请劳动争议处理权）和集体劳动权（组织工会权、集体谈判权和民主参与权），后者主要是通过工会组织行使的集体权利，工会也只有在集体谈判、集体合同的制订和履行中表现有组织的力量。以往的看法，国家（政府）“代表”劳动者的利益（权益），当然也负责监督和惩罚侵权者，无须劳动者另行维权；但是劳动（劳资）关系今非昔比，政府再难担当那样的角色了，而必须通过行政和法律手段（包括规制、政策）为平衡劳资利益（权益）进行干预、调节和监督。因为在劳资关系中，资强劳弱，权利援助就应倾向保护弱者，对此，政府必须监督《劳动法》的执行，“发展和谐劳动关系完善劳动关系协调机制，全面实行劳动合同制度和集体协商制度，确保工资按时足额发放。严格执行国家劳动标准，加强劳动保护，健全劳动保障监察体制和劳动争议调处仲裁机制，维护劳动者特别是农民工合法权益”[3]。在劳动者权益遭到侵害时，公权力应提供及时、有力和低成本的援助，而且这些援助必须具体化、明确化并具有可操作性。政府除了还利于民（增加社会投入）和让利于企（减轻企业负担），更可以做的就是赋权(empowering)，赋予劳动者“组织起来，切实维权”的权利，引导维权行动有序化规范化，特别是支持劳动者通过自主选举产生有代表性的工会，并在此基础上强化已经建立起来的三方机制。联合国有关机构提出的反贫困战略，要求在以下几个方面行动起来，一是扩大机会，通过各种途径，增强弱势人口的资本进而提高这些资本的回报；二是促进赋权，使各国机构和制度更负责任地回应弱势群体的意见和建议，推动他们参与政治进程和地方决策，消除由各种歧视导致的社会障碍；三是加强社会保障，减少弱势人群在遭遇麻烦情况下的受害程度，以有效的安全体系减轻各种灾害造成的影响。“体面的生活水平、足够的营养、医疗以及其他社会和经济进步不仅仅是发展的目标。他们是与人的自由和尊严紧密相连的人权。但这些权利不是印刷品所能赋予的。它们要求一系列的社会安排，如准则、制度、法律和能发挥作用的经济环境等，以便最好地保障享受这些权利。因此，政府和其他机构的义务就是要执行政策以使这些社会安排得以实现”[4]。这同样适用于劳动者组织起来的维权。三、政府要促进工会成为“工人自己的组织”在缺乏有效利益协调机制的情况下，劳资矛盾激化就会外部化，本来属于劳资之间的冲突，会转变成劳动者与政府、与社会的冲突，处置这些冲突不仅时效滞后，成本也非常高昂，还将引起连锁反应，陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环，越来越被动。事实上，政府在支持工会独立自主开展工作方面不积极、不作为，只能助长偏袒资本的印象。资本觉得有政府撑腰，有恃无恐，就更不愿意进行集体谈判，更不会向劳动者有所妥协。劳动者意愿无处申诉，又找不到解决问题的合适办法，就不得不采取上访、静坐示威、聚众请愿等方式来维权。这就是为什么劳动者在遭受侵权的大多数情况下，只能忍气吞声；而一旦忍无可忍，就会恼羞成怒，采取过激行为，甚至走向极端。可以预期，未来一段时间，劳动者维权行动将经常化集体化扩大化，对此切不可讳疾忌医，也不能头疼医脚。我们提出工会要主动依法科学维权。主动维权，就是要积极有为，主动了解职工的实际困难和问题，反映诉求、化解矛盾，变事后介入为提前维护，建立健全维权机制，落实维权措施；依法维权，就是适应经济社会发展和劳动关系的深刻变化，运用法律手段，通过合法途径规范维权行为，还要参与涉及职工利益的法律法规和政策措施的研究制定；科学维权，就是以科学的态度、科学的方法确立劳动权，维护劳动权，把推进改革开放、促进企业发展和实现职工利益统一起来，使工会组织独立自主、堂堂正正地开展维权工作。“我们一定要适应改革开放和发展社会主义市场经济的新形势，从政治、经济、社会、法律、行政等各方面采取有力措施，保障广大劳动群众权益，促进社会公平正义……要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。要切实健全党和政府主导的维护群众权益机制，统筹协调各方面利益关系，想问题、作决策、定政策要充分考虑广大劳动群众利益和承受能力，认真解决广大劳动群众反映的热点难点问题”[5]。事实上，在政府支持和合法组织形式下，劳动者也比较容易达到维权目的，避免混乱和无序。这就要求对我国工会的组织制度、干部产生、会员权利以及工会与政府的关系等方面进行符合我国国情又与国际接轨的配套性改革。邓小平在1978年就提出工会组织必须密切联系群众，“使广大工人都感到工会确实是工人自己的组织，是工人信得过的、能替工人说话和办事的组织，是不会对工人说瞎话、拿工人的会费做官当老爷、替少数人谋私利的组织。工会要为工人的民主权利奋斗，反对形形色色的官僚主义……”[6]工会作为劳动者代表为他们说话办事，“最广泛地把职工群众组织到工会中来，最充分地把工会组织的活力激发出来”[7]。工会“独立自主地开展工作”，不是接受任命的“二政府”，更不是看老板眼色的附庸，工会的独立性应包括劳动者有加入（或不加入）工会的自由和选举工会代表的权利，工会有权参与集体谈判游戏规则的制定和实现，工会代表不受恐吓骚扰和打击报复并有法律保障。这样组建起来的工会，才能表达自己的权益，维护自己的权益，并免除因为维权而导致的后顾之忧。反之，如果工会和工会干部是“被”出来的，工会经费、工会干部职位收入另有来自，它的代表性就要遭到质疑，也不可能指望它为劳动者说话办事。在我国，没有一个强势政府，许多事情就做不成；但再强势的政府也不可能包打天下，作为协调劳资关系的第三方，政府不必直接介入谈判，而是促进工会“独立自主地开展工作”及集体谈判机制的落实，不是扩张权力，而是依法治国（行政）。“坚持公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，依法保证公民权利和自由”[3]。依法治(rulebylaw)的关键是保证法律有效性，然而我国《劳动法》、《工会法》的有效性却颇遭诟病，劳工事件多发正是这种诟病的激化表现。政府是否能帮助公民有效维护合法权益，是衡量执政合法性的重要尺度，做不到，政府和法制（治）的权威便会受到奚落。那么，为什么政府在这些方面的表现不尽如人意呢？对于支持劳动者“组织起来，切实维权”犹疑不决呢？一种可能是政府与资本沆瀣一气，结成了利益共同体，压根就不愿意那么做，一些地方劳资矛盾尖锐化，与当地政府不作为，甚至反作为脱不了干系，但这与执政党宗旨背离得太离谱，毕竟是极少数，且官商勾结对付劳动者，最终将危及政权，危及整个社会。另一种可能是政府有理由担心，独立自主的工会组织及其维权行动，闹将起来破坏社会稳定，甚至对现行政治体制构成威胁，因此宁愿稳妥些，压一压，哪怕代价再高昂，也比群体性事件引起连锁性抗议运动来得“安全”。这个理由冠冕堂皇，也似乎更是政府部门的下意识。但是，把劳工运动视为对现秩序的挑战，本身就有促使其向那个方向发展推波助澜的倾向。劳资关系严重失衡酝酿起来的不满情绪，各种怨恨总要寻找地方释放，压制得越厉害，爆发起来也就越激烈。而且，迄今为止所有的劳工事件都是围绕着经济待遇展开的，是针对资本的抗争。在这个问题上，无论劳资双方，还是政府都不能把维权往政治化动机上牵引，工会在