国民经济和社会发展规划环评实施条件、机制与法律保障

国民经济和社会发展规划环评实施条件、机制与法律保障

D922.68：A1003-0751(2010)03-0086-435国民经济和社会发展规划（简称国民经济规划）环境影响评价（简称环评）是指在编制国民经济和社会发展规划的过程中，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并对相关措施的实施进行跟踪监测的一系列活动。国民经济规划环评属于规划环评的一种，可分为国家层面的国民经济规划环评和地方层面的国民经济规划环评。自《环境影响评价法》实施以来，我国已普遍开展了对一般指导性规划和专项规划的环评，实践中也出现了地方层面的国民经济规划环评，但对于更高层次的国家层面的国民经济规划环评，不仅立法没有规定，学界也很少有人关注和研究。本文探讨国家层面的国民经济规划环评。一、开展国民经济规划环评的背景和意义1.我国战略环评制度的不足近年来，我国环评制度不断发展，但仍然存在明显的不足，突出表现在两个方面：第一，在评价体系上，缺乏更高层次的规划环评。在我国，规划各种各样，不同规划在规划体系中所处的层次也各不相同。从乡（镇）、县（区）规划到地区、省级规划、国家专项规划、国民经济和社会发展规划，每一层次的规划都可能对环境产生相应的影响，因此，对不同层次的规划，都应当进行环评。但是，按照我国《环境影响评价法》的规定，需要进行环评的仅限于部分综合规划和专项规划。较之这类规划，国家和地方国民经济规划在规划体系中所处的层次更高，是国家和地方其他规划的源头，处于规划决策的更前端。没有国民经济规划，其他规划就是“无源之水、无本之木”。我国现行立法所规定的规划环评仍然是低端的、低层次的、不完备的战略环评，许多更大的环境问题需要在更高层次的规划环评中予以解决。对国民经济规划进行环评，就是在更高层次上解决环境问题的重要途径。第二，在评价范围上，缺乏全国范围的整体性规划环评。目前，我国所有环境影响评价都是针对单一、分散、局部的项目或规划可能产生的区域性环境影响进行的单独评价，缺乏针对更大范围的整体性环评。实践证明，项目环评或规划环评的单独实施可能不会对局部环境造成负面影响，但其整体实施可能会对环境造成危害。换言之，即使每个地方、部门、行业的建设项目、专项规划或综合规划都能预防、控制局部的环境影响，但环境是一个完整的大系统，各个项目、规划实施后的局部环境影响叠加起来，通过环境因素之间的传导、扩散和放大，就可能突破整个环境系统的容量或资源承载能力，产生整体性环境问题。我国目前尚未将对全国范围内的环境具有整体性、综合性、全局性影响的规划纳入环评范围，从而不可能从全国范围和高度来预防和解决环境问题。战略环评制度的上述不足是导致我国局部环境质量有所改善、整体环境状况却不断恶化的重要原因。要改善整体环境质量，仅对建设项目、专项规划和一般指导性规划进行环评是远远不够的，必须提高规划环评的层次，扩大规划环评的范围，对国民经济规划进行环评。2.实施国民经济规划对环境的影响一项战略规划是否需要进行环评，根本标准是看它是否可能对环境产生重大影响。在我国综合规划中，地位最高、作用最大的是国民经济和社会发展规划，其对环境的影响很大。与国外任何规划或政治决策不同，我国国民经济规划具有非常明显的特色，它是对整个国家未来五年发展的总体规划，所产生的影响具有整体性、持久性、累积性的特点。第一，国民经济规划是对各个地区、各个行业、各个领域未来发展的目标规划，其影响在我国规划体系中是最广泛的，几乎影响整个国家的生态环境系统和社会生活的方方面面。第二，由于国民经济规划在国家规划体系中具有最高权威性，是制定其他规划的依据和基础，且其规划的是国家未来五年甚至更长时期的发展目标和方向，所以其实施必然会对经济社会发展、资源利用和环境产生持久性影响。这种持久性影响一旦具有负面性，要予以消除不仅需要很长一段时间，而且要付出很大的社会经济成本和代价。第三，国民经济规划对整个国家环境资源影响的整体性和持久性必然会导致影响的累积性。国民经济规划对环境资源的上述影响是建设项目规划和一般规划所无法达到的，必须从国民经济规划的制定和实施层面来预防和控制环境问题的发生。新中国历史上一些重大规划决策正是因为没有充分考虑其实施后可能产生的环境影响，结果给环境和经济社会发展造成了严重的负面影响。3.开展国民经济规划环评具有重要意义首先，国民经济规划是国家规划体系中层次最高、影响范围最广的综合性规划，开展国民经济规划环评可以从国家决策源头预防环境污染和生态破坏问题的发生。虽然我国国民经济规划中已有关于环境保护的篇章（说明），但它主要是国家对环境保护工作的目标和措施的规定，不足以预防国民经济规划实施后可能产生的负面环境影响。因此，在国民经济规划中已有环境保护篇章（说明）的情况下，仍有必要对其进行环评。其次，国民经济规划环评的核心和目的是使环境因素与社会、经济等因素一样能在国家最高规划决策中得到充分考虑和重视，为科学决策服务，其具有监督规划编制和优化规划方案的作用，可以提升并保障国家编制国民经济规划的科学性与合理性。再次，国民经济规划是国家实施宏观调控的重要手段，对之进行环评是将环境保护纳入宏观调控范围的重要手段。通过严格执行国民经济规划环评，可以合理布局生产力，抑制对环境有重大不利影响的固定资产投资，缓解过剩行业的供需矛盾和压力，优化产业结构和经济增长方式，提高经济发展的质量。最后，通过国民经济规划环评将环境保护提升到国家最高层次的决策之中，可以从更高层次、更宽范围、更广视野来综合考虑解决经济、社会、资源与环境问题，有助于科学协调整个社会经济发展与资源承载力和环境容量之间的关系，从决策源头根除可能产生环境污染和生态破坏的因素，在全国范围内有效实现对生态环境的整体性保护。目前，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划》已经执行过半，有关部门开始着手编制国民经济和社会发展“十二五”规划草案。研究国民经济规划环评，为“十二五”时期国民经济规划环评工作的开展奠定必要基础，不仅具有理论价值，而且具有现实意义。二、我国开展国民经济规划环评的有利条件、不利因素及其克服我国开展国民经济规划环评的有利条件表现在七个方面：第一，有科学发展观作指导。党中央提出的科学发展观为我国开展国民经济规划环评提供了科学理论指导，它从理论和实践上解决了环境保护与经济发展的关系问题，是我国开展国民经济规划环评的极为重要的理论依据。第二，有相关政策保障。2005年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》，指出“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环评。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”。2006年，国务院新闻办公室发布《中国的环境保护》白皮书，强调“严格环境准入，加强规划和重大决策的环境影响评价，从源头防治环境污染和生态破坏”。2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，其职责之一是“加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调”、“承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”。以上举措为开展国民经济规划环评提供了有力的政策支持和组织保障。第三，有重要的法制基础。1998年，国务院颁布实施《建设项目环境保护管理条例》，使环评制度进入了操作层次。2003年实施的《环境影响评价法》将环评范围从建设项目扩展到了政府专项规划和部分综合规划。为配合《环境影响评价法》的实施，原国家环境保护总局专门发布了《规划环境影响技术导则（试行）》和《开发区区域环境影响技术导则（试行）》两个行业标准。2009年，国务院颁布了《规划环境影响评价条例》，对综合规划和专项规划环评作了具体规定。为了指导规划环评实践，原国家环境保护总局还先后制定了《专项规划环境影响报告书审查办法》、《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。以上法律文件为实施国民经济规划环评提供了十分重要的法制支撑。第四，有必要的技术依托。经过多年的环境影响评价实践，我国环评队伍建设呈现良好发展态势，环评从业人员不断增多，形成了一批环评管理和技术机构，国家还成立了战略环评专家咨询委员会和国家环境咨询委员会，为实施环评提供重要的技术支持。第五，有深厚的公众参与基础。我国实行环境质量公告制度，为公众参与环境影响评价创造条件。《环境影响评价法》有关环境信息公开、对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目征求公众意见的规定，为公众积极参与、支持国民经济规划环评提供了社会基础。第六，有宝贵的地方试点经验。自《环境影响评价法》实施以来，我国先后对内蒙古、新疆、广西等省、自治区以及大连、武汉等城市的国民经济和社会发展规划进行了环评试点，为开展国家层面的国民经济规划环评积累了宝贵经验。第七，有可资借鉴的国际经验。美国1969年《国家环境政策法》中就包含了规划环评的要求；欧盟2001年颁布的《战略环评指令》拓展了规划环评的范围；2004年，波兰开展了对国家发展规划的环评。这些国家或地区开展国民经济规划环评的经验为我国提供了有益的参考。我国开展国民经济规划环评所面临的不利因素主要有：一是认识不足。受传统发展观影响，一些产业部门、地方政府和企业认为开展国民经济规划环评会制约经济增长，有可能对该项工作持不支持的态度。二是评价技术不成熟。规划环评在理论上还处于初步发展阶段，实践中在评价方法、手段等方面还不成熟，相应的评价指标体系有待逐步建立。三是制度保障不力。我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》都未将国民经济规划纳入环评范围。另外，我国目前的行政协调机制、监督机制、公共决策的透明度等与开展国民经济规划环评的要求还存在一定的距离。为了克服以上因素的影响，建议加强五个方面的工作：第一，切实提高思想认识。必须从落实科学发展观和维护国家长远利益的战略高度，充分认识开展国民经济规划环评的重大政治意义和经济意义。开展国民经济规划环评是落实科学发展观，实现资源优化配置、产业结构升级和生产力合理布局的必然选择，其所带来的决策成本的增加是短期的、微小的、可控的。第二，努力培育技术能力。要逐步建立稳定的国民经济规划环评技术投入机制，推动技术创新，提高国民经济规划环评的技术水平。要抓紧建立国民经济规划环评指标体系，为开展这类规划环评提供相对统一、合理的技术依据和标准。第三，加快完善相关法律政策。要及时修改《环境保护法》、《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《全国人民代表大会议事规则》等相关法律规范，从建立国民经济规划环评实施机制的角度，在立法中明确国民经济规划环评的评价时机、主体、方法、程序等。此外，应当研究制定一系列政策，为公众和专家积极参与国民经济规划环评提供激励和支持。第四，继续深化体制改革。国民经济规划环评需要相关部门加强协调、共同推进，为此，国家要继续深化行政管理体制改革，在行政协调、行政监督、政府信息公开等方面建设配套制度，为提高国民经济规划环评工作的协调性和有效性提供更加有力的制度和组织保障。第五，不断推动地方试点。在实施国民经济规划环评之前，国务院环境保护部门可以制定具体实施方案，先行用于指导地方国民经济规划环评和跨区域规划环评。通过不断探索，及时反馈经验，总结得失，为实施国家层面的国民经济规划环评奠定基础。三、国民经济规划环评的实施根据规划编制的程序和特点，国民经济规划环评可以分三个步骤、由不同部门组织实施。第一步，预先评价。地方、部门和行业在上报本领域的规划草案（部分）时，应预先对拟上报的规划草案（部分）进行环评并出具评价和审查意见，然后连同规划草案（部分）上报国家发展和改革委员会。预先评价由各地方、部门、行业分别组织实施。第二步，整体评价。国家发展和改革委员会对上报的规划草案（部分）进行汇总后形成整体规划草案，整体规划草案在上报国务院前，由环境保护部组织对之进行环评并出具评价文件。整体评价是开展国民经济规划环评过程中最核心、最复杂、最关键的步骤，也是需要法律作出重点规范的步骤。第三步，评价审查。整体规划草案及其环评文件经国务院审查通过并提交全国人大后，在全国人大审议之前，由全国人大环境与资源保护委员会组织对评价文件进行初步审查，并将审查意见随同规划草案和环评文件报全国人大审议，规划草案在全国人大审议通过后正式实施。以上三个步骤及其相互关系如图1所示。在这三个步骤中，预先评价是整体评价的前提。整体评价时，评价主体既审查、鉴别预先评价文件，又适当吸收预先评价文件中科学合理的评价意见，以减少、避免工作重复。评价审查是对整体评价意见进行审核监督，并为全国人大的审议提供初步审查意见。通过预先评价、整体评价、评价审查三个步骤，可以实现国民经济规划环评与规划编制的同步进行、滚动发展、互相反馈。这有助于及早分析和预测国民经济规划草案可能产生的环境影响，并使评价意见能够在规划编制的各个阶段被及时有效地吸收，为规划内容寻找环境上合理的替代方案，最终促使国民经济规划编制更加科学合理。图1国民经济规划环评分阶段实施步骤图需要说明的是：第一，整体评价由国家环境保护部组织进行比由规划草案编制部门（国家发展和改革委员会）自行组织实施具有明显的优势，如评价主体中立超脱，评价程序独立公正，评价技术力量较强，公众参与程度较高，能够有效发挥专家的作用，评价结论更具公信力等。当然，必要时，环境保护部也可以吸收相关部门的人员参与规划环评工作，以进一步增强国民经济规划环评的科学性和专业性。第二，国民经济规划实施后，环境保护部还应当组织进行跟踪评价，以便及时发现规划实施后暴露出的环境问题并尽早提出应对措施，及时报规划审批机关。国民经济规划在实施过程中如需进行调整或修改，还应对调整或修改后的规划启动新的环评程序。第三，开展国民经济规划环评应当明确评价重点，这样既能提高环评工作的效率，又能增强环评工作的针对性和有效性，否则，“眉毛胡子一把抓”，不仅会丧失规划环评的主攻方向和战略机遇，还会盲目增加财政负担和人力成本。一般而言，国民经济规划中有关产业结构、生产力布局、区域经济发展、环境资源保护等方面的内容对环境的影响较大，这些内容应当成为环评重点，需要配备主要技术力量。第四，评价技术包括评价指标体系和评价方法两个方面。评价指标体系要真实、完整、科学、合理，能够反映国民经济规划环评所要解决问题的各项目标状况，并基本上能为有关部门和专业人员所接受或适用。评价方法必须具备系统性和整体性，各种评价方法相辅相成、互相促进，构成方法系统。评价方法要在实践中不断修正和完善。第五，公众参与应当贯穿国民经济规划环评的全过程。考虑到国民经济规划的特点，公众参与宜以召开专家论证会或座谈会、咨询相关单位和社会团体的意见等专业性较强的方式为主，以其他方式为辅。这样既能保证公众有序参与，又能提高公众参与的效率和有效性。第六，国民经济规划环评是一项重大、复杂的系统工程，有很多基础性工作需要提前开展，如研究制定国民经济规划环评实施方案，建立国民经济规划环评指标体系，进一步加大试点力度等。以“十二五”国民经济和社会发展规划的编制为契机，建议有关部门尽早推动开展对国民经济规划环评的研究和试点工作，为贯彻落实科学发展观，实现经济、社会和环境全面、协调、可持续发展奠定更为坚实的基础。四、开展国民经济规划环评的法律保障与关联机制国民经济规划环评的顺利开展必须有相应的法律保障。对此，建议从三个方面完善立法：第一，修改《环境保护法》，在该法中对国民经济规划环评作出原则性规定。具体内容可设计为：“国家实行环境影响评价制度，对国民经济和社会发展规划、综合规划、专项规划、区域规划和建设项目进行环境影响评价。”第二，修改《环境影响评价法》，在该法中明确规定开展国民经济规划环评的具体条款。主要修改思路是对该法第二章“规划的环评”的内容作扩充，将其中“规划”的范围扩大到“国民经济和社会发展规划”。考虑到《