奥巴马与美国联邦政府的教育改革

奥巴马与美国联邦政府的教育改革

早期美国联邦政府在教育领域的作为乃是“搜集教育数据与事实，通报各州的教育状况与进展”。[1]从二战开始，联邦政府明显转向想以自己的战略需要和政策工具来改革、创造满意的美国教育。从1958年颁布《国防教育法》，投入资金促使美国中小学发掘、培养国家安全需要的科技天才，到1965年制定《基础教育法》，以更大的政策与经费投入，尝试打造为所有美国儿童提供优质教育，都显示了联邦政府日益增长的教育改革力度。[2]美国教育也因此由地方教育领导和民间教育团体的自由创造为主，转向日益受控于联邦政府的教育改革政策。尤其是二十世纪八十年代里根入主白宫以来，联邦政府更是试图左右整个美国的教育内容与运行机制。尽管里根本人深知，联邦政府没有能力创造大家都满意的美国教育，但各州无力负担教育发展，工商业巨头们需要“人力资源”以及民意关注教育问题等等压力却让里根无以脱身，因此即使联邦政府插手教育是“一桩收益小于投入的亏本生意”，也必须投身其中。[3]而里根也的确善于鼓动人心，通过反复声称“国家处于危机之中”，他的联邦政府将美国教育的运行轨道引向了以“标准化的课程与考试”来提高学生的学习成绩上（尤其是数学、科学以及英语阅读等所谓“主科”的成绩）。此后的布什及克林顿政府加大力度在教育领域掀起“标准化运动”，特别是《不让一个孩子掉队》的教育改革法案实施以来，联邦政府更是增加经费刺激，同时启动惩罚措施更加严厉的“绩效问责制”，来确保每一所学校每年都可以在“标准化考试”中取得进步（所谓“年度进步计划”），实现到2014每一个孩子都能取得优异的数学、科学及英语成绩的目标。联邦政府认为，这些主科成绩提高与否，不仅关系到美国是否可以建成“世界一流的教育”(world-classeducation)，而且关系到美国能否在科技、经济竞争中保持领先地位，但《不让一个孩子掉队》也使美国教育走向了日益“被考试束缚”的发展轨道，[4]进入“考试时代”。[5]广大教师陷入“为考试而教”(teachtotest)的困境。[6]许多教师因为觉得教育不再需要个人的知识创造，只需围绕标准答案展开教学，纷纷辞职离开了学校。[7]那么，奥巴马可以给危机深重的美国教育带来什么样的改变呢？面对国会、各州政府的右翼政客以及金融、工商业巨头们，如何落实他的改革计划，显然远比提出更美好的教育改革方案艰难。一、试图感动美国民众的教育改革方案里根、布什、克林顿等最后胜出的总统候选人在教育改革上都拿出了比对手更能搏得眼球的政策，以至被誉为“教育总统”。奥巴马也是如此，他同样在竞选期间就设计好其教育改革蓝图，而且教育演讲的次数、教育改革的思路及修辞艺术都胜过竞争对手。如果说里根是以高喊“国家处于危机之中”的方式赢得了听众对其教育改革方案的注意，那么奥巴马则是反复描绘一幅十分美好的基础教育改革蓝图，试图打动美国民众，使美国民众相信在他的领导下，美国教育可以走出此前十年陷入的“黑暗时代”（吉鲁语）。的确如此，奥巴马甚至在竞选之前就在“实验”可以感动美国的教育改革计划，让人觉得他比此前在竞选期间大打“教育牌”的里根、布什和克林顿还关心教育。2007年11月，奥巴马首次发表“重要的教育演讲”，主题是“每个人都应为全体美国儿童的成功负责”，其措辞可谓朴实、感人：我曾和一位年轻教师交谈，我问她学生面临的最大挑战是什么。她告诉我一个从未听过的答案。她说，我们的教育体系失败了，教师们常常抱怨“这些孩子不会学”，“这些孩子不愿学”，“这些孩子成绩太差了”，久而久之，这些孩子成了别人。年轻教师看着我继续说道：“我一听到这些说法就觉得心里难受。他们哪里是‘这些孩子’，他们全都是我们的孩子啊。”接着，奥巴马进而强调“是时候了，我们应该明白，教育好他们乃是我们必须承担的责任。”[8]竞选期间奥巴马发表了12次教育演讲，感动了无数选民。当然，奥巴马决不只是依靠修辞来打动选民，他非常清楚，如果他的教育改革计划不能给在经济危机中挣扎的美国民众带去希望，无论怎么修辞都不会真正赢得民心，因此奥巴马提出了一套规模十分庞大的教育重建方案，包括在各州创设高质量的幼儿园与中小学教育体系，为低收入家庭的子女提供更多的大学学费资助，同时采取措施提高数学、科学及英语等学科的成绩。[9]奥巴马希望民众理解，大规模地新建或改造各州的幼儿园和学校不仅可以直接增加就业机会，而且能够为美国下一代提供就业或发展经济所必须的知识与能力。除了打动选民，向选民许诺联邦政府将重建美国教育之外，奥巴马还向广大教师清楚公布了自己将采取什么样的政策工具来解放被“标准化考试”束缚的学校教育。而在这一点上，奥巴马同样试图给所有身陷考试煎熬的教师与学生带去感动与希望。他承诺道：作为总统，我将各位州长和全国教师一起开发真正可以提高教育成绩的评价工具，促使学生展开科学的探究，锻炼解决问题的能力，而这才是二十一世纪知识经济时代的激烈竞争所必需的。[10]应该说，奥巴马抓住了束缚美国教育的一大死结，美国学校确实需要那种可以激励学生从事探究与创造的评价方式，而不是利用“考试”（通常由多项选择题构成）来“迫使”学生掌握（背诵）“标准”的课程和知识（答案），并根据考试结果实施奖惩。小布什政府以“标准化考试”推动各地落实《不让一个孩子掉队》法案时，没有想到“标准化考试”的糟糕后果，奥巴马则充分考虑到了这一点，[11]他许诺将投入大量经费，帮助各州研发高质量的评价工具。除试图通过改革评价来扭转教育质量外，奥巴马还花了很大的精力来思考如何打造可以提升教育质量的优秀师资队伍。布什、克林顿政府也曾在这一点上费力甚多，但怎么也改变不了1970年代以来的优秀师资短缺局面。奥巴马的目标是让“美国的每一间教室都有一位优秀教师”。为此，政府计划每年投入10亿美元，实施免费的大学师范教育，毕业生到师资短缺的地方至少服务四年，这样联邦政府每年就可以获得40000名新的优秀教师。除此之外，奥巴马还在教师专业发展和职位晋升方面制定了许多完善及优惠措施，而这些措施同样是为了培养、留住可以实现美好联邦教育理想的优秀教师。二、奥巴马的教育改革工具及其更新难题对奥巴马来说，更需要应对的乃是经济危机或所谓如何“救市”。对此，奥巴马采取了大幅增加公共事业投资的方法，而教育恰好可以作为投资点。也就是说，奥巴马完全可以借助于“救市”，为其推行大规模的教育改革计划争取到经费。奥巴马入主白宫不久，即2009年2月，便签署了《美国复苏与再投资法》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009)。该项法案规定，联邦政府将在教育领域增加一倍投入，总数超过1000亿美元，这样做不仅可以挽救或创造出数十万个教育就业机会，而且通过实施学校改造项目，额外产生数千个建筑业就业机会。与此同时，奥巴马又任命邓肯出任教育部长，负责实施新一届联邦政府的教育改革。随后的几个月里，奥巴马与邓肯多次发表教育讲话，反复说明联邦政府将大规模地改造美国教育，打造质量世界一流的基础教育。不过，由于奥巴马的“教育新政”是借《美国复苏与再投资法》推出的，并没有使其宏大的教育改革计划成为独立的法案，所以新一届政府只能够在《美国复苏与再投资法》允许的政策空间里实施教育改革计划，也就是以“经费投资”来吸引各州响应联邦政府的教育改革计划。2009年7月，奥巴马与邓肯推出了第一项实质性的教育改革措施，即“攀登顶峰计划”(RacetotheTop)。该计划正是以“物质刺激”的方式鼓励各州在以下几个方面展开一场提高教育质量的竞赛：“1)按照联邦政府的标准，开发、实施高质量的评价工具。2)制定完善的可以激励教师的评价、薪酬及留任政策，确保将最优秀的教师分配到关键学科及最需要的地区。3)创建全州学业数据库，向所有利益相关人公布数据，提高教学质量。4)针对教学质量长期不佳的学校，各州应采取有效的革新措施，实施私有化改革计划。5)加强与商界领袖、教育家及其他利益相关人的合作，以提高学生成绩；对表现优异的特许学校，加大支持力度。”首轮计划截止日是在2010年6月，届时联邦政府将按各州的成绩分配43亿资金。[12]仅仅依靠“物质刺激”发起教育竞赛，显然不能兑现奥巴马宏大的教育改革承诺。然而事实上奥巴马又很难甚至不可能将其改革计划上升为新的独立的教育法案，即使他想以教育立法这一政策工具加大改革力度，也只能设法延长前任政府的法案即《不让一个孩子掉队》的有效期，因为该法案是美国两党经过多年政治博弈，在各自妥协的基础上达成的政策，奥巴马政府无法说服国会，接受新的法案。在此情况下，奥巴马如果想依靠立法推行改革，只能在细节方面完善《不让一个孩子掉队》法，而不可能有悖该法的精神。不久前随布什一同卸任的前教育部长斯佩林斯也直言：“他（指奥巴马）所说的许多事情对我来说真是太熟悉了，如教师激励工资、特许学校、提高学业标准及帮助弥合学业差距等”。有的评论家更进一步说：“在教育上，奥巴马实质上是在让布什延续他的第三个总统任期”。[13]不能否认，奥巴马的确在细节方面针对《不让一个孩子掉队》法做了许多完善工作，但是完善的法案何时能获得国会的通过，到现在仍是一个未知数。目前奥巴马总算设法闯过国会两党的漫长政治博弈，签署了医疗改革法，而该法一开始实施便引发诸多反对，奥巴马的教育改革法亦难免要重复这一难局。总之，奥巴马无法推出新的教育法案，即使是退一步，通过更新前一届政府的教育法案，来推行其教育改革计划，也要经过艰难的国会政治博弈，这一点正是奥巴马政府实施宏大教育改革过程中面临的最大政治难题。国会政治难题难以化解的情况下，奥巴马政府所能依靠的政策工具就只是年度教育经费，并以它来实施“攀登顶峰计划”列举的几大教育改革项目。就目前的情况来看，加利福尼亚、佛罗里达等财政危机严重的州确实在积极按照联邦政府颁布的“标准”完善课程与教学，提高教学质量和学生成绩，以便可以从联邦政府那里争取到经费“奖励”。而在联邦政府层面，教育部同样在努力研制更好的评价或考试工具——不仅能激励学生从事探究，而且能够测验出学生的努力过程与能力，[14]尽管何时可以研制出更好的评价工具，依然不得而知。唯一可以确信的是，当前美国中小学仍被八十年代以来的“标准化考试”束缚着，教师与学生的兴趣、潜能与自由创造仍然无法获得释放与承认。[15]三、联邦政府教育想象力的终结与新生希望阿普尔(Apple)、吉鲁(Giroux)等人曾反复指出，里根入主白宫以来，在美国政治领域居支配地位的一直是右翼政客及其依托的金融、工商业巨头。对此，奥巴马同样有着清醒的认识，所以他在竞选期间公布其美好的教育改革构想时，便多次呼吁美国政治家应该超越党派立场差异，但仅仅依靠呼吁化解不了美国政界长期存在的势力与利益分野，更不可能改变支配政治势力的“意识形态”，奥巴马的教育改革构想即因这一点必然会陷入困境，乃至扭曲，重复过去十年的老路。奥巴马的宏大教育改革计划在过去一年里并没有落实多少，少数得以启动的计划也往往背离了奥巴马竞选期间的承诺，以至于吉鲁公开批评，奥巴马执政以来的教育改革“背叛了美国公立教育”。[16]吉鲁的批评或许过于苛刻，没有体谅奥巴马即使奔走呼告，也没有能力左右支配政治势力的意志，而是将支配政治势力主宰的教育改革算到了奥巴马身上。奥巴马的“宏大教育计划”可以让普通教师“无法不被感动”，[17]然而他以及普通教师均取代不了支配政治势力在教育改革中的主导地位。奥巴马的政治困境与无奈由此可见一斑，他只能延续克林顿、布什甚至里根以来的教育改革路线，以标准化考试、绩效奖惩制——公司化的管理模式——来提高学生成绩与教育质量。如此也就不难理解入主白宫后，奥巴马会选择邓肯出任教育部长。邓肯在进入内阁之前号称芝加哥公立学校体系的CEO，他认为教育改革只有一条路是正确的，这条路便是“公司化”。所以他在掌握芝加哥教育大权期间，极力发展“特许学校”和“教育私有化”，还取消“终身教职”，严格执行克林顿、布什时期的“绩效问责及惩罚制”。2004年，为提高芝加哥公立学校的教育质量与学生成绩，邓肯在芝加哥工商业巨头的支持下，与市长一起制定了重组芝加哥公立学校体系的“2010年复兴计划”，其基本措施包括：“使更多的特许学校合法化，实施高风险的标准化考试”，“关闭全市15%成绩不好的学校，另外兴建100所规模小、企业化运作的学校”。同时规定“这些企业化学校的教师不得加入教师工会，根据学生成绩进步与否，每年聘一次。”[18]邓肯的思路能够赢得联邦支配政治及经济势力的欣赏，许多国会议员坚决支持邓肯担任教育部长，这些力挺邓肯的议员一直不忘推行小布什时期的教育改革路线，尤其是通过“标准化考试”和“年度绩效问责”来确保投入下去的经费可以提高学生成绩。[19]奥巴马也希望在邓肯的管理下，美国教育可以在质量上实现世界一流。而国会对于邓肯的欣赏以及奥巴马对于邓肯的任命也清楚显示，尽管奥巴马在竞选期间为联邦政府描绘了新的教育蓝图，但新一届政府在真正实施改革时依旧只能定格于里根以来的教育想象力。许多教师曾从奥巴马竞选期间的教育演讲中看到了新生希望，不过奥巴马上台后的措施很快就让教师失望了，乃至开始批判。“攀登顶峰计划”一公布，美国最大的教师工会即“全国教育协会”(NationalEducationAssociation)便发起了“猛烈攻击”，认为它“视野狭窄，依旧是布什政府由上到下的改革模式，实施之后，势必会促使各州大力推行绩效工资制，使公共经费转到私人运作的特许学校，加上其他性质相似的措施，美国教育体系必将毁于一旦。”[20]就竞选期间发表的演讲来看，奥巴马完全理解教师需要的是什么，问题就在于满足教师的心声并不是联邦政府实施教育改革的战略目标，主宰联邦政府的右翼政治及经济巨头们更不会把理解、满足教师的心声当作首要使命。进而言之，奥巴马入主白宫无以兑现其感动美国的教育改革承诺，以及“支持率”下降，都是必然会发生的事情。这一切都是因为自里根上台开始联邦政府的教育改革行动便定型了。里根的政治成就在于，正是从他开始，联邦政府确立了在各大领域追逐世界霸权的战略目标、途径与技术，并因此赢得了试图在全球范围内攫取资源与市场、扩大资本积累的经济巨头们的强力支持。[21]在这种政治背景下，除非联邦政府不涉足基础教育，仍像二十世纪上半叶那样，完全将基础教育领域拱手交给地方及民间教育团体负责，奥巴马十分在意、却无力关照的教师心声才可能成为教育创造与教育变革的原动力。当然，还有一种可能，那就是美国政治、经济领域的支配势力主动改变自己的“意识形态”与追求目标，接受民间教育界流行的“进步主义”教育理想。但这种假设到现在也不能成立，因为当前的联邦政府依然是以里根以来的战略目标和经济势力依托作为“立身之本”，而这样的联邦政府只会接受邓肯式的教育改革行动。所谓“联邦政府教育想象力的终结”正是指这种不会尝试其他行动模式的固定状态，而不是说联邦政府的“教育改革机器”瘫痪、崩溃或从美国基础教育领域彻底消失了，再也不会产生影响力。相反，近十年来，就规