我国土地储备制度实证研究

PAGEPAGE6我国土地储备制度实证研究参加研究的还有：顾长浩（上海市政府法制办副主任），蒋勤（上海地产集团发展研究部经理），马贝艺（上海市法制办城建处副处长），何乃刚（上海地产集团发展研究部），周晶敏（中建律师事务所律师）。[摘要与告白]自20世纪90年代中期，通过十余年来的探索和实践，土地储备已经逐步成为构建我国新型土地使用制度的重要组成部分。但长期以来，由于缺乏全国统一性的法律法规等规范性指导，各地对土地储备内涵、功能定位、机构设置、储备范围、收储模式和资金来源等方面差异很大，土地储备的进一步发展遭遇到诸多瓶颈。本课题从我国土地使用制度改革入手，探源土地储备诞生的起因和背景，并通过对十余个主要城市土地储备实践和运作模式的比较，总结了土地储备的运作成效和现实意义。同时，将土地储备纳入与现行房地产开发立项、征地动拆迁、规划、供地、融资、登记制度进行研究，分析其间的冲突与协调，并最终从概念规范、目标、功能定位、范围、机构设置和管理体制等方面提出了可行性建议。ABSTRACT:Since1990s,landbankingwasintroducedintoChinaasanattemptduringthereformoflandusesystem.Uptonow,landbankinghasbeinganindispensablepartofit.Duetolackofunitivecriterionandnativelegislation,thereisdiversityoflandbankingmodesindifferentlocalcities.Aseriesofbottleneckshavebeenemergedsuchascapitalshortage,absenceofmechanismetc.Byexploringthebackgroundandcauseoflandbanking,andcomparingland-bankingmodesamongdifferentcities,andanylsingtheconflictsbetweenthelandbankingandthein-effectregulationsofrealestate,layout,financingandregistration,manyfeasibleproposalswerebroughtforwardinthepaper.一、我国土地储备制度的实践发展与实证分析（一）我国土地储备制度的起源与发展1.背景自1988年8月上海市首例以招标方式出让土地使用权——虹桥经济技术开发区26号签约——至1991年底，上海共对外出让土地使用权12幅，计980万平方米，土地出让金总收入约8474万美元和12.15亿元人民币。在这一阶段，土地批租主要采取“净地”方式，即政府通过征地、动拆迁等对土地实施前期整理开发后，在对外实施批租。这种方式将征地、动拆迁等前期整理开发与房地产开发分离开来，有利于平衡和处理征地、动拆迁过程中的利益关系，为房地产项目开发奠定了良好基础，但净地批租要求前期投入很大，这对于改革开放前期资金短缺、亟需城市建设的各级政府来说，难度可想而知。1992年邓小平同志南方谈话后，土地使用制度改革全面推行。上海首次提出利用土地资源，将旧区改造与商业设施改造、涉外房地产开发结合起来的改革方案，多渠道、多形式地吸引和筹措国内外资金。海华花园地块（占地面积1.98公顷，建筑面积92374平方米）就是中国海外集团有限公司与卢湾区在1992年10月合作开发的上海市利用外资进行旧区改造的第一幅土地。自此，毛地出让成为主要形式，土地批租进入高峰，土地使用权大规模进入市场。1993年6月28日，上海市人民政府同意和批转《市建委关于继续简政放权，完善土地批租两级管理的请示》。自此，上海以“两级政府、两级管理”为原则，明确市区两级政府土地批租的权限，确立了“多头供地”的格局。统计数据显示，上海市1992年共批租土地201幅，出让面积2010公顷上海市建设委员会《关于本市土地批租继续简政放权、完善两级管理的请示》（上海市建设委员会《关于本市土地批租继续简政放权、完善两级管理的请示》（沪建研(1993)第365号）。引自《上海房地产市场现状及前景研究报告》。实践证明，广泛地实行毛地（也称“生地”）出让，不仅推进了土地有偿使用制度改革，而且大大加快了城市房地产业的发展和旧区改造的速度，加快了城市基础设施建设的步伐，在很大程度上带动了整个城市经济的发展，为上海城市面貌“一年一个样，三年大变样”做出了积极贡献。然而，多头供地、毛地出让也带来了很多负面效应：一是：政府缺乏宏观调控房地产市场的有效手段。据上海市房屋土地局统计，1991年至1995年之间全上海累计批出住宅建设用地23.9万亩，其中市政府批出仅占22.6％。在供地权分散情形下，土地的过量供应与房地产大规模开发互为因果，集中应市的商品房短期内超过市场的有效需求，引起房地产市场震荡。商品房的销售率逐年下降，空置率上升，政府缺乏有效的手段调控房地产市场。二是：动迁矛盾增多，闲置土地量大。绝大多数土地实行生地协议出让后，一方面，由于动拆迁法律法规规范的滞后性和缺乏系统性，动拆迁过程中难免出现动迁补偿标准不一、动迁补偿不到位、动迁程序不规范，甚至强迁等事件发生，动迁矛盾一度成为社会矛盾的焦点之一；另一方面，由于房地产公司或政府公司无力动迁，或者城市规划的一再变动，以及其他一些市场原因，市场上囤积了大量的已批租土地有待消化。据统计，截止到2005年6月30日，上海市共有未动工建设2年以上经营性土地面积1262公顷，其中中心城区190公顷，郊区1072公顷邓旭：邓旭：“上海闲置土地面积逐年上涨开发商无心拿新地”，2005年10月12日《国际金融报》。2．起步：土地储备制度在我国的诞生（1）上海市土地发展中心。面对多头供地、毛地出让的批租方式所带来的一系列问题，上海市政府开始了新的探索。1996年11月，上海市土地发展中心成立，该中心为事业单位，经济上实行独立核算、自收自支。1997年上海市房地局、财政局联合颁布的《上海市国有土地使用权、收购、储备、出让试行办法》，明确提出，实施土地收购储备之目的在于深化国有土地使用权制度改革，增强政府对土地市场的宏观调控力度，盘活存量土地，规范供地方式，优化投资环境。自1996年到2002年底，上海市土地发展中心共收购储备土地不足100公顷，这与同期上海全市每年经营性用地500～600公顷的出让规模相比，显然太小，不足以对市场形成影响力。究其原因，可能有以下几个方面：（1）市场化的运作模式受到阻碍。从一开始土发中心在定位为一个自收自支的事业单位的同时，确立了市场化的运作模式。在土地的收购、储备和出让方面，市政府并没有赋予土地发展中心多少权力。根据《上海市国有土地收购、储备、出让试行办法》，中心收购、储备和出让土地的具体操作程序和普通的房地产企业并无二致。（2）缺乏相关配套措施，与政府部门协调困难。土地发展中心一方面要履行政府赋予的任务，另一方面无法跳出既有规章的框框，土地发展中心与其他相关单位协调关系并不容易。（3）“两级政府，两级管理”体制也为土地的收购储备增加了难度。由于多数新增经营性用地掌握在区政府手里，大部分建设项目的立项审批权和规划权也分散在各区，市土地发展中心在收购储备各区的土地时，要保证各区的“积极性”，市里就很难上收土地的控制权。（4）土地收购资金缺乏。虽然《试行办法》规定“收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措”，但这并不是一个硬指标。市政府很难拿出大量资金用于土地储备。总之，1996年开始的这项“土地储备”试点，在没有直接的经验可以借鉴的情况下，由于缺乏制度化、系统化的构架，缺乏政策的配套环境，其推进的难度很大。（2）杭州市土地储备中心。1997年8月，杭州市政府正式批准成立市土地收购储备管理委员会和市土地储备中心。市土地收购储备管理委员会由副市长任主任、市政府副秘书长、市土管局局长任副主任，市计委、市经委、市城乡建委、市财税局、市规划局、市房管局、市土管局、市工行、市建行、市交行、市合作银行的负责人为管委会委员，主要职责是研究制定土地收购、储备、出让政策规章、协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确定土地收购、储备、出让计划或地块，审查计划执行和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。市土地储备中心受市政府委托，接受市土地收购储备管理委员会的监管，具体实施土地收购、储备、出让前期开发准备工作。1997年10月18日，杭州市政府发布《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》（杭政[1997]13号）。根据《通知》规定，市土地储备中心的主要职责是：（1）根据市土地收购储备管理委员会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购；（2）根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；（3）管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地以及无主土地，并纳入储备土地范围；（4）多渠道、多途径筹措资金，在市土地收购储备管理委员会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理、运作好土地收购、储备的资金；（5）在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其它准备工作，同时搞好综合统计，定期向市土地收购储备管理委员会报告运作情况。此外，《通知》中明确了“试点探索、小步启动、适时收购，确保不亏，稳妥发展”的运作原则，并确立了到2000年有20％以上的经营性房地产用地通过政府的土地储备中心供给的工作目标。杭州市土地储备中心最初的业务以收购和收回两种方式为主，除收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地，还可将违法用地、闲置抛荒土地及无主地依法收回。随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围在不断扩大。1998年６月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地。1999年11月，杭州市政府发布《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革，推行土地使用权招标、拍卖出让的通知》，明确强调为加强政府对土地一级市场的宏观调控，促进市区国有存量土地的盘活，凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地，都必须统一纳入政府土地储备库。需要进行招标、拍卖出让国有土地使用权的土地，由市土地储备中心负责实施该地块附着物的拆迁和土地出让的前期准备工作，实施“净地”方式出让。3、土地储备制度在全国全面推行1999年6月，国土资源部内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广杭州、青岛经验。2001年4月30日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（15号文）中明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府实行土地收购储备制度”。在2001年12月召开的全国土地资产管理工作会议以及2005年举办的以“经营土地、经营城市”为主题的第八期国土资源管理市长研讨班上，国土资源部要求各地落实15号文件精神，积极推进土地收购储备工作的开展。土地收购储备工作在全国各地得到迅速发展。①各地纷纷建立土地储备机构，机构数量迅速增加，储备规模不断扩大。2005年初统计显示的土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元李和欲：“国土资源部：全国收购土地超过230万亩”，2005年2月24日《东方早报》。。到2006年，全国已成立土地储备机构累计2000多家，其中中东部地区8成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区李和欲：“国土资源部：全国收购土地超过230万亩”，2005年2月24日《东方早报》。参见《杭州土地储备和交易管理制度建设研讨会综述》，2006年7月5日《中国国土资源报》。（二）土地储备制度产生的原因分析土地储备制度的产生，是经济社会快速发展和社会主义市场经济体制不断完善的环境下的一项创新，分析其产生的原因，主要有以下几方面：1.深化土地使用制度改革、探索新的土地供应方式，是产生土地储备制度的根本原因1992年以后大规模的毛地批租解决了当时上海旧城改造中前期房屋拆迁安置、公共基础设施建设需要大量资金投入的问题，使城市建设进程大大加快，为20世纪90年代上海城市建设“一年一变样，三年大变样”提供了强劲的资金动力。但毛地批租除了所固有的缺陷以外，还带来了权力寻租和行政主导、甚至领导个人意志主导出让过程的滥用权力现象，无法形成一级土地市场合理、有序的供应秩序。面对毛地出让和按建设项目批准用地带来的一系列问题，特别是在政府要求积极推进土地使用权“招（标）拍（卖）挂（牌）”方式公开出让的情势，深化土地使用制度改革是必然也是必须的。而土地储备制度的诞生，正是这样的一种探索：政府通过收购、回收、置换、征地等方式在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作，将国有土地使用权的毛地出让改变为净地出让后，再将土地使用权出让给土地使用权人，为改变土地供应方式提供了制度条件，有利于形成公正、公平、公开的土地使用权出让一级市场秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的权力滥用和寻租腐败。2．推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产，是推动土地储备制度诞生的催化剂城市改造是永恒的主题。实践证明，通过毛地批租由开发商推动旧区改造矛盾重重，旧区改造需要政府的参与、支持并发挥主导作用。在完善市场经济体制、推进国有企业改革改制过程中，如何盘活国有企业的存量土地，支持企业由市中心区向市郊工业区转移，也成为政府必须考虑并解决的问题。上世纪90年代初，国有企业凭借手中拥有的以行政划拨拿到的土地，自行联建（即合作建房）或转让土地，获取土地或开发收益，此举存在很多弊端：一是能够开发或转让的土地是可构成独立开发单元的经营性土地，对于一些零星的或规划为公益用地的土地，是无法变现的；二是由于制度不完善，容易产生经济纠纷，也使国有土地应得收益不能充分实现。因此，建立统一的有形市场，以政府或政府授权的机构统一打包收购国有企业改革改制过程中需要盘活的土地，既确保国有企业及时拿到变现资金，也有利于将这些土地资源纳入政府统一调控的范围，减低土地隐形市场的风险。土地储备制度在很大程度上适应和满足了这种要求。3．土地储备制度的构建是城市经营理念在土地资产管理中的具体体现城市经营（或称“经营城市”）作为一种理念，自20世纪90年代中期开始，在我国非常盛行。其要旨是按照市场经济规律，通过市场化运作，综合运用城市土地资本、地域空间和其它经济要素，盘活城市资源，并通过高效的城市管理，从整体上运作城市经济，改善城市环境，实现资源配置在容量结构和秩序上的最大化和最优化，促进城市经济、社会和环境的协调发展。搞好城市国有土地资本运营，开发和盘活城市土地资源自然成为政府经营城市的首要之选和主要手段之一。所谓城市国有土地资本运营，就是指在市场经济条件下，围绕城市经营战略，政府以土地所有者代表的身份，用经营手段运作土地资本，从而实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效益的最大化。李津逵：《城市经营的十大抉择》。毫无疑问，各地方政府探索建立土地收购储备制度，实行土地公开招标拍卖出让，正是城市经营理念的影响之下的一项重要措施。李津逵：《城市经营的十大抉择》。政府经营土地资源的方式是多样的，既可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国有划拨土地，以及低效益使用的土地，并通过整理、开发和重新规划，使存量土地资产升值。土地储备即是由城市政府授权成立经营土地的储备机构（事业或企业法人），并先注一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，从而实现对城市土地的一级市场的垄断。市政府手中有了地，也就有了按规划配置土地的实权，可以根据旧城改造、生产、生活用地的各种需求，做到对城市建设用地的统一征收、统一收回、统一储备、统一开发、统一供应、统一监督管理，从而使土地的管理由无序转化为有序，促进了资源的优化配置，确保土地资产保值增值，实现国土效益最大化。从这一意义上讲，土地储备的运作过程就是土地资产升值的过程。（三）各地土地储备发展和运作实证比较本文选取了上海、北京、天津、重庆、杭州、广州、深圳、武汉、青岛、大连、厦门、苏州、西安、南京等十余个具有代表性的城市土地储备进行比较分析，试图总结出一些特点：1．机构设置表1土地储备机构对比表机构名称隶属关系领导机构是否兼具职能运作方式土地部门市政府整理交易征地上海市土地储备中心土地管理工作领导小组与地产集团“两块牌子、一套班子”杭州市土地储备中心√土地收购储备管理委员会合署北京市土地整理储备中心√土地收购储备联席会议√√天津市土地整理中心√土地资产管理委员会√武汉市整理储备中心√土地资产经营管理委员会√重庆市地产集团√√事业单位企业化运作厦门市土地开发总公司√√深圳市土地储备中心√广州市土地开发中心√合署青岛市土地储备中心√土地储备领导小组合署大连市土地储备交易中心√房地产开发管理领导小组√苏州市土地储备中心√西安市土地储备中心√南京市土地储备中心√如表1所示，土地储备机构的特点有三，一是土地储备机构为事业单位法人；二是土地储备机构大多隶属国土资源部门，部分城市土地储备机构直属市政府，即使土地储备机构是分离于国土资源管理部门之外设置，其与国土资源管理部门也有着千丝万缕的关系；三是土地储备机构兼具土地整理、土地交易甚至征地管理职能或合署办公。2．领导管理体制各地土地储备的领导管理体制并不完全相同，主要有三种模式：第一种：由国土资源管理部门作为主管部门，如深圳、西安、重庆、广州、厦门等地。这一模式为许多省级政府出台的规范文件所采纳。第二种：国土资源管理部门与专门委员会（或领导小组）双重管理，即土地储备机构除在业务上受国土资源管理部门的领导和指导外，在市政府层面上设有土地管理领导小组管理委员会或联席会议等类似机构，如上海、北京、天津、杭州、青岛、大连、武汉、郑州等地，并一般由市长或主管副市长牵头，规划、房地、财政、建设、发改委等相关部门参与。第三种：土地储备工作直接由市政府或专门领导小组主管。比如大连。实际上，无论是哪一种管理体制，土地储备工作都离不开国土资源管理部门的指导和支持。同时，还需要各相关部门的支持。3．区域范围如表2所示，上述十余城市土地储备机构的设置及管辖的区域范围的界定，可以分为三种情况：第一种：在划定的市区范围内只设立一个土地储备机构，对市区范围内的土地实施收购储备除明确规定个别开发区或特殊区域外。这种模式是最为普遍的，如杭州、青岛、重庆、大连、厦门、武汉、天津、苏州、深圳等。第二种：在设立市级土地储备机构的同时，所属各区县（或特定功能区）也可设立土地储备机构，作为市级土地储备机构的分支机构，受市储备机构的委托，在本区域范围内实施土地储备和前期开发工作，在业务上受市储备机构的领导、指导和监督。比如北京、广州。上述两种模式虽然略有区别，但由于第二种模式区级机构不具有独立性，实质上都是在市区范围内实现了统一的收储和开发。从土地管理的体制上看，这两种模式都是以土地垂直管理为前提的。表2土地储备机构管辖范围比较主要储备机构名称负责储备范围该区域范围内有无其他储备机构两者关系杭州市土地储备中心市区范围北京市土地整理储备中心城四区国有土地和朝、海、丰、石四个近郊区及十个远郊区县内中央及市属企事业单位国有土地各区县、重点功能区设分中心分中心受市中心委托，承担土地整理、储备工作天津市土地整理中心全市范围滨海新区土地整理储备中心（新区管委会和市国土房管局共同组建）武汉市土地整理储备中心市内七区（江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山）在上述七区之外，在上述七区之外，东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区以及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区另设土地储备机构，受市土地整理储备供应中心的业务指导和监督。重庆市地产集团2600平方公里主城区市区范围内各区不设储备机构，郊县自行储备厦门市土地开发总公司市内六区（开元、思明、湖里、鼓浪屿、集美、杏林）无深圳市土地储备中心全市范围无广州市土地开发中心除国家级开发区外的全部市区范围区设土地开发中心受市中心委托，以市中心名义，负责本区范围的土地储备青岛市土地储备中心市内四区（市南、市北、四方、李沧）无大连市土地储备交易中心市内四区（中山、西岗、沙河口、甘井子）无苏州市土地储备中心市区范围（苏州工业园区除外）无上海市土地储备中心可在全市范围内实施土地储备各区县设土地储备机构；经批准特定区域内设专门储备机构无明确指导和隶属关系第三种：市政府设立市级土地储备机构，可在全市范围内实施土地储备，同时各区县也设立土地储备机构，在本区县范围内实施土地储备。经市政府批准，在特定区域范围内可设立专门机构实施土地储备。市级土地储备机构与各区县土地储备机构和专门土地储备机构之间，并没有明确的隶属或指导、监督关系，市区可单独或联手实施土地储备。这就是上海模式。在这种模式下，由于市级土地储备机构缺乏明确的排他性的储备土地范围，而各区县的土地管理权很大程度上取决于区政府及其土地管理部门，因此实现市域范围内土地统一管理、统一开发比较困难。4．储备土地类型储备土地类型实质是指哪些土地可以或应当纳入土地储备。最初可储备的土地类型较少，主要限定在旧区改造、国有企业“退二进三”、政府收回土地等存量土地。2000年以后，逐渐将土地储备的范围扩大至全部市区存量土地及新增建设用地。从现行各地土地储备的规范性文件和运作实践来看，各地土地储备的范围大同小异，一般来说下列范围：（1）城市土地，包括通过旧区改造、企业因产业结构调整需要盘活或收回的土地、依法收回或收购的其他城市存量建设用地；（2）新增经营性建设用地，包括已规划或拟转为经营性建设用地的国有农用地、拟征收后实施出让的原农村集体土地。但是，对于非经营性用地，包括明确今后以划拨形式获取的建设用地、公益性建设用地、工业用地，以及可预见时限内不能转为建设用地的农用地、林业用地、未利用地，是否需要纳入储备范围，各有不同。大多数地方仅规定土地储备的范围主要限于“建设用地”，包括存量和增量土地，并未对是否“经营性”作出严格限定。但也有部分城市在规范性文件中对经营性用地做了明确规定，如：《上海土地储备办法》明确提出土地储备范围应当包括“拟转为经营性建设用地的原国有农用地、拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地”；《武汉市土地储备管理办法》在储备范围中明确了“依法征用后用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目新增建设用地”；《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》中明确了“新征建设用地中用于经营性开发的土地”；《深圳市土地储备管理办法》第八条关于“政府收购的土地”范围中也特别提出了“因城市规划调整，非经营性用地……改为商业、住宅、办公、酒店等经营性用途需要收购的”土地。工业用地及公益性用地是否纳入储备，比较含糊。广州提出需要对工业用地进行储备。武汉、青岛则较明确地将公益用地纳入储备范围。北京将以划拨方式取得的国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，以及绿化隔离地区建设用地，排除在土地储备范围之外。对于非建设用地是否需要纳入储备，也存有不同。大部分地方未明确将规划无法确定改为建设用地的农业用地、林业用地、未利用地等纳入储备范围。有的城市则作了排除性规定，如深圳“规划已确定为农业用地、林业用地、城市公园、郊野公园、水库、水源保护区、河道及海堤管理范围内的土地，并已确定移交给政府相关部门管理的，不纳入土地储备。”但上海将滩涂围垦成陆并经验收合格的土地纳入储备范围。从各地实际运作的情况看，出于经营性建设用地必须招拍挂公开出让的要求以及确保政府土地收益的考虑，偏重对经营性建设用地的储备，除非政府明确要求或出于特定需要，储备机构才对基础设施建设用地、公益绿化或工业用地、农业用地进行储备。5．收储方式各地出台的规范性文件一般都对土地储备机构获得土地的方式做了规定，但并不完全一致。主要方式有：（1）收购。对于收购的界定和适用，各地差异较大。如杭州主要是指对企业改革改制、产业结构调整以及搬迁、破产解散等需盘活的企业原使用的国有土地或其他原国有划拨土地进行收购补偿后，纳入储备；而有些地方将储备机构在旧区改造中对原居民或其他单位进行补偿也包含在收购方式之内；另有一些城市还规定了政府的“优先购买权”，如海南、深圳、山东、西安等。（2）收回。包括政府依法对已出让但未按规定开发的土地进行收回，因土地使用期限届满依法收回，以及为公共利益需要使用的公路、铁路、机场、矿场用地等经核准报废的土地等。实际运作中较多的是闲置土地的收回，如广州，至2006年10月已经收回土地达2317公顷之多。有偿还是无偿收回，各地有不同的规定和做法，《安徽省国有土地储备办法》则分别规定了适用有偿和无偿的情况。（3）征地。主要是对已规划为（或拟转为）建设用地的农村集体土地进行征用并在拆迁安置补偿后纳入储备。实际操作中，主要限定在规划已基本明确属经营性用地性质的农村集体土地，经计划立项、规划定点，由储备机构实施征地拆迁。（4）置换。土地置换是依据土地利用总体规划，以调整优化土地利用结构布局为目标，以土地的适宜性为依据，通过异地调整，使不符合土地利用总体规划布局或低效利用的土地符合土地利用整体布局，最大限度地提高土地利用率。土地储备过程中，对一些位置分散的空闲地、闲置土地和市区工业工地及其他低效利用土地，通过异地调整，予以盘活利用。随着对土地储备认识的不断提升，实践中逐渐强化储备与城市规划、土地利用和中长期开发之间的联系，改变即收即卖。在城市规划基础上，根据储备土地利用和上市供应的时间，将土地储备做了类型划分，如广州分为规划储备、红线储备、实物储备；青岛区分为：规划储备、计划储备、实物储备。虽然叫法略有差异，但这种区分实质上是以城市区域范围内的全部可储备土地纳入储备为前提，将长远期利用（一般五年以上）的土地列为规划储备，将中期即将利用（五年内可供应）的土地纳入计划储备（或称红线储备），将近期即将出让的土地，根据年度供应计划和储备计划纳入实物储备（或称供给型储备）。6．资金筹措和管理拓展土地储备资金来源，是推进土地储备持续发展的保障。各主要城市在其有关土地储备的政府规章和相关政策中，都对土地储备资金的筹措和管理作了规定，建立土地储备基金（或专项资金），实行专户管理，财政和审计监督。总的来说，土地储备资金筹措渠道和来源包括以下几个方面：（1）资本金，即政府在储备机构成立之时拨付的注册资金。这一部分资金实际上都比较小，如杭州市初期注入2000万元，厦门市1400万元，青岛市2000万元，北京市1亿元，重庆地产集团最多为20亿元。（2）政府财政拨款。加强政府财政支持，是土地储备的政府授权或委托行为特质决定的，是推动土地储备发展的基石。各地政府在相关文件和会议中也作了强调，但由于大多数政府都面临着城市发展资金相对短缺的困境，财政拨款大都难以充分兑现。（3）储备土地出让收益。即储备土地在完成前期开发并上市供应后的出让收益，按照一定的比例返还给储备机构或纳入储备专项资金账户，用作弥补土地储备前期开发成本及滚动开发。这一部分资金的比例和归还方式，各地规定差异较大。如《上海土地储备办法》规定：储备地块出让所得的价款中……属于土地前期开发费用的部分（占出让总价款的70%），由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费用后，纳入土地储备专项资金。青岛市政府《关于经营性土地使用权出让有关问题的通知》规定，从2002年起，每年从土地出让净收益中提取10％－15％，专项用于补充和增加市土地储备周转资金。杭州的做法则是，土地储备中心在土地出让后，收取中标价的45％作为投入资金的回收（也有个别地块因拆迁成本过高而按实列支开发成本）。《重庆市国有土地储备整治管理办法》第22条则明确：储备整治的土地，有土地管理部门组织出让后所得的综合价金，扣除应支付的土地储备整治成本后的10%，作为土地储备整治发展专项资金存入土地储备整治资金专户。值得注意的是，随着《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的发布和实施，中央政府加强了对国有土地使用权出让收入的收支管理，明确将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理。同时由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，主要用于土地收购储备。应当说，《通知》的规定与之前各地政府在土地出让收入管理和使用上拥有的较大自主决定权是有较大差别的。（4）储备土地运作收益。这是指储备机构对已经收购储备但暂不上市供应的土地（及地上建筑），通过出租等方式进行临时利用而获取的收益。这部分收益很小。（5）各类贷款资金。贷款实质上已经成为各地土地储备的主要资金来源。据中国人民银行2005年一份报告显示，到2005年一季度末政府土地储备机构贷款余额达到950亿元，几乎占到地产开发贷款的一半陈红艳“国土部：土地储备制度将发生重大变革”，载2006年7月19日《中国楼市》。。土地储备贷款一般分为：①商业银行贷款，这是目前大部分储备机构获取贷款的主要方式，虽然政策规定贷款必须以抵押为条件，但具体操作中很多商业银行贷款主要采用授信并辅以信用担保或政府担保函。②政策性银行贷款，主要是国家开发银行贷款。2003年6月，国家开发银行天津市分行与天津市土地整理中心签订合同，开发银行向天津市中心城区及毗邻中心城区土地资源开发、中心城区快速路工程、地铁工程、海河两岸综合开发、城区绿化工程等项目提供500亿元人民币的贷款，期限15年。这是新中国金融史上数额最大的单笔贷款。“国家开发银行投向天津市500亿元”，人民网2003年6月6日。该授信贷款是以市土地整理中心的特别所有权质押方式，拿可出让的陈红艳“国土部：土地储备制度将发生重大变革”，载2006年7月19日《中国楼市》。“国家开发银行投向天津市500亿元”，人民网2003年6月6日。（6）其他资金。近几年，天津、武汉、郑州、哈尔滨、西安等地方开始探索通过信托方式进行市场融资。经过多年的运作，一些城市土地储备资金正朝着良性循环的方向发展，在大批储备土地出让上市后，部分收益被纳入到土地储备资金的总盘子中来，所占的比重逐步提高，并成为土地储备资金有效循环的源泉。杭州市土地储备中心自1997年成立到2005年10月末，累计收购、征用、拆迁土地35694亩，合同投入资金234.5亿元，累计推出土地12171亩，合同收回资金220.4亿元，中心贷款余额为13.9亿元。7．规划计划强调规划与计划管理，编制土地储备供应计划，是城市土地储备有序运作的重要保证。各地政府规范性文件中都明确强调：要依据国民经济发展规划、城市总体规划、土地利用规划，编制土地储备规划和计划。然而，由于各地土地储备模式和规模不同，土地储备规划和计划编制的规模和详细程度也存有差异。如武汉、天津、广州、苏州、南京等地都将编制土地储备计划作为推进土地储备运作的重要内容和保障，并且将年度土地储备计划的编制与土地利用规划、经营性土地供应计划相衔接。广州和南京更是花大力气制定或拟制定2010年土地储备规划甚至远景规划。8．储备土地供应理顺土地储备与土地供应环节的衔接，并将土地储备纳入土地供应的必要环节，是土地储备的必然出路。从各地实践来看，由于土地储备机构大多隶属于国土资源管理部门或直接受其指导，甚至土地储备机构与土地供应或交易中心、征地办公室合署，有利于土地储备与土地供应的衔接。同时，通过制定具体的土地供应和储备计划，将储备土地的供应纳入总体出让计划。天津市规定土地利用计划指标分解向土地整理储备项目倾斜；广州、深圳、青岛、石家庄等地已经实现经营性建设用地先纳入储备后实施公开出让；武汉、天津、杭州、重庆、北京等城市储备土地也已经成为全市经营性土地供应的主要来源。9．一级开发在储备土地入库之后出让之前，通过动拆迁、基础设施建设等前期开发整理，实现毛地向净地的转化，是土地储备的重要内容。绝大多数城市土地储备机构对纳入储备的土地采取委托方式进行前期开发。土地储备机构则通过独立或联合（区政府或区相关机构）成立指挥部或项目公司，加强对项目的管理。但资金压力、运作风险均由土地储备机构承担。随着土地储备机制的不断完善，各地土地一级开发不断创新。（1）强调规划控制，突出区域开发。实践中，规划储备已经成为诸多城市土地储备的重要方式。同时，区域开发（或称大型地块开发）也是许多城市土地储备运作的重中之重，如重庆的大学城、广州的琶洲、金沙洲、员村、珠江新城四个地块的成片开发，北京的奥运村等。区域开发不仅有利于规划控制，而且有利于政府综合平衡征地和动拆迁补偿。（2）探索土地一级开发市场化新模式，强化项目管理。北京提出了“抓两头，放中间”，即政府抓土地规划计划和出让，放开中间的土地一级开发环节，坚持政府主导、市场运作，企业参与，市区县联手推进土地储备开发，从而形成土地一级开发的两种模式：一种是储备机构继续作为主体自筹资金，招标企业协助管理，企业提取2％的管理费，另一种是通过招投标确定企业，并由企业自带资金进行一级开发，企业获取不高于8％的利润回报。这种方式在实践中收到了不错的效果，使得北京土地储备的规模的一段时间内得以迅速扩大。自2006开始，武汉市也开始探索吸纳社会资金投资土地储备一级开发模式，引进社会机构从事储备土地的投融资、拆迁和整理。广州市土地开发中心则在一些大型项目中实行项目管理，滚动开发的运作模式，也就是土地出让后的收益经审批可以再投入开发项目中，前期资金不足可以申请贷款，进行滚动开发。应当说，良好的土地一级开发模式，在很大程度上也缓解了土地储备资金的压力。综合上述内容，我们不难发现，强调政府主导，突出土地储备的政府授权或委托行为特征，是土地储备得以较快发展的首要因素。毕竟，在现行法律制度缺位情形下，没有政府强有力的协调和政策指导，土地储备运作诸环节是很难走通走顺的。（四）土地储备制度的运作成效和现实意义1.推动建设用地供应方式转变，不断完善政府土地供应制度国有土地使用权由毛地出让改变为净地出让——政府在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作后再将土地使用权出让给土地使用权人，有利于形成公正、公平、公开的土地一级市场秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的权力滥用和寻租腐败。土地储备的实施为改变土地供应方式提供了制度条件，在推进供地方式从协议出让向招标、拍卖、挂牌公开出让方式转变的进程中，起到了有力的推动和保障作用。土地储备制度的实践，实际上是在新的变化了的社会经济环境条件下的净地出让的复归，是螺旋式上升的复归，是在新观念认识、新机制探索、新供应秩序形成中的复归，而不是简单的重复。其创新之基本特点就是适应房地产市场体制改革以及整个经济体制改革深化的土地供应方式新变化。顾长浩：顾长浩：“土地储备的功能、意义与问题”。2．统一土地供应渠道，增强政府土地一级市场调控能力政府对于土地一级市场调控能力的减弱，在很大程度上与土地的供应、管理方式有关。传统的毛地批租和多头供地已经成为阻碍政府有效调控土地一级市场的主要因素。而实现“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，建立统一的土地储备供应模式，一直是土地储备制度追求的目标。通过多年的实践，许多城市已经基本实现了经营性建设用地统一储备，统一供用的模式，不仅使政府牢牢把握住土地出让的主动权，而且能够有效地保证出让土地及时开发，减少二级市场的土地闲置。3．盘活国有存量土地，积极推动国有企业改革改制通过收购国有企业土地（退二进三），对企业原使用的划拨或批租土地使用权进行补偿，不仅减少了企业自行联建或转让土地产生的各类经济纠纷，降低了风险，而且加快了盘活土地资产的进度，为企业改革改制提供了资金，加大了对企业改制和摆脱困境的支持力度。同时，通过将原企业土地纳入土地储备库，彻底杜绝了国有土地流入二级隐形市场的风险，由土地储备机构整理开发后实施统一出让，也有利于建立统一的土地交易市场。4．推动城市旧区改造，协调土地开发与旧城改造的关系社会进步发展，城市改造是永恒的主题。进入20世纪90年代末，大多数城市在快速发展的同时，都面临着旧区改造的难题，由于前期投入资金量大，一般房地产开发公司很难担此重任。旧区改造需要政府的参与和支持，甚至发挥主导作用，已经成为共识。从实践情况看，通过建立政府土地储备机制推动旧区改造，成为一项新的选择和举措。由土地储备机构主导和负责城市大规模的旧区改造，统一实施动拆迁，解决“硬骨头”问题，居民得到应有的补偿和适当的安置，有利于改善城市环境和城市居民的居住环境。对于完成旧改并经过前期整理开发的土地上市出让，免去了开发商因毛地出让后动拆迁困难的后顾之忧，有利于调动开发商的积极性。5．确保政府土地增值收益，为城市建设筹集资金建立土地储备制度（机构）是代表政府管理城市土地增值的有效方式。政府通过垄断一级土地供给市场，将土地增值收归政府，能够为城市建设不断筹集资金。城市基础建设绝大部分都是由政府筹资建设。随着城市道路、轨道交通以及公共绿地等公建配套的建设，周边土地及房产的价值必然上涨。按照传统的土地使用制度和出让方式，所有建设用地的出让均按照房地产开发项目立项直接出让给开发商，甚至在城市建设之前即完成出让，而房产开发商将尚处于规划中的轨道交通、绿地等作为“卖点”，从中获得了超额利润。实施土地储备后，对即将启动基础设施建设的周边土地进行控制，在整理开发后实施公开出让，能够确保政府有效地分享土地价值提升而产生的收益。即使一般区域的土地，通过收回、收购、征地等方式，对未来需要开发的国有建设用地进行动拆迁、必要的基础设施建设等前期整理开发，形成“净地”，也有利于土地价值的显化，推动政府按照招标、拍卖、挂牌方式实施土地的公开出让，从而保证政府在土地增值中的收益。上海土地储备机构通过对重点地区土地的储备开发，已经逐步成为重大工程项目的融资平台。如上海铁路南站建设过程中，由市土地储备中心（地产集团）通过将周边土地进行储备，以出让后的收益作为平衡南站广场建设资金的方式，大大缓解了重大工程建设的资金压力。世博土地储备中心（世博土控公司）、临港新城土地储备中心的设立和运作，也蕴含着通过土地储备的运作来平衡重大项目和区域开发资金需求的决策动因。6．规范征地、动拆迁程序，增强政府利益平衡能力由于储备机构的政府授权/委托性质，其土地收购储备运作以政府财政支持为基础和后盾，重在规范和调控土地供应市场，而不是以市场赢利为目的，且土地储备相对于房地产开发的企业运作行为而言受短期房地产市场波动的影响相对较小，因此以储备机构的名义直接对地上居民、单位进行安置补偿，改变了长期以来毛地供应条件下由开发商具体实施地上动拆迁安置的模式，阻断了开发商与被征地/拆迁人之间的直接冲突，避免了开发商基于短期市场变化和商业利益最大化的驱动因素而可能在动迁安置过程中采取的补偿不到位、不均衡甚至出现违法行为的现象，为规范征地、动拆迁安置行为提供了条件。同时，由于储备土地的地域范围广阔，类型涵盖了包括公共建设用地在内的各项城市建设用地，同时在很多情况下是对拟转为建设用地的成片国有农用地、集体农村土地进行综合开发，政府可以综合不同地块的收益损失，采取整体平衡的方式，确保相同地段等级的居民获得同等的补偿，避免了因以单块土地的独立运作中可能由于地块未来用途差异以及受商业利益驱动因素差异而产生的补偿款不到位或补偿标准不统一问题。此外，政府通过对未来供应土地的预先成片储备、综合开发或对轨道交通、城市重点城市建设工程周边土地进行预先储备，确保政府在未来土地供应中分享和获取因城市基础设施建设所带来的土地增值收益，并以此补偿政府在城市基础设施建设和重大项目中的投资，或以此用于周边居民的动迁安置或其他社会福利建设，从而实现了城市经营过程中的各类不同利益群体在空间和时间上的综合平衡。7．增强规划刚性地位，保障城市规划有效、统一实施科学、合理的城市规划是城市有序开发的前提。任何项目建设都应当遵循预定的城市发展规划。然而，从我国城市发展的经验和现状看，由于城市建设资金很大程度上依赖于土地收益，且在按项目供地、实行毛地批租的机制下，由于没有相应的政府性机构对待开发用地预先进行前期的整理开发，政府在出让土地进行开发时，为了确保出让土地收益能够涵盖征地及动拆迁补偿等费用，往往会从调整规划的角度重新考虑该地块的开发用途、容积率等。而开发商为了确保待开发地块中应有的开发利润，也往往以承担了开发地块或周边的动拆迁补偿及相关配套设施建设为由与政府“讨价还价”，争取调整开发地块的经营用途、提高容积率等。土地储备制度的出现，减少了土地招商过程中为顾及企业的困难而影响规划的实施这一弊端，减轻了政府在这方面的压力。同时，土地储备可以更好地显化土地价值，并以此综合平衡经营性用地与基础设施用地、工业用地、公益性用地之间的前期开发成本，从而保证城市规划不因土地出让中的前期开发“商业化运作”受到影响。总之，土地储备制度构建是土地供应方式的变革和土地供应制度的完善，是土地制度改革深化的必然趋势，从根本上改变了传统的政府、用地单位、被征地人（被拆迁人）之间的经济利益关系和法律关系。土地储备制度的构建使政府不仅在实质上、而且也在法律形式上成为收回土地的行为主体，土地供应的主体，有利于增强政府平衡不同社会群体间利益的能力。

二、土地储备制度与现行房地产法律制度的协调土地储备制度，是一个涵盖土地取得、基础设施建设、供地等一系列过程的综合性法律制度，该制度的核心是土地，但其无论在理论构建或是实务操作方面，都不可避免地涉及计划立项、土地管理、建设、融资、动拆迁等房地产法律制度的各个方面。由于土地储备制度本身尚未形成一套独立、系统的法律体系，它的横空出世在业已形成的现行房地产法律制度框架下略显突兀，并由此引发学术界在理论和实务层面的诸多争论。（一）土地储备与房地产立项制度的关系在我国现阶段投资管理体制下，“立项”是整个房地产用地制度的起点，即任何“合法用地”必须以依法立项为前提。这条原则是我国目前推行和实施任何与土地有关的各项制度，必须遵守也无法回避的高压线。1．土地储备与现行用地立项制度的冲突在国土资源部《土地储备管理办法》出台之前，各地均根据建立土地储备制度的理念、依据、目的等对土地储备的范围进行不同的界定。但总的来看，各地土地储备的范围不仅包括存量国有建设用地，还包括拟转为经营性建设用地的国有农用地和农村集体所有土地，且带有突出的经营性目的。无论土地储备的范围如何，其核心终究是土地，即土地储备是围绕土地所展开收购、收回、置换、储备、征地、拆迁、供地等的一系列运作，这就使得土地储备本身也成为一项用地制度。然而，土地储备这项用地制度的合法前提何在？其是否同样遵循着立项前提这一刚性原则？这一点，至少在《土地管理法》、《城市房地产管理法》等上位法中是难寻依据的，这就使得土地储备的用地合法性面临挑战。特别是在储备农村集体所有土地所需实施征地时，其合法性更遭质疑。因为，储备机构征用土地是出于合理利用土地之目的，但收储征地时尚未确定或形成具体建设项目，土地储备仅仅是征用集体所有土地的一个理由或者目的，并非法定前提条件。可见，并非作为具体建设项目的土地储备，因其无立项之依据，即先天缺乏收储用地的合法起点。2．土地储备立项制度的构建：以前期开发建设和成片开发为突破要使土地储备在法律上和逻辑上顺其自然地成为合法用地的前提之一，途径无外乎两个方向：第一，修改现行投资及用地法律制度，将土地储备作为用地制度的合法前提之一；第二，在现行法律框架下，从土地储备行为法律性质本身入手，将土地储备行为朝着建设项目方向予以法律包装。前者由于直接涉及《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》及相关法律法规的修改，而该些规范具有数量多、牵涉广、内容庞杂、法律阶层高等特点，对其修改耗时耗力，不仅不符合立法经济的价值取向，而且难以满足目前尚处发展期的土地储备制度本身对于立法灵活性的要求。而后者，并没有直接增加新的行政征收和行政拆迁的前提条件，只是将土地储备本身增加为建设项目计划立项的理由之一，使得土地储备因可归为建设项目而获得合法用地的许可，进而获得征地许可和拆迁许可，这不仅避免了对现有房地产基本制度的颠覆，也有利于现阶段土地储备制度发展的过渡型需求，更为将来土地储备制度完善及其与房地产制度（甚至《宪法》）统一协调立法预留空间。纵观各地出台的土地储备制度，土地储备行为一般都包括土地使用权的收回、收购、集体土地使用权征用、前期基础设施建设、供地全过程。其中前期基础设施建设恰恰就是储备地块作为建设项目立项的理由之一。在现有法律制度下，对于以完成公共基础设施开发建设为目标的土地储备，可以将公共基础设施建设作为土地储备的法律前提，这样土地储备也就具有了立项的法律前提，进而获得了征地、拆迁的合法性基础。从土地储备过程中所含基础设施建设出发，由此得出土地储备可予立项的逻辑论证，可以从外商投资开发经营成片土地管理制度中有关立项程序的经验中得到启示和借鉴。允许外资成片开发是我国土地使用制度的重大改革，它实现了土地从无偿使用、禁止转让到有偿使用最终过渡到土地使用权可以依法转让的根本转折。1990年5月19日，国务院颁布《外商投资开发经营成片土地管理暂行办法》（第56号令）（下称《成片开发办法》），规定成片开发是指在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。其基本法律特征是：一、由一个企业取得成片国有土地的使用权和开发经营权；二、按照出让合同确定的规划参数完成土地平整、公共基础设施建设，形成可进行具体项目建设的用地条件；三、完成公共基础设施建设后，可将土地使用权分割转让，或者建设标准厂房出售或者出租。比较成片开发制度和土地储备制度，两者具有的一定相似性。首先，两者均以取得土地使用权为前提，《成片开发办法》第五条规定，“开发企业应依法取得开发区域的国有土地使用权”，各地土地储备机构也办理《国有土地使用权证（储备）》；其次，两者在取得土地使用权后，均对土地进行场地平整和基础设施建设，形成符合建设用地条件的熟地。两者也存在一些差异：首先，行为性质不同，成片开发模式是一种纯粹的市场行为，开发者自担风险、自享收益，而土地储备则是一种政府行为，土地储备机构从事的开发行为是一种委托代理行为，按照完成的实务工作量取得前期开发补偿而非未来的土地收益，这一差别也直接导致土地储备获得土地使用权的方式更为广泛；其次，完成公共基础设施建设后的土地使用权的处分权行使主体不同，成片开发模式是由开发经营者自主决定土地使用权的转让处分，土地储备则由储备机构将土地使用权转移给政府，再由政府行使土地使用权的出让权；再次，取得土地使用权时所确定规划的深度不同，成片开发模式要求事先确定未来可转让土地的具体用途，土地储备模式则仅确定了公共基础设施建设要求，而未确定未来可出让地块的具体用途；最后，利益机制不同，成片开发模式是开发房地产的经营性行为，土地储备模式则是政府通过土地储备机构实施管理调控的非经营性行为。由此而言，土地储备制度的推行，并没有改变现行一级土地市场的土地资源分配制度，仅仅是将成片土地开发者由企业改变为政府授权的专门机构，这就是土地储备制度推行中需要解决的合法性问题。通过对成片开发土地制度的借鉴，可以在土地储备制度框架下，构建土地储备立项环节，进而作为土地储备过程中实施动迁、征地等诸多法律行为的合法性前提。需要指出的是，土地储备立项制度的构建，仅仅源于对成片土地开发立项制度的理论借鉴，尚未形成具有全国性、普遍性的规范依据。况且，以土地储备所含前期基础设施建设为由确立其立项依据，也是权宜之计，需要寻求更高层面的、更符合土地储备整体法律特征的途径，以构建土地储备的合法用地前提。（二）土地储备与规划制度的关系根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条规定，“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”。因此，土地储备计划的制定必须要以现有规划管理制度为前提。1.规划许可是实施土地储备收购的必要前提根据《上海市土地储备办法》办法规定，在实施具体地块土地储备前，除办理立项手续外，还需办理规划审批，并明确要求获得《建设用地规划许可证》。其必要性有二：首先，在上位法和相关制度缺失的情况下，我国目前土地储备制度的设计应以成片开发土地为蓝本，并以此构建相应的立项、规划、用地等制度，而在成片开发建设项目审批过程中，建设用地规划使用许可证必不可少，因此，各地在实施土地储备过程中应明确以获得建设用地规划许可证作为落实规划要求的前提。其次，根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设用地规划许可证，而获得征地许可亦有相同的前置条件。因此，就与征地、拆迁制度规范衔接而言，获得建设用地规划许可证应成为实施土地储备的前提。2．土地储备运作中规划存在的问题虽然，各地出台的土地储备规范性文件对规划许可的办理及程序有所明确，但规划管理在土地储备运作过程中的实际效果并不尽如人意，甚至在某种意义上有形同虚设之嫌。主要存在以下问题：一是，土地储备规划许可的内容不够深化。现有制度下，房地产开发必须具备非常详细的规划，包括用途、容积率等等，这也正是建设用地规划许可证的必要内容。但土地储备并非具体的项目开发，其规划许可内容不可能也不需要具体到详细的用途和容积率等问题，如何使土地储备规划既符合一般规划管理的要求，又满足土地储备的个性需要，现有制度并未深化明确。二是，实施过程不符合规范程序。由于土地储备制度仅仅笼统地规定了规划许可的要求，在实际操作中，很多情况下，管理部门仅仅依据选址意见书以及非常简单的可行性报告（作为土地储备项目，很难如具体建设项目一样编制详细全面的可行性分析），即核发建设用地规划许可证。三是，规划对土地储备计划的限制有限。在各地的土地储备制度设计中，均要求以土地利用计划、城市总体规划、土地供应计划、经济发展状况等作为依据，尤其强调的是以土地利用计划和城市规划等刚性指标作为法定依据。但是土地储备计划中很大一部分系中长期规划，土地在收储以后，由于市场供给状况的变化，往往会修改规划，这样一来，规划本身对于土地储备计划的限制作用就受到了削弱。上述问题是现有规划管理制度与土地储备制度协调不足所致，随着城市房地产市场发展日趋成熟以及土地储备制度的深入推进，改革和完善就迫在眉睫。其中，构建区域性规划制度应为一种可能的选择。3．区域性规划制度的构建（1）区域性规划的由来。区域性规划系对区段征收制度下规划权设计的借鉴。在我国台湾地区，区段征收是典型的地权调整制度，在土地开发市场中，被广泛的应用。区段征收系指政府为兴办特定目的事业之需要，依法将某一划定范围内之私有土地全部予以征收，并重新加以整理规划开发后，除公共设施需用之土地由政府直接支配使用外，其余可建筑土地部分，由原土地所有权人领回抵价地或已领取现金补偿地价者优先买回土地，部分供作开发使用，以促进该地区土地利用，并达到地利共享之终极目标。从中我们不难发现，我国台湾的区段征收与内地因成片开发土地、或旧城改造等对在一定区域内农村集体所有土地先行征用，然后将该土地使用权予以出让的操作较为相似，在此过程中，征收并非基于具体建设项目，而是根据业已形成的区域性规划所实施的。本文主张基于区段征收所确立的土地储备制度，不再以原先所谓具体的公益性项目或者经营性项目为界限予以分别实施，而是将两者合理的结合起来，在一定区域范围内，根据城市区域规划，并确定其中公益性项目和经营性项目的用地比例，实施统一收储。（2）土地储备与区域性规划的互动作用。首先，区域性规划的形成是土地储备实施的必然要求。这是因为，土地储备主要存在两种方式：一是即期需求的土地储备，二是适应远期供地安排的储备。从土地储备制度的根本目的和未来发展来看，为远期供地安排所作储备应是土地储备的主要方面，尽管目前土地储备暂时可以基础设施开发项目用地作为其合法性前提，但从长远制度功能看，土地储备不得不改变以具体建设项目作为合法前提的状况，而改以区域性开发建设作为实施收储的合法性前提，而该转变也是土地储备制度在《宪法》第十条要求下继续实施征地所不得不解决的问题。从土地利用和规划管理之间的法律制度关系看，实施以区段征收为主要特征的土地储备制度，应当以区域性规划业已形成作为一项法定前提条件。对于上述规划与土地储备之间的作用关系，建设部在《关于加强国有土地使用权出让规划管理的通知》(建规〔2002〕270号)中已指出，“各级城乡规划行政主管部门要充分认识实施这些制度的重要意义，认真学习和研究土地收购储备、经营性土地使用权招标拍卖和挂牌出让的知识和经验；要适应土地供给制度改革的新情况，研究加强和改进城乡规划工作，充分发挥城乡规划对土地资源配置的调控能力”。其次，土地储备制度的实施为区域性规划的实施创造了条件。在未实行土地收购储备之前，土地分散在各企事业单位，在商业利益驱使下，存量土地的私下交易比比皆是，多头供地直接影响到城市规划目标的实现，政府也缺乏相应的控制手段。实行土地收购储备制度之后，政府旨在通过垄断供地渠道，掌握绝大多数的土地资源，并在收储过程中，按照城市规划与功能分区的要求，完成收储地块的基础设施建设，进而上市供地，使城市区域性规划得到有效实施，提高城市建设的科学性和合理性。最后，区域性规划制度也是解决土地储备合法用地问题的有效途径。如前文所述，土地储备必须解决合法用地的前提性问题，但目前土地储备制度及实务操作中多以土地储备所含基础设施建设作为其立项依据，进而成就合法用地的前提，但该设计仍然无法回避制度和实务层面的诸多悖论。对此，本文认为，构建科学、系统的区域性规划制度，应是有效的替代选择。（三）土地储备与征地、拆迁制度的关系1．土地储备运作中征地、拆迁的合法性前提《土地管理法》规定征地必须以建设项目（即立项）为前提，而《城市房屋拆迁管理条例》中也将建设项目定为拆迁的前提。但是，从上述两部规范性文件中很难找出土地储备与征地许可、拆迁许可之间存在着必然而直接的联系，这就导致土地储备运作过程中实施征地和拆迁的合法性受到质疑，甚至引发行政诉讼。从上海及各地因土地储备而引发的动拆迁案件纠纷中，当事人多援引国务院《城市房屋拆迁管理条例》，认为实施拆迁须以具体建设项目为前提，而土地储备并非规定的申请领取房屋拆迁许可证的法定条件和理由。土地储备与拆迁许可之间的桥梁何在？这已经成为土地储备法律制度需要首先解决的合法性前提问题。对此，建议构建以土地储备基础设施建设为内容的立项制度作为合法性前提，或者更进一步构建土地储备区域性规划制度作为合法性前提。需要指出的是，现阶段所采用的土地储备立项制度，系依据土地储备所含基础设施建设内容建立起来的，因此，依据该立项所核发的拆迁许可、征地许可的相关批文中必须明确土地储备所含基础设施建设的内容，以加强法律和逻辑上的完整性。2．土地储备制度的调整功能在征地与拆迁实践中，由于把征地拆迁的行政法律关系调整为民事法律关系，把用地单位视作征地拆迁法律关系的相对方，以及对不同建设项目采用不同的经济补偿标准，引发了广泛的社会矛盾。解决上述矛盾的关键在于，政府通过履行公共管理职能，合理、有效地分配城市化过程中所带来的土地增值收益，平衡用地单位、被征地人或被拆迁人、社会全体成员之间的利益关系。土地储备制度的实施应是一种制度选择，能实现不同社会群体之间的利益调整和平衡。因为，土地储备使得收地主体不再形形色色，政府在实质上、法律形式上成为收地、供地的主体，政府作为征地主体和拆迁人与被征地人、被拆迁人直接形成行政法律关系，而最终用地单位在此过程中尚未确定，直至储备地块供地上市后才与政府发生供地行政法律关系，两项不同的法律关系使得政府和用地单位在征地、拆迁阶段就彼此划清界限。同时，土地储备制度的出现，淡化了所谓根据建设项目分类适用不同补偿标准的认识理念。由于在收储阶段，该地块未来的用地性质尚未最终确定，因此，区分所谓公益性项目或者商业项目完全没有必要，由此引发的不同补偿标准的争论也就失去意义，这就更利于征地、拆迁补偿标准及其实施的统一化、规范化，更利于趋向公开、公平、公正的价值目标。最为重要的是，土地储备制度使土地征用、房屋拆迁成本和土地使用权出让收益分离核算，可以减少用地单位与政府在拆迁征用成本、出让金与土地规划参数间不断讨价还价的现象，隔断了用地单位和被征地人、被拆迁人之间的经济利益联系和法律联系，对各群体间的利益作出调整。可以说，利益隔断是土地储备制度功能的重要表现形式之一，其制度本身并未改变征地、拆迁的操作程序，仅仅是改变了征地、拆迁的前提条件，但确实际影响着整个征地、拆迁的运作机制。（四）土地储备与供地制度的关系供地制度的变革，是我国土地制度变革的主要内容之一，而土地储备制度的产生和发展，也是我国供地制度变革的要求所在。因此，从我国土地储备制度实践以及制度化发展的过程来看，实现市场经济条件下供地制度的改革，应是土地储备制度的主要目标之一。1.土地储备制度对供地制度的影响随着土地使用制度改革的深入，国家全面推行土地公开出让。土地招拍挂出让呼唤着土地供应方式改革。土地储备制度的实施，将现有国有土地使用权的“毛地出让”改变为“净地出让”，有利于公正、公平、公开的土地使用权一级市场秩序的形成，符合供地制度改革的要求，对供地制度改革起到推动作用。但同时也应看到，由于供地制度中顽症较多且土地储备制度本身尚处发展阶段，因此，仍然存在一些问题有待探讨和解决。2.协调土地储备与土地供应制度需要解决的问题土地储备制度的设计目标之一，就是利于政府凭借“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的运作模式，建立起统一的供地、用地制度。由于土地储备制度本身尚未构建完善，要实现一级市场垄断，必须从制度和政策支持力度上解决好以下问题：（1）政府垄断土地一级市场的合理性问题。由于征地过程中存在问题较为严重，政府对土地一级市场的垄断权被指为侵犯征地农民利益、房屋拆迁难、房价飞涨等诸多弊端的主要原因，甚至有观点认为，土地储备制度的产生，使得政府与开发商之间正在形成一种新的利益纽带，财富转移的方式也发生了变化，土地储备制度在利于政府实现垄断一级市场的同时，已经或即将沦为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具。“土地解密”，载《财经》杂志/总153期“土地解密”，载《财经》杂志/总153期（2006.02.20）。（2）土地储备是否是土地供应的必然前提条件。“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的设计目标，显然将土地储备作为土地供应上市的前提条件。从实践效果上看，由于各地土地储备机构大多隶属于国土资源管理部门或直接受其指导，甚至与土地供应或交易中心、征地办公室合署，机构设置上的衔接也便于计划安排上将储备土地的供应纳入总体出让计划。许多地方几经基本实现经营性建设用地先纳入储备后实施公开出让，如广州、深圳、青岛、石家庄等地，此外武汉、天津、杭州、重庆、北京等城市储备土地也已经成为全市经营性土地供应的主要来源。毫无疑问，土地储备制度的诞生和推行，有利于供地市场的统一调控，有利于推动土地供应由毛地出让向净地出让模式的回归，有利于“招、拍、挂”供地方式的实施，但作为新生事物，土地储备在整个土地使用制度中的定位却并不明确，在制度上更是缺乏界定。这为土地储备的长期健康发展留下了隐患。从我国土地储备的实践来看，各地土地储备机构储备的土地大都是在完成收购和征地补偿以及地上房屋动拆迁，以及少许基础设施建设后，随即将土地出让上市了。这与国外实施的可能长达几年甚至几十年的储备期限相比，几乎谈不上什么“储备”。当然，我国土地储备的这种操作手法，与我国最严格的土地管理制度是分不开的，在快速工业化和城市化进程中，建设用地指标的短缺的过程中是难免的，而粗放式的用地方式更加剧了这一状况，土地储备也只能做到先拆（征）后供（用）了。但无论如何，在此种意义上，土地储备实际上向“土地前期开发”倾斜了。2007年底国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的《土地储备管理办法》中也明确限定了纳入土地储备计划的土地必须在两年内上市出让。显然这种作法和规范大大削弱了土地储备作为蓄水池的功能，也从长远意义上动摇了土地储备在土地使用制度中的定位和作用。从实践的角度来看，即使在现行土地储备的模式下，要全面实现先储备后出让，同样存在着许多现实的瓶颈，如：第一土地统一收储的性质定位问题。存在三种类型的定位：一是市场条件下的自由“买卖关系”，认为收储双方是两个平等的经济主体，可根据市场状况自由协商确定；二是类同于我国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度下的“权利和义务关系”，认为收储是政府的行政权力，也是被收储方对国家的一种义务，收储过程是一种行政行为，收储价格不必遵循等价有偿原则；三是类同于欧美市场经济发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”，即认为土地是否收储是政府的行政权力，但收储价格则是以与被收储方权利和利益相一致的市场价格来确定的。理论范畴的分歧，直接导致各地制度设计以及操作实施出现较大不一致，以致土地市场垄断无法在短期内实现。第二土地储备的范围问题。如果将土地储备作为土地供应的必要前期条件，那么储备的范围势必影响和决定了土地供应的范围和力度。各地土地储备的范围各有差异，但经营性用地都是重中之重。国土资源部在起草和制定《土地储备管理办法》过程中也几经反复，多有争议，曾经一度将绿化、基础设施建设用地等公共用地作为优先储备范围。但最终由于分歧太大，《办法》选择了以获取土地的方式来划分储备土地范围。这一规范，虽然避开了分歧，但并没有根本解决问题。毕竟对于土地储备制度实施的范围和深度，理解上的不同，政策制定的差别，也会导致政府无法实现对土地供应市场的完全垄断。第三土地储备融资方式、渠道和规模问题。土地储备本身资金需求量大，资金占用周期长，如若要实现“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的设计目标，确保土地储备能够满足土地供应，资金需求量之大，仅靠市场融资是不可能做到的，必须从制度和机制上大幅度增加政府财政支持力度，并拓展多元化的融资渠道，确保土地储备资金的长期可持续性。（五）土地储备与融资法律制度的关系由于各地政府投入土地储备运作的公共资金不足，实践中各类贷款资金，是最为商业化、最符合市场经济的融资模式，也是目前各地实施土地储备的主要资金来源。但是，金融机构贷款与土地储备制度本身存在着许多制度和理念上的冲突，土地储备融资的困扰始终存在。1．土地储备贷款的政策规范瓶颈近年来，房地产业膨胀式发展以及房价高速上涨，有关房地产业宏观调控政策不断出台，房地产信贷政策也逐渐变得严格、审慎起来，特别是针对土地储备的金融贷款政策越来越紧，融资环境不容乐观。2003年，中国人民银行发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷的通知》，要求严格控制土地储备贷款的发放，对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。2005年1月26日财政部《关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7号）规定，2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属违规行为，其担保责任无效。2006年4月25日，五部委联合发出《关于加强宏观调控、整顿和规范各类打捆贷款的通知》。银监会对“打捆贷款”的高调“喊停”，让人们看到了银监会对“土地储备（抵押）贷款”的焦虑和不安。2006年5月24日，中国银监会召集主要商业银行负责人召开当前经济形势通报会议。银监会主席刘明康在会上强调，要严控贷款总量，“有效管控房地产放贷增长”，“商业银行要停止与各政府签订授信合作协议”。在2006年7月14日召开的银监会上半年经济金融形势通报会议上，银监会主席刘明康向各主要商业银行负责人强调，应高度关注包括土地储备贷款在内的四方面风险。刘明康指出，土地储备贷款潜伏着不少风险：一是土地储备贷款的承贷主体是代行地方政府某些特定职能的土地储备机构，其自有资本低，负债率过高，承担风险能力弱；二是土地储备贷款主要是土地使用权抵押贷款，而用以抵押的土地，实际上没有办理土地使用权证，抵押不具备法律效力，贷款出现风险时银行无法对抵押物进行处理变现；三是土地出让价格易受地方政府行为影响，特别是与工业用