学者纵论发展基层民主-第1篇

学者纵论发展基层民主

改革开放不仅开启了中国特色社会主义市场经济的建设进程，也推动了中国特色民主政治的探索。30多年来，我国在经济社会发展和民众政治参与积极性不断提高的进程中，不断地试验着适应国情的民主选举的具体形式。而“公推直选”就是其中之一。“公推直选”，就是先由全体选民公开投票推荐初步候选人，然后由党组织根据量化民意，对得票最高的初步候选人进行考察后，产生正式候选人，最后依法定程序选举产生特定公职的人选。这是目前最有中国特色的选举制度改革模式。与其他形式相比，它并不是最具轰动效应的，却是目前唯一仍在持续发展、不断推广的，并将成为今后相当时期内中国的民主政治发展的主流模式。改革开放以来，中国最高决策层一直将发展民主作为改革的重要内容。邓小平同志指出：“党的十一届三中全会提出一系列新的政策。就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行其他领域的改革。”他还认为：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”长期以来，中国改革决策层一直认为改革开放首要的任务是发展经济、摆脱贫困，只有尽可能在较短的时期取得较好的经济效益和较快的发展速度，才能为改革的长期推进奠定稳固的基础和争取广泛的支持。因此，民主政治的发展要服从和服务于经济建设这个大局，其具体实现形式和实际实现程度要循序渐进逐步提高。而对于中国这样一个有着几千年封建专制统治历史积淀和政治文化传统的大国，必须在保持国家的政治稳定和经济发展的基本前提下，有领导、有步骤地为民主政治的发展创造条件，培育起日益深厚的公民社会土壤，才能为渐进推动民主政治的发展奠定坚实的基础。因此，中国目前不可能照搬西方的多党竞争式民主，也不会在短期内大范围地进行自由竞选。然而中国决策层并未忽视选举在民主政治中的基础性功能，党的十七大报告将“民主选举”置于“民主决策、民主管理、民主监督”之首，2010年《政府工作报告》更是将“选举权”置于“知情权、参与权、表达权和监督权”之首，视为人民的基本政治权利。因此，选举是民主政治的基本实现形式，已日益成为中国决策层的共识。所谓选举的实质，就是将民意转化为选票，把选票这一量化的民意作为“人民公认”的具体体现。由此，民主政治发展的一条可行路径，就是以选人用人为突破口，从基层的创新开始，渐进地、自下而上地逐步探索。改革开放以来，随着联产承包责任制发展，农村基层社会的治理结构发生了深刻变革，村民委员会作为农村基层群众自治组织，由村民直接选举产生的长期探索，成为广大农民学习选举知识、掌握选举程序、养成选举习惯的伟大实践，并推动着在20世纪90年代末中国部分地方探索乡镇长的直选或变相直选。但与村委会选举相比，乡镇长的选举改革并非一帆风顺。这一改革实验很快就遭遇到法律、制度乃至政治上一些难以逾越的障碍，并注定其无法单独前行。从法律上看，乡镇长应由乡镇人大选举产生，而非选民直选产生，四川省步云乡的乡长直选之后，随即在媒体上就出现了对于这一改革违宪的批评。从制度上看，乡镇长作为最基层政权的干部要纳入党管干部的制度框架内，换言之，乡镇长的人选应当由上级党组织推荐或酝酿确定，而非由群众选举产生。从政治上看，乡镇长直选带来的一个直接后果是可能导致乡镇党委权威的相对下降，在乡镇长由选民直接选举产生之后，由上级任命产生的乡镇党委书记的政治合法性显得相对降低。因此，单纯进行乡镇长选举改革很快就难以为继。如果说探索乡镇长选举方式改革基本是由地方党委和政府主导的，那么，某些地方曾先后出现过的基层人大代表选举中的竞选现象，就是由民众自发推动的。长期以来，我国人大代表的选举是一种安排式选举或确认式选举，即候选人由组织安排，其中的大部分由各级党政官员担任，还有一部分被当作政治荣誉指定给各行业中的先进人物和社会贤达，选举缺乏开放度和竞争性。尽管如此，我国基层人大直接选举的制度设置，已内在地蕴含了公民可以通过参选人大代表这一制度渠道来表达利益诉求和实现民主权利。因而，20世纪80年代初和21世纪头几年，我国部分城市先后出现过普通公民自主竞选基层人大代表的现象，甚至有少数人最终当选的情况。但此类自主参与竞选人大代表的现象，虽不违法，却不符合制度运行的惯例，尤其对党的领导形成挑战，难以得到官方的支持。基层人大竞争选举只是昙花一现。而“公推直选”则源于农村党支部的“两票制”选举，后来推广到乡镇党委选举。村民自治实施后，由全体村民直接选举产生的村委会，在程序合法性上显然要大于仅由农村党员选举甚至是由上级党委指派产生的农村党支部，农村党支部因此面临被边缘化的危险，村委会和村党支部干部意见不合时还可能引发冲突。现实问题迫使地方党组织探索改革举措，“两票制”应运而生，即村党支部换届选举分两次投票，先由全体村民公开投票推荐初步候选人，然后经上级党组织考察确定正式候选人，再召开全村党员大会投票产生村支部成员。乡镇长试行直选后，乡镇党委也遇到同样的难题，于是也采用了类似的解决办法，在“两票制”基础上发展出了“公推直选”，具体程序是将选举过程分为三个环节：首先，由党内外民众公开推荐初步候选人，即除了组织推荐之外，允许符合资格的党员个人自我推荐、党员与党外群众联名推荐等多种渠道；然后，由党领导的选举主持机构进行“组织考察”，根据量化的民意基础，对初步候选人进行资格审查、组织考察、民主评议、领导酝酿，确定正式候选人；最后，依法履行选举程序，召开全乡镇党员大会或者党员代表大会，投票“直接选举”产生乡镇党委组成人员。可见，“公推直选”是在基层民主发展带来的外部压力下逐步生成的党内民主形式。从1999年四川省青神县南城乡率先开始试行“公推直选”方式产生乡镇党委，随后湖北、江苏、云南、吉林、重庆等省市也陆续进行乡镇党委“公推直选”试点，并在此基础上，将“公推直选”产生的乡镇党委成员推荐为乡镇政府和人大领导的候选人，依法定程序履行正式选举，一定程度地实现了以党内民主引导和兼容人民民主。乡镇党委“公推直选”的改革得到了最高决策层的高度肯定。党的十七大报告提出，“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”至此，“公推直选”得到最高决策层的高度重视，开始引领中国民主发展进程，即“以公推直选实现党内民主，以党内民主带动人民民主”。此后，“公推直选”广泛使用于各种党的基层组织的选举当中，如机关、学校党组织、国有企业事业单位党组织，包括一些私营企业的基层党组织。而已有迹象表明，“公推直选”有可能实现新的层级突破，2008年贵州省贵阳市公推直选区(县)委书记，以及2010年广东省深圳市公推直选部分市党代会代表和市政协委员的做法，已经显示当前“公推直选”开始向更高层级的地方党委及党代会选举升级。“公推直选”之所以逐渐成为我国民主选举的主流模式，最重要的原因在于它符合中国国情。党的十七大报告指出：“发展社会主义民主政治，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”这是最高决策层在坚持党的领导的同时，为发展民主法治提供的制度空间。“公推直选”中相互联系的三个环节较好地体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一：全体选民公开投票推荐初步候选人的环节，使民意在此转化为量化的选票，充分体现了人民当家作主；组织考察决定正式候选人的环节，体现了党在量化民意的基础上，根据“人民公认”的前提来确定正式候选人，主要体现党的领导；依法定程序履行正式的选举环节，更多地体现依法治国。“公推直选”是传统的自上而下的干部选拔制度与自下而上的政治选举制度相互衔接的环节，在传统选拔制度中吸纳了选举制度的元素，使党选拔干部建立在“人民公认”的量化民意基础上，既有助于发展民主，又有助于巩固党的领导。一方面，“公推直选”将民主选举的程序和形式，如公开推荐、预选、竞选动员、演讲答辩、投票等，引入基层党组织的选举当中，使党内干部和普通党员也开始接受选举民主的熏陶和训练，学习驾驭民主选举的能力；另一方面，“公推直选”也确保了党对选举过程的政治领导。当前“公推直选”作为党内选举的改革方式，在引入选举民主程序的同时也延续了党内选举的基本制度和原则，如坚持党管干部的原则，上级党委及组织部门有权提名初步候选人，有权对初步候选人进行组织审查、组织考核，乃至进行新一轮筛选、确定正式候选人名单等。因此，“公推直选”通过将党的干部选拔制度与民主选举的要素相结合，提升了现行选举制度的竞争性和民主化程度，也巩固了党的执政基础