国家科技支撑计划项目后评价研究

国家科技支撑计划项目后评价研究

G311：A1001-7348(2009)18-0097-040引言国家科技支撑计划项目作为国家层面上实施的科技计划项目，集中体现了国家意志，事关国民经济和社会发展各项战略目标的实现，对国民经济和社会发展具有举足轻重的作用。更为重要的是，国家科技支撑计划项目无论从政府经费投入、科技人员投入、技术水平先进程度，还是从科技成果影响范围来看，都是其它国家计划项目所无法比拟的，其项目执行过程、效益和影响越来越受到政府相关部门的普遍重视。在这样的背景下，2006年科技部在《国家科技支撑计划管理暂行办法》中明确提出建立项目后评价制度[1]，旨在提高科技经费使用效益，为政府提供项目宏观决策和宏观管理的依据，提高政府的宏观管理职能和资源优化配置能力，着力攻克一批关键技术，突破瓶颈制约，提升产业竞争力，满足国民经济和社会发展的需要。因而对国家科技支撑计划项目引入后评价制度的研究具有极其重要的现实意义。1国家科技支撑计划项目建立后评价的必要性国家科技支撑计划项目实施后评价的必要性主要体现在以下5个方面：(1)符合国家科技计划项目管理体制创新的需要。近年来，通过科技部等有关部门的共同努力，我国的科技计划项目管理工作取得了显著成效，评估评审机制在项目立项、中期检查、验收等各个环节被广泛引入，专家和中介机构在评估评审中的作用日益突出，独立、客观的评估活动成为科技活动中的重要环节和必然趋势。科技计划项目评价按照评估时点的不同分为事前评价、事中评价和事后评价(也称后评价)。随着政府对国家科技支撑计划项目支持力度的加大，以及国家科技支撑计划项目复杂程度的上升，对科技计划项目的管理提出新的要求，因此应对科技计划项目后评价高度重视。对国家科技支撑计划项目开展后评价是推进科技管理机制改革，提高科技经费使用效益和资源优化配置能力，促进国家宏观管理计划改进、完善项目管理周期的重要手段。(2)后评价制度有利于改善科技决策。有些科技支撑计划项目在立项开发一段时间后，由于市场环境、国家政策变化或他人已超前开发出成果，如果继续开展研究将会造成国家科技投入浪费，降低科技资源的使用效益。由于项目后评价具有现实性的特点，其分析研究的是项目的实际情况，所依据的数据资料是现实发生的或根据实际情况重新预测的数据。因此，后评价的结果可为及时调整或终止项目研究提供决策依据，以提高科技资源的使用效益，避免不必要的浪费。(3)后评价制度有利于整合现有优势科技资源。为了适应我国各领域科研任务日趋繁重的形势，需要整合社会现有优势科技资源和技术力量。实施项目后评价制度，并通过对国家科技支撑计划项目后评价结果进行再研究，可大致看出我国高等院校、科研机构的整体实力，并了解其科技力量优势所在，为今后继续组织相关领域的国家科技支撑计划项目奠定基础。因而从长远看，实施项目后评价制度有利于整合并优化配置社会科技资源，提高科技经费的使用效益。(4)后评价制度能促进科技计划项目组织管理的加强。实施项目后评价制度，在项目实施过程中，通过从总体上对项目进行跟踪评价，实事求是地总结回顾，并通过分析评价找出项目成功或失败的原因，总结正反两方面的经验教训，使项目管理者和实施者能够学习到更加科学合理的方法和策略，进而提高项目的管理和实施水平。(5)后评价制度有利于增强项目及课题负责人的责任心。由于后评价的透明性和公开性特点，透过对项目实施过程中成绩和失误的主客观原因分析，可以比较公正客观地确定项目实施过程中实际存在的问题。后评价虽然带有事后监督的性质，但它作为科技支撑计划项目执行的整个过程监督的一个环节，可以对项目执行单位形成外部约束，从而进一步提高项目及课题负责人的责任心和工作水平。同时还可对项目(课题)承担单位、责任人等实行优胜劣汰，形成竞争机制。2国家科技支撑计划项目内涵及特点国家重大科技支撑计划项目是指要解决行业重点技术领域的核心技术和关键共性技术问题，对行业的技术进步有重大影响，成果转化与产品市场应用前景广阔的项目。其特点主要表现在以下5个方面：(1)需求导向，目标明确。科技支撑计划项目以国民经济和社会发展需求为导向，有明确具体的产品和产业化目标。(2)科技支撑计划项目具有明显的集成性特点。科技支撑计划项目集成性的特点突出表现在研究过程层次多、结构复杂，具体表现在以下3个方面：一是从项目内容和任务划分的角度分析，一般每个大项目下面设有若干个课题，每个课题又由若干个专题组成，有些专题下面还设有子专题，除了内部层次较多以外，各专题间也存在复杂的相关性，有的是并行关系，有的则是前后关系，许多专题之间存在着相互依存的关系。如果一个专题不能按时保质完成，可能会影响其它专题、课题甚至整个项目的进度[2]。因而专题是对项目实施过程评估的最基本单元。二是项目研究综合性强，它是不同学科领域知识和技术的综合，有些课题研究学科跨度较大，瞄准国际先进水平。因而项目技术难度大，探索性强，不可预见因素多。三是项目研究人员往往由高等院校、科研院所及企事业单位等不同类型的单位和人员组成，导致项目组织管理复杂。(3)科技支撑计划项目经济效益具有滞后性、不确定性和整体性的特点[3]。滞后性是指科技成果的经济效益要在应用于生产建设领域后才能体现出来。从科技成果的获得到生产中得到应用常是一个比物质生产周期长得多的时间间隔，科技成果的经济效益在项目结题时，还未完全显现。不确定性即风险性，一项科技成果的经济效益是很难预先测定的，因为它有许多不确定因素，表现为人们对客观情况的诸多方面估计不足。因而在研究阶段估计的经济效益只是一个概率量，实际经济效益可能与预期经济效益相差甚远。整体性是指科技成果经济效益的产生是科研—生产—使用全过程所有参加者共同努力的结果。(4)投资总额或人力、物力的投入量大。(5)项目实施前后国家或地区经济发展水平有较大变化，潜在需求变化大，能实现对传统产业的技术改造或发展新兴产业，对国民经济和社会发展影响范围较广。3国家科技支撑计划项目后评价设计3.1国家科技支撑计划项目后评价的内涵国家科技支撑计划项目评价是指科技评价机构(以下简称评价机构)根据委托方明确的目的，遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对国家科技支撑计划项目所进行的专业化咨询和评判活动，是科技评价的主要类型。根据进行国家科技支撑计划项目评价的时机，可将国家科技支撑计划项目评价分为项目立项评价、项目中评价、项目后评价和跟踪评价。国家科技支撑计划项目后评价是指对已实施或完成的科技支撑计划项目，运用科学、系统、规范的评价方法，对项目完成的实际效果、投资产生的效益、作用和影响，以及项目的执行过程和持续性进行全面、客观的回顾分析，通过总结经验教训，达到改善投资决策和管理的目的。国家科技支撑计划项目后评价与一般科技项目后评价的本质区别在于，前者强调科技对国民经济和社会发展的支撑和引导作用。它与科技支撑计划项目立项评价在评估时点和评估目的两方面也有本质区别：前者是在科技支撑计划项目实施或完成之后进行的评价，目的是总结实施的经验教训，改善投资决策和管理；后者是在项目立项之前进行的评价，目的是为立项决策提供可靠的依据。3.2国家科技支撑计划项目后评价体系的构建构建国家科技支撑计划项目后评价体系，必须首先了解科技项目周期。我国传统的科技项目周期是指科技项目管理程序，主要包括以下几个阶段，各阶段及其主要内容如下：①项目论证阶段，即项目选择阶段，包括需求征集、项目建议书评估；②项目立项阶段，即项目可行性分析阶段，包括可行性论证、项目任务书签订；③项目实施阶段，包括总体方案设计、年度执行报告、中期检查；④项目结题阶段，包括结题验收；⑤科技成果应用推广阶段，即新设备、新产品达到项目的设计能力或效益。由于国家科技支撑计划项目具有探索性、创新性强的特点，在科技创新过程中不可预见因素多，同时还会受到国内外市场环境、技术进步的影响，科技支撑计划项目的实施需要经常返回到早期阶段，因而项目在前期论证、立项、实施及科技成果应用推广各个阶段之间不是彼此独立的，而是相互作用、相互联系的。而传统的项目周期较少考虑外部环境的不确定性，具有明显的局限性。因而需要对传统的项目周期进行改进，即把评价贯穿到项目的整个生命周期中去。改进的项目周期将科技成果推广阶段划分为科技成果应用转化和产业化两个阶段。因此整个后评价体系开始于项目论证直至项目实现产业化的各个阶段。为此，本文从项目生命周期角度构建科技支撑计划项目后评价体系。如表1所示。这一后评价体系建立的好处有以下3个方面：一是有利于后评价数据的收集；二是对评价项目本身能够起到指导作用；三是能够实现对项目全过程的监督。3.3国家科技支撑计划项目后评价的主要内容国家科技支撑计划项目后评价的目的决定了它的评价内容不同于一般科技项目后评价的内容，其具体评价内容如下：(1)目标评价。国家科技支撑计划项目具有目标明确的特点，项目任务书中一些明确的考核指标在项目结题时已完成。这里所称目标评估不同于项目的结题验收，而是评定项目立项时预定的项目目的和项目宏观目标的实现程度，检查项目的实现情况和变化，分析发生改变的原因，以判断目标的实现程度，同时还要对原定决策目标的正确性和合理性进行分析。(2)过程评价。项目过程评价是对整个项目实施的全过程进行评价，其任务是以项目形成和实施过程中产生的各种文件、报告、记录为依据来全面评估项目立项、项目实施及科技成果应用、推广全过程中各主要环节的工作实绩，分析鉴别实际结果和预期结果的偏离程度及合理程度，找出发生变化的原因，并为今后的项目决策和管理提供参考依据。(3)经济效益评价。国家科技支撑计划项目属于政府投资项目，项目投资的出发点和归宿在于取得最大的效益。讲求和提高效益，尤其是经济效益是投资领域的核心问题。科技支撑计划项目的经济效益具有整体性和滞后性的特点，需待科技成果投入生产后1-2年，根据项目的有关实际数据和国家新近颁布的影子价格及有关参数，计算项目的实际经济费用和效益，进行经济效益评估，并与可行性研究报告中的结论进行比较，分析其差别和原因。(4)影响评价。近年来，项目影响评价已成为各国和国际机构项目后评价的核心内容。一般而言，专利、论文、专著、研究报告等项目产出部分并不是政府科技投资所关注的主要方面，其关注的重点是这些产出部分可能会给某一行业、部门或更广阔的领域所带来的影响。而且科技支撑计划项目属于国家级科技计划项目，旨在综合集成国内优势资源，解决制约经济社会发展的重大技术瓶颈，为产业结构调整、人民生活质量提高及社会可持续发展提供支撑。从其特点来看，项目影响范围较广，因而项目影响评价是科技支撑计划项目后评价的一个重要内容。科技支撑计划项目的技术创新成果对某一行业、地区或国民经济带来的影响是通过产业链产生的，由于产业链的时间次序特征，因而其经济影响需要一定的时间，并不能马上显现出来[4]。(5)可持续性评价。在项目后评价中进行可持续性评价，即是指在上述评价的基础上，对项目完成后一段时间内，由一系列外部条件、内部条件变化对项目所产生的正面、负面影响作定量或定性的分析。4建立后评价工作管理体系的设想和建议鉴于后评价对国家科技支撑计划项目的重要性，除了需要建立相对完善的后评价体系、后评价内容外，还应建立国家科技支撑计划项目后评价管理机构，明确相应的职能。只有建立了职责明确、层次分明的后评价机构，才能规范后评价的内容和方法，进行相应的人员配置及人员培训，使后评价工作得以顺利开展，充分发挥后评价工作对于国家科技支撑计划项目的监督作用，适应国家科技计划管理体制改革的需要。4.1机构的建立建立科技支撑计划项目后评价机构，需要结合我国现行的科技支撑计划项目管理体系框架，首先考虑国家大框架的后评价机构的设置，原则上可分为领导、组织和执行3个方面的要素。(1)领导机构。领导机构由科技部相关下属司局组成后评价领导小组，成立相应的机构，如重大项目稽查办负责制定后评价政策、法规和后评价的办法等宏观指导文件，使后评价工作规范化，同时负责后评价工作中重大问题的处理等。(2)组织机构。组织机构是指由科技部相关下属司局所设立的科技支撑计划项目后评价组织管理机构，可以称作后评价局，也可以称作后评价处。科技部相关下属司局是统筹项目审批和管理的综合部门，也是项目后评价管理的综合部门，其职责为具体负责后评价计划的下达、相关领域后评价工作的组织和后评价报告的再评价等。(3)执行机构。从总体上说，执行机构是具体从事国家科技支撑计划项目后评价的单位，一方面可由科技支撑计划项目组织单位直接进行后评价工作，另一方面可由科技支撑计划项目组织单位委托外部中介机构进行后评价工作。两者之间的关系如图1所示。图1后评价工作管理体系4.2具体从事科技支撑计划项目后评价工作的机构具体从事科技支撑计划项目后评价工作的机构是指具体从事后评价工作的组织。目前可以具体从事科技支撑计划项目后评价工作的机构有两种：一是科技支撑计划项目组织单位；二是外部机构，如第三方评估机构等。采用这两种形式，各有优劣。作为科技计划项目组织单位，其优点是：①对项目情况较熟，项目的来龙去脉清楚，宏观层面熟悉，方法使用熟练，工作难度小；②后评价中涉及到的信息反馈快，对发现的问题能及时反馈给宏观决策部门；③针对性强。其不足是：①机构设置增大，人员多，费用开支多；②可能存在片面性，出现人为干扰，以致影响到项目后评