地方政府目标责任考核中存在的问题与政策建议

地方政府目标责任考核中存在的问题与政策建议

D674.1A1002－7408（2010）06－0065－04近年来，我国很多地方政府对目标责任考核的实施做了大量的积极探索，从当初考核目标的单一化（即主要关注经济增长）发展到当前目标体系的丰富化（不仅关注经济增长，还关注公共服务和环境指标等），从当初考核的形式化（即考核对结果利用的忽略）发展到当前考核结果与行政长官任用的紧密结合，目标责任考核在我国取得了长足的进步。本文拟以陕西省为例，就其在推行目标责任考核制过程中存在的问题加以剖析并提出改进之策。一、陕西省推行目标责任考核概况为了提高公共部门的行政效率，保证高质量的绩效产出，推动服务型政府建设，全面落实科学发展观，中共陕西省委、省政府结合陕西实际从2007年开始全面推行年度目标责任考核制度，通过2007、2008和2009年度的目标责任考核实践，充分证明了目标责任考核制度对陕西公共部门绩效产出的激励与推动作用。陕西省的年度目标责任考核，按照科学发展、引领方向、转变作风、狠抓落实的总体要求，实行“一个考核主体，一套制度办法，三位一体考核，健全三个机制，抓好三个着力点”的全方位考核体系。一个考核主体，就是以省委省政府为统一考核主体，成立领导小组，下设办公室开展工作，将原来分散的、名目繁多的各类考核归并纳入一个考核体系，实行一个机构承担；一套制度办法，就是省委省政府制定下发的考核办法，即《关于促进科学发展观的年度目标责任考核暨领导班子和领导干部考核评价试行办法》，共7章40条，配套下发了考核操作细则50条、考核工作标准分值、加减分办法、民意调查、创新工作评估、与学习实践活动结合、纠正不正之风等7个文件，建立了全省70个专项指标的评价标准体系，完成了80余个省直部门的目标任务分解表；“三位一体”考核就是实行以工作实绩考核为重点的被考核单位年度目标责任考核、领导班子和领导干部年度考核、党风廉政建设年度考核三者相结合的考核；健全“三个机制”，就是科学的指标体系及形成机制、科学的评价标准体系及操作机制、科学的考核方法体系及运行机制；抓好“三个着力点”，就是用科学考核把工作政绩考实，依据考核结果把干部用准，推行考核制度把陕西发展好。2007年至今，陕西省体现和促进科学发展观的目标责任考核制度大概经历了2007年的国内外“三个机制”①的调研与建立阶段、2008年的指标和方式方法体系调研与建立阶段，当前，目标责任考核发展到了从细节、难点、前沿上寻找突破口的第三个阶段。细节决定成败，第三个阶段中诸多细节和难点问题的解决是目标责任考核制度被继续顺利推行的关键，也是建立考核长效机制的重要保证，更是推进陕西省党政各方面工作卓有成效地开展的有力措施。二、陕西省推行目标责任考核中存在的主要问题由于目标责任考核制度推行的时间不长，在实施的过程中暴露了一定的问题，主要表现在以下几个方面：1.考核对象分类不尽科学。通常来讲，由于工作内容、工作性质、工作条件、服务对象等方面存在着较大的差异性，在考核时应当对考核对象进行适当的分类。而对于政府部门的考核来讲，考核对象分类较难，表现在：其一，数量较多。一般企业单位的职能部门较少，通常在10－20个左右，分类较为容易，而政府组成部门一般在90个左右，所以分类时难度较大。如果分类太多，则会造成“优秀”泛滥；如果分类太少，则会显失公平。其二，工作性质和内容差异较大。由于公共管理的复杂性，政府组成部门所承担的工作千差万别，复杂程度和困难程度各不相同，可比性较差，所以归类较为困难。其三，一般的分类标准难以适用。政府工作涉及政治、经济、社会、文化等各个领域，不同部门在不同时期承担着不同的战略责任，如果仅仅按照工作的性质与特点进行分类往往难以体现时代特征与战略需要，也很难在权力部门和“弱势部门”之间进行均衡，所以，政府部门考核对象的分类需要考虑的因素太多，这也是造成分类困难的原因之一。在陕西省近几年的实践中，很多权力部门或者“窗口”部门年年“优秀”，而很多服务范围较窄、不太为人熟知的部门却年年“一般”，成为权力部门的“垫脚石”，这与考核对象的分类过粗有着较大的关系。2007年，陕西省对考核对象主要分为3类：11个市（区）一类（10个地级市和杨凌示范区）、31个省直党群系统部门和57个省政府部门。2008年陕西省在考核对象的分类上做出了较大调整，比如将杨凌示范区从市区的考核中单列出来，将省直部门的分类由原来的两大块（党群部门和政府部门）划分为三大块（将政府工作部门与直属机构和事业机构区分开来），总体上形成了30个省直党群部门、24个省政府组成部门、24个省政府直属机构和事业单位、11个市（区）等四个考核方阵，但因为分类而造成的问题仍然存在。通过比较2007、2008两年的考核排序结果，可以发现连续两年的省直党群系统的“一般”单位几乎全为群团组织，而在“优秀”部门中有一半权力部门连续获奖。这说明把“强势”和“弱势”部门放在一起比较，“弱势”垫底的可能性较大。2.“目标责任”确定的方式不尽科学。如果目标责任确定的方式不科学的话，就会使得目标本身的科学性受到质疑。当前针对各考核对象的目标确定的主要方式是职能部门按照省委省政府的发展战略及要求将年度任务分解给各个相关对象（包括地市和省直部门），各考核对象结合省上下达的任务和自己的情况设定自己的目标责任以后上报给主管部门，主管部门审核后再以文件的形式予以确认（参见图1）。这种方式会使目标本身的合理性受到影响，因为考核对象自身为了达到目标，很容易降低目标的难度，违背了目标考核中目标设定的“挑战性”原则，这会导致对工作进步的激励性大大降低，从而使得目标责任考核流于形式，违背目标责任考核的初衷。通过图l可以看出，在职能部门根据省政府工作报告分解其中的具体发展任务时，有很多部门在当年的政府工作报告中并没有明确的任务要求，或者任务要求本身是笼统的定性而不是定量的，所以这些单位只能依据自己的工作职责设定当年的目标任务；另外，当近90个考核对象将自己当年的目标任务上报之后，有关部门要在很短的时间内予以审核和评估便非常困难，常常是走完程序之后将其下发，而对目标本身的科学性及可考核性则审定得不够严谨。图1：目标责任的形成过程3.考核过程中存在“以评定级”及民意测评的形式化问题。在当前的考核制度中，社会评价和民意调查分别占到了一定的比重，虽然，这两者的总和所占的比例较小（比如市（区）考核目标任务占90％，社会评价和民意调查共占10％；省直部门目标责任考核占85％，社会评价和民意调查占15％），但是由于在各个考核对象自主制定目标的前提下，目标任务或责任很容易达到，从而会使得社会评价和民意调查的分值在最后的等级评定中起到至关重要甚至是决定性的作用。由于不同部门在平时的工作中与民众或者考评专家接触或者影响的程度差别较大，在进行社会评价和民意调查时这两个考核主体的印象会成为决定考评对象考评等级的关键，这就使得那些与人民群众生活联系较为紧密的部门在社会评价或者民意调查时很容易胜出，而那些与人民群众生活联系较少的部门在社会评价和调查时很容易遭到不公平的评价，这就会弱化这些部门的工作实绩，造成考评的不客观性。具体来讲，当前对各考核对象的工作满意度群众测评主要采取两种方式：社会评价和民意调查。这种测评办法对各个市（区）都相对公正，问题在于对省直部门的测评导致较多的问题：其一，省直部门中存在着“社会评价”的“弱势群体”，一类是社会知名度高、人们关注多的如公检法系统，另一类是社会知名度低、人们很少关注或者根本不知道的如社科联、文联等单位，这两种极端都会导致测评结果的不公平问题。其二，对省直部门的民意调查，由于测评主体都由被测评者确定和召集，很难避免事前的“沟通”问题，导致社会评价和民意调查形式化。4.平时考核缺位。当前的考核主要是年终考核，而且由于考核程序与机制的限制，很多部门常常在考核临近时整理关于考核的材料，这在一定程度上造成了对于平时工作的忽略。由于政府很多部门工作本身带有常规性和过程性，对于考核过程的忽略实际上会让很多部门的平时工作处于没有监控的状态，因此，应对当前的考核制度予以完善，将平时考核纳入整体的考核体系之中，体现平时考核与年终考核相结合的原则。5.考核组织有待进一步健全，人员素质有待进一步提高。陕西省的目标责任考核工作也是刚刚起步，所以当前还存在着机构不健全、人员素质参差不齐的状况。比较突出的问题是考核大规模地开展以来，考核办仍然是一个临时机构，其中的人员也多为抽调人员。这会给下属的各个单位一种不稳定的印象，认为当前推行的考核只是一种探索或试点，是否会长期进行下去难以有一个稳定的预期，这不利于长效机制的建立，也不利于考核机制激励作用的进一步发挥。另外，临时机构中的工作人员由于属于临时抽调性质，其人事关系仍然属于原来单位，这容易为他们组织和实施考核带来一种掣肘或约束，不利于考核工作的有效开展。同时，处于摸索中的非专业的考核人员也会对考核结果的公信力带来一定影响。6.考核结果分布存在着“分高等低”的悖论。在一般情况下，考核结果的分布服从正态分布的规律，而正态分布的分数区间通常如此：90分以上为优秀，70－89分为良好，60－69分为合格（或一般），60分以下为不合格（或较差）。一般来讲，分数居于60－89分区间内的考核对象会占到全部考核对象的大多数，优秀和不合格者通常为少数，不合格的分数应当低于全部分值的60％。而在陕西省推行的考核中，2008年初次考核成绩的分布存在着这样的情况：在被考核的88个对象中满分者约为41个，99.99分者约为30余个，剩下的10余个考核对象为99.98分或比其稍低一点。这种结果分布，笔者将其定义为“分高等低”悖论，它不仅不符合正态分布的基本规律，也使得考核等次的划分变得难以进行，导致考核的形式化。三、解决目标责任考核中存在问题的措施通过比较2007年和2008年的《目标责任考核工作手册》可以发现，陕西省考核办也在对考核制度进行着调整。针对考核实施过程中存在的上述问题，笔者提出如下政策建议：1.各级干部要“解放思想”，走出对目标责任考核的认识误区。在目标责任考核推行的过程中，一些干部对陕西省实施的考核却存在着一些认识上的误区：其一，本位主义。来自不同单位、不同层级的干部会站在自己的立场和位置上谈问题，当然他们反映的问题也是实事求是的、客观的，他们总是希望能够依据自身的优势来设计考核指标体系，强调考核指标的特殊性或者“因地制宜”性；但宏观指标分配的部门也认为他们分配和设计下达的指标更能体现省委省政府的要求，他们的指标也经过了核算和论证，符合科学发展观的需要。面对近90个考核对象，考核制度的设计也确实会陷入“众口难调”的困境，但考核本身就是一套“鞭打慢牛、奖优罚劣”的激励机制，而不是一种“一团和气、皆大欢喜”的混沌设计，这就要求一些干部能够着眼大局，不能犯“本位主义”的错误。其二，短视效应。有一些干部看到了考核在推行过程中存在的各种各样的问题，也看到了考核面临的多种困难，因此，他们就认为这项制度不会持续很久，存在着观望心态，总想着有一天考核会被上级部门主动叫停，这不是一种面对困难的应有态度。我们看待事物要一体两面，在看到问题与困难的同时，也应当看到作用与效果。陕西省推行的目标责任考核，体现了科学发展观的要求，也对各项工作的开展起到了很大的推动作用，这种做法符合地方政府管理的基本趋势，也是任何一个着力于提高行政效率的政府所必须做的，所以，各级官员应当摒弃考核不可持续的错误观念，放眼长远，为考核制度的改进和持续推行献计献策，贡献力量。2.自主打靶：可量化目标设置的有效途径。当前，目标责任设置的难点在于目标设定者与目标完成者之间的信息不对称问题难以解决，以地方政府的GDP增长率为例，地方政府由于对当地的情况更加了解，相对于省级政府而言，他们有着自身的信息优势，若根据当地实际情况，该市当年GDP增长率可达15％，而为了在年终的考评中获得超额完成任务加分，他们会在年初与省级政府讨价还价，故意压低指标，将目标设定为12％，最后就可以得到3％的超额。也就是说，由于省级政府和市（区）政府之间的信息不对称，市（区）政府会利用自身的信息优势获得年终的考核优势，而省级政府对这种情况的监督与控制要么无能为力，要么成本太高。但一个地区GDP的增长又并非完全可以控制，所以，可以给市（区）政府充分授权，同时利用GDP增长的不可控性，控制地方政府的瞒报问题。具体做法可以是：年初让市（区）政府根据当地的实际情况上报GDP的增速指标，具体的科学性由市（区）政府自行论证，省级政府不予干涉，年终考核时依据实际完成指标与目标之间的差别确定该项目的得分。如某市设定GDP增长率为15％，可分如下情况予以打分（如图2）：图2：目标设置的“自主打靶”示意图靶心区：14％≤N≤16％，加2分；八环区：13％≤N＜15％，或16％＜N≤17％，得满分；五环区：11％≤N＜13％，或17％＜N≤18％，得该项分值的80％；一环区：N＜11％或N＞18％，得0分。在这种情况下，既可以弥补任务下达部门与市（区）政府之间的信息不对称问题，减少甚至避免因为指标争议而增加的行政成本，任务下达部门只要注意核定某市（区）政府的设定指标是否高于往年水平即可，若市（区）政府设定的发展指标低于往年水平，必须提供实质性理由。同时，这种做法还能在一定程度上弱化市（区）政府的短期利益倾向，即为了某一年或领导干部一个任期内的业绩而牺牲了本地的可持续发展能力，因为这种模式要求一个地方要对当地的经济和社会发展作出长远的可持续性规划，而不是关注“跳跃式”发展。依此类推，此种办法也可以用于省直部门实质性增长指标的目标设定上。3.建立平时考核机制，将平时考核与年终考核结合起来。实施平时考核主要是为了加强对工作过程的督促检查，促使各单位提高工作完成的质量水平。实施平时考核旨在发挥职能部门的作用，形成齐抓共管的合力，凡是对下有检查指导职能的部门或机构理论上都可以成为平时考核的主体。因此，制定平时考核方案时也可以坚持放权原则，让各个考核主体制定自己工作领域内的平时考核办法，确定考核范围，建立平时考核台账，年终考核时予以综合运用。另外，还要采取一定的措施，要求各平时考核主体客观公正地进行考核，避免做“老好人”。对于各考核对象，关键在于处理好平时考核与年终考核之间的关系。4.重新修订省直部门年度工作任务的考核评价标准。针对考核对象反映的加减分机制中存在的问题以及目标责任考核得分过于集中难以拉开档次的问题，笔者认为应当修订以往的年度工作任务评价标准，②对省直部门年度工作任务考核评价要注重工作完成的质量和效果，鼓励创新、超额、出成果、出经验、出典型、为陕西赢得荣誉。评价标准修改的基本思路是：由省考核办统一明确各部门各项年度工作任务的分值，只要求各部门对任务进行细化分解，但不再确定各项分解任务的分值和评价要点。各项任务的分值由考核组根据其重要程度等情况自由裁定。对任务完成情况的评价打分由省考核办统一制定评价标准。对于一般性完成目标任务的，只得本项分值的90％，给予90％以上的分值乃至满分必须达到很高的条件，同时对于未完成任务的要给予10％以上分值的扣分。另外，将以往的加分办法中的多数加分条件转化为得高分条件，只保留个别表现非常突出情况的加分条件。制定评价标准时要充分考虑各部门的工作特点，兼顾行业特殊要求，让每个考核对象都有得高分的机会。5.科学确定分类标准，对考核对象重新进行合理分类。考核对象的合理分类是影响考核结果公正性的重要因素，鉴于省直部门考核对象工作性质和内容的复杂性，可根据他们的职能作用、任务特点、工作性质等情况进行一个相对公平的调整。对于省直部门，笔者建议可根据业务性质分为六个大类：综合管理部门、党委部门、群团部门、经济管理部门、政法与执法监督部门、社会管理部门等。另外，由于陕西省辖区市数量较少，再进行细分便难以设定考核等次，故建议考核增加同类城市的横向对比内容，如西安市可与中西部其他经济实力基本相当的城市比经济与社会发展状况，并赋予一定的分值，仍然通过量化的办法来界定10个地市的先后次序，比较优劣。6.健全考评机制。考评机制的健全与否决定着考核工作开展的全面性、有效性与客观性