国际金融危机与新巴塞尔协议修改动向与行动

国际金融危机与新巴塞尔协议修改动向与行动

用这场金融危机来审视新巴塞尔协议(BaselII)，乍看起来有些错位，因为众所周知，这次美国金融危机主要成因在于2000-2005年间美国不审慎的次级贷、失误的金融规制与监管以及宏观经济政策，而新巴塞尔协议在2004年6月才基本定稿，最早在一些国家实施也是从2007年才开始的，时空的分离不能把这场金融危机归咎于新巴塞尔协议。但是，这场金融危机暴露出了新巴塞尔协议的弊端，如不对这些弊端进行修补，经过反复修改而出台并被世人寄予厚望的新巴塞尔协议，就无法完成防范未来金融风险和危机的重任。在当下对这场金融危机的反思中，国际社会对于如何进行金融规制与监管改革以防范今后的危机进行着热烈的讨论，主要经济体（如美国、欧盟和英国等）和主要国际机构（如巴塞尔委员会、国际货币基金组织、金融稳定委员会等），纷纷提出了金融规制与监管制度的改革方案，①而对新巴塞尔协议中规制资本的监管改革占据着重要的地位。纵而观之，国际社会对新巴塞尔协议的修改主要有以下动向或成就，其中一些方面虽尚未导致新巴塞尔协议的修改，但国际社会存在广泛的共识，而在另一些方面巴塞尔委员会已经对新协议开始采取行动。一、降低助周期性助周期性或顺周期性(procyclicaieffect)一般是指监管标准或要求具有放大经济周期起伏的效果。无论是新巴塞尔协议，还是老巴塞尔协议②，都是将规制资本要求与风险资产相匹配，这就造成规制资本水平随着经济周期而波动，在经济景气时银行等金融机构面临的风险小，占用资本少，既有资本数量由于能够支撑更多的贷款，从而使经济趋于膨胀和“火上浇油”，而在经济不景气时风险增大，占用资本增加，银行等金融机构不得不削减或回收贷款以满足资本要求，从而使衰退的经济“雪上加霜”。取代1988年老巴塞尔协议的新巴塞尔协议对风险更具敏感性，且同样将资本要求与风险相匹配，导致规制资本的水平随经济周期而变动。正因为如此，当下国际社会出现的一种广泛共识是需要对新巴塞尔协议进行修改，以降低其助周期性的效果。降低助周期性虽然可能会束缚经济景气时银行资产的增长，但在经济不景气时，银行不必为维持资本充足率而被迫削减贷款，至少没有被迫收缩银行资产的那种同等的紧迫性，从而避免或减轻经济在不景气时遭受雪上加霜的打击。国际社会在反思中不仅认为通过修改新巴塞尔协议降低助周期性是必要的，而且也是可能的。新巴塞尔协议助周期性的效果，在一定程度上取决于银行使用的风险模型和此类模型是以整个经济周期(through-the-cycle)为基础，还是以时点(pointintime)为基础来评估可能发生的损失。如果风险模型基于整个经济周期来衡量风险，那么，该类模型的助周期性就会低于基于时点的风险模型。但是，应当看到，任何规制资本的风险衡量都具有内在的助周期性趋势，因此，要降低助周期性除需要对风险模型进行改进外，还需要具有明确的抗周期性的措施。对于采取哪些措施来提高抗周期性，一些经济体和国际机构提出了改革的设想。2009年6月17日，美国财政部发表金融改革方案（全称是《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》）提出改变资本规则以降低助周期性。例如，方案要求所有银行和银行控股公司在经济景气时持有充足的高质量资本，以使资本在经济危难时高于审慎的最低资本要求。该方案还认为，会计准则的某些方面具有助周期性的趋势，例如，在经济景气时，因为近期的历史损失低，贷款损失储备金趋于减少。方案提出金融机构在确定贷款损失储备金时，应更具有前瞻性，并考虑造成贷款损失的因素不同于近期的历史经验。这可能导致在信贷周期更早的时候承认需要更高的损失储备，更早地承认损失以降低助周期性。此外，方案还认为在危机期间对公允价值会计准则的解释和适用，也引起了巨大的助周期性的担忧。方案督促金融稳定委员会、巴塞尔委员会和全球金融体系委员会(CommitteeontheGlobalFinancialSystem)与会计准则制定机构进行协调，实施G-20降低助周期性的建议，包括要求银行在经济景气时建立资本缓冲以便经济条件恶化时使用的建议。在欧盟，2009年2月25日，欧盟发表的拉罗西埃尔报告(deLarosièrereport)③，指出当前的机制不但没有，反而是放大了市场趋势。报告建议金融规制应当引入具体的抗周期措施。报告指出，西班牙银行实行的动态准备金制(dynamicprovisioning)，即建立抗周期缓冲并允许在衰退时提取使用的做法，是解决这一问题的一种可行方法。④在英国，2009年3月，英国金融服务局发布《特纳报告》(TheTurnerReview)⑤，指出不仅有强有力的理由要求采取行动以避免不必要的助周期性，而且也有强有力的理由在资本机制内引入抗周期性。在考虑引入抗周期性措施时，《特纳报告》指出资本缓冲的水平可以用以下方式之一确定：(1)自由裁量，即所需要的资本水平由规制监管者根据对宏观经济周期和对宏观审慎关注的分析作出判断；或者(2)公式，即所需要的资本水平随事先确定的尺度如资产负债表的增长或对整个周期平均贷款的估算而变化。英国金融服务监管局似乎倾向于采用后一种方法，同时辅之以一定程度规制的自由裁量以增加适当的要求。《特纳报告》还就增加的缓冲是作为规制资本要求的一部分，还是在规制资本计量之外作为一种单独的储备的问题，进行了思考。《特纳报告》同时还鼓励引入总杠杆率即总资产对资本的比率，认为引入这一比率非常迫切。2009年4月2日，G20领导人伦敦峰会发表的公报也强调应加强规制和监管，抑制而不能放大金融和经济周期，未来的规制应要求在经济景气时建立起资源缓冲。G20峰会还特别授权金融稳定委员会、巴塞尔委员会和全球金融体系委员会采取行动，实施降低助周期性的建议，包括要求银行在经济景气时建立资源缓冲以备经济状况恶化时可以提取的建议。同日，金融稳定论坛⑥在其报告中提出了更具体的建议，其中包括：(1)巴塞尔委员会应当加强规制资本框架，使经济景气时的资本水平和质量得到提高，并在经济和金融出现压力时期能够提取。(2)巴塞尔委员会应当修改新巴塞尔协议的市场风险框架，以降低对具有助周期性的在险价值(VaR)计量方法的所需资本测算的依赖。(3)巴塞尔委员会用一种简单和非基于风险的衡量方法补充对现有的风险资本衡量，以控制银行体系杠杆的加大，并为新巴塞尔协议设置一个底限。(4)监管者在根据新巴塞尔协议第二大支柱进行监管审查时，应使用巴塞尔委员会加强了的压力测试做法，使银行建立的资本缓冲有效地保持在最低规制资本水平之上。(5)巴塞尔委员会应继续监控新巴塞尔协议的影响，并为抑制最低资本要求的过度助周期性对协议作出适当的修改。巴塞尔委员会对提高抗周期性而修改新巴塞尔协议的必要性表示充分认同和接受，宣布应加强银行体系的资本水平，以提高其抗击未来经济和金融压力的能力。巴塞尔委员会为提高抗周期性而采取的措施，涵盖金融稳定委员会提出的上述建议，包括建立在出现经济压力时可以提取的资本缓冲和引入非基于风险的补充措施等。二、交易项目资本要求的改革1988年的老巴塞尔资本协议仅关注了银行的信用风险管理。但是，由于国际性银行日益活跃地参与金融市场交易，由此产生的市场风险已不容轻视，尤其是衍生产品交易已使一些财力雄厚的跨国公司、跨国银行损失惨重，因此，1996年1月，巴塞尔委员会发布了《对巴塞尔协议包含市场风险的修改》(Amendmenttothecapitalaccordtoincorporatemarketrisks)（以下或简称《修正案》）。《修正案》的宗旨是规制市场风险，核心内容是银行必须量化市场风险并计算相应的资本要求。《修正案》所规定的市场风险是指银行资产负债表的表内项目和表外项目的头寸因市场价格变动而面临的损失风险。《修正案》引入老巴塞尔协议后，银行在计算资本充足性时，按照银行业务的性质，将银行的表内表外项目分成银行项目(bankingbook)和交易项目(tradingbook)。银行项目包括存款、贷款等传统银行业务，包括与这些业务相关联的衍生品。这些业务不以交易为目的，性质上较被动，较少考虑短期市场因素波动的影响。交易项目包括债券、股票、外汇交易以及与这些交易相关联的衍生产品。这类业务根据市场变动而开展，目的是获得短期收益。新巴塞尔协议将《修正案》的规定纳入其中。这样，根据新巴塞尔协议，对主要风险为信用风险的银行项目仍然要按相应的信用风险权重，对各类表内表外项目计算信用风险；对主要风险为市场风险的交易项目，要按《修正案》规定的方法计量市场风险和资本要求。⑦在这场金融危机中，银行和其他金融机构发生的损失和增大的杠杆集中在交易项目中。导致这一问题的主因是，建立在上述《修正案》基础上的有关市场风险的资本框架并没有捕捉到一些重要风险。英国《特纳报告》指出，银行资产的增长集中于资本要求轻松的交易项目，而不是银行项目。报告还举例进行证明，指出57%的银行资产在交易项目中持有，但交易项目的资本仅占总资本要求的4%。在这种情况下，国际社会呼吁大幅度地提高交易项目的资本要求。巴塞尔委员会对此作出了以下反应：补充对交易项目采取的在险价值法(VaR)；对于没有证券化的信用产品增加风险资本要求，涵盖违约风险和转移风险；对于证券化产品，要适用银行项目的资本要求，允许存在的例外仅限于某些有相互关系的交易活动。在这些例外情况下，监管者在银行遵守严格的最低定性要求和压力测试要求的条件下，可允许其综合计算风险资本量。巴塞尔委员会采取的以上措施旨在降低在银行项目和交易项目进行规制套利。除以上措施外，巴塞尔委员会还加强了在险价值法的压力测试要求。在这场金融危机中，许多银行的交易项目损失远远超出了按照新巴塞尔协议第一支柱的市场风险规则计算的最低资本要求。巴塞尔委员会为此要求银行使用加强的在险价值法的压力测试要求，同时借此降低市场风险最低资本要求的助周期性问题。2009年3月25日，欧盟委员会发布了《资本要求指令》(CapitalRequirementsDirective(CRD))，内容涵盖了巴塞尔委员会提出的每一项措施。英国金融服务监管局也批准了巴塞尔委员会提出的上述措施，但呼吁对交易项目的风险衡量进行更有力的审查。纵而观之，交易项目资本要求的改革尤其需要关注以下方面：（一）补充在险价值法《特纳报告》指出了金融机构使用内部在险价值模型方法衡量市场风险所存在的缺陷，⑧指出该方法实质上是用价格变动的历史轨迹与范式来预报未来市场风险，会导致助周期行为。同时，在险价值法由于不能有效捕捉到发生概率低但影响巨大的事件，因而会导致银行等金融机构在金融体系面临巨大风险时，会误认为其面临低风险。为此，巴塞尔委员会和欧盟委员会等提出对使用在险价值法的金融机构要加强相关标准，在计算资本要求时，对这些机构的在险价值衡量要建立在经历重大金融压力期间的基础上，同时对内部模型所要包括的因素也作出了进一步的规定。例如，如果金融机构在其模型里没有纳入产品定价因素，那么，金融机构要对这种做法的正当理由作出说明。此外，国际社会还提议将审慎定价(prudentvaluation)适用于采用公平价值会计准则的所有交易头寸。⑨（二）额外风险资本要求巴塞尔委员会和欧盟委员会提出，对未证券化的交易头寸的违约和转移风险估测要引入额外风险资本要求。额外风险资本要求适用于对特定风险(sloecificrisk)获准使用模型衡量的金融机构。⑩这实际上也是要将在险价值法没有捕捉到的交易项目的信用风险包括进来。同时，额外风险的资本要求在适用信用变化风险时，不仅适用于实际违约的风险，而且也适用于信用评级变化带来的风险。虽然巴塞尔委员会对于如何计算这类风险尚没有规定具体方法，但其发布的相关的文件，包括额外风险资本修正案，明确了额外风险资本覆盖的交易头寸和风险的指导思想，据此银行的额外风险资本要求模型需要在跨度为一年期的99.9%置信水平上衡量违约和信用变化导致的损失。（三）对交易项目适用银行项目的资本要求由于在交易项目的信用风险可以获得相对于银行项目的优待，因此，巴塞尔委员会也在反思金融机构在此两类账户之间进行套利的诱因问题。巴塞尔委员会提出，将适用于银行项目证券化头寸的资本要求照搬适用于交易项目。该委员会还提出，要将这一方法适用于采取特定风险资本要求的所有的交易项目头寸。对交易项目资本的修改，会降低或消除以交易项目而不是银行项目持有信用风险敞口在规制资本方面享有的优势。三、加强对证券化风险的监管在这场金融危机发生前，证券化被广泛地认为是重要的融资和分散风险的市场工具。但是，证券化并没有达到风险的分散，大量的损失不是发生在一直持有资产直至到期的投资者的账户中，而是发生在持有特殊目的机构的头寸或为其提供流动性便利的银行和其它金融机构的账户中。金融危机发生后，不少规制与监管机构提出建议，以期恢复对证券化市场的约束和信任，主要集中在三个方面：(1)要求证券化的发起者在其账户中保留相当数量的基本风险；(2)风险管理和合理谨慎(duediligence)；(3)再证券化(resecuritisation)的处置。（一）风险共担2008年10月，欧盟委员会提出，证券化的发起者和举办者应在证券化的信贷资产中保留实质比例的风险，并在任何情况下不低于证券化资产的5%。而在早前同年的4月和6月，这一比例是15%和10%。根据欧盟委员会的建议，上述保留要求要适用于两类机构在2011年1月之后发生的风险敞口：第一类是与债务人(obligor)或潜在债务人直接谈判、设计(structure)和制定(document)最初协议(originalagreement)的人或实体；第二类是直接经营和购买或代表信用机构间接地经营和购买此债务或潜在债务的人或实体。在此两种情形下，上述实体必须向信用机构明确承诺其将持续地持有实质的经济利益，并在任何情况下不低于5%，此类经济利益具有信用机构面临的相同风险。美国金融改革方案指出，证券化市场最大的问题之一，是贷款机构和证券化机构在资产支持证券(ABS)发行之后，缺乏考虑基础贷款表现的足够动力。对于证券化的基础资产的质量，贷款机构和证券化机构进行尽职调查的动力不足。随着资产支持证券的结构越来越复杂及隐晦，这一问题愈加严重。披露机制的不足加剧了贷款机构、证券化机构和投资者之间的激励鸿沟。方案提出，联邦银行监管机构应制定规章，要求贷款发放人或举办人在证券化的风险敞口中保留百分之五的信用风险，禁止发放人直接或间接地将规章要求保留的风险进行对冲或以其他方式进行转移。对于所要求的自留风险，联邦银行监管机关应有权规定允许保留的形式（例如，采取第一损失头寸或按比例垂直条分法）和最低期限。在某些必要情形下，联邦银行机关还应有权规定对这些要求的例外和调整，包括提高或降低百分之五的门槛，对于符合安全稳健要求者，豁免“不能对冲”的要求。（二）风险管理和合理谨慎2008年11月20日在华盛顿举行的G20领导人峰会将风险管理确定为一项重要原则，强调改革应旨在确保银行对结构产品和证券化行使有效的风险管理和合理谨慎。为了增进这一目标，欧盟委员会在对《资本要求指令》提出的修改中，要求信用机构就其持有的证券化头寸，应向主管当局证实其对持有头寸的风险特征和决定头寸风险敞口的风险特征具有透彻的理解，并执行对此头寸和风险敞口进行分析和记录的正式政策和程序，包括分析：(1)发起人之前的损失经历；(2)发起者和／或举办者对债务人的合理谨慎；(3)决定证券化头寸的风险敞口的担保品质量；(4)为这些风险敞口提供的担保品的估值方法。此外，信用机构还要建立正规的程序监督其持有的证券化头寸的风险敞口的状况，包括30、60、90天逾期贷款比例的信息，违约率，提前偿还率，赎回权丧失的贷款，担保类型和占有状况，发布基本风险敞口的信用评分或对信用状况衡量的时间间隔，行业和地域的多元化，发布贷款价值比率(loan-to-valueratios)的时间间隔。(11)如果这些要求没有得到满足，信用机构要对其持有的证券化头寸适用1250%的风险权重。2009年4月召开的G20峰会也要求巴塞尔委员会和各国监管当局积极改善对证券化的风险管理，包括实行合理谨慎和风险保留要求。纵而观之，合理谨慎要求主要体现在加大对证券化头寸持有者的合理谨慎和提高对其提供信息的透明度，这样可能导致证券化交易数据库事实上的逐项建立。（三）再证券化2009年1月16日，巴塞尔委员会发布《对新巴塞尔协议框架的建议修正案》(ProposedEnhancementstotheBaselⅡFramework)，认为金融危机已清楚表明由资产支持证券构成的担保债务，即资产支持证券[asset-backedsecurities(ABS)]的担保债务[collateraliseddebtobligations(CDOs)]，即所谓的再证券化，比传统的证券化与系统风险更高度相关，因此，巴塞尔委员会提出对再证券化应当施以更高的资本要求。巴塞尔委员会将再证券化风险敞口定义为一个或一个以上的基础风险敞口符合新巴塞尔协议框架界定的证券化风险敞口。根据定义，再证券化包括：(1)资产支持的担保债务，例如，住房抵押支持证券支持的担保债务(residentialmortgage-backedsecurities(RMBS))；(2)对资产支持的商业票据项目的流动性便利；(3)持有资产支持证券的资产支持商业票据中的交易；(4)基础风险敞口有成百上千的抵押贷款与一项单一的资产支持证券构成的证券化风险敞口。巴塞尔委员会还提出，再证券化风险敞口所需要的资本应当是证券化风险敞口的3.5倍。而之前，新巴塞尔协议对这两类证券化风险敞口并没有区分。英国金融服务监管局为了在内部评级法与监管公式法之间保持一致，规定再证券化风险敞口的最低风险权重是20%，而其它证券化风险敞口的风险权重是7%。同时，以交易项目持有的再证券化风险敞口所需要的最低资本，必须不低于以银行项目持有的证券化风险敞口。四、其它重要修改态势（一）提高规制资本的质量和数量，提升最低资本要求金融危机暴露出新巴塞尔协议规定的规制资本存在严重的质量问题，因此，国际社会广泛要求提高规制资本的质量。加强银行的规制资本质量是巴塞尔委员会宣布的一项重要举措，2009年4月举行的G20伦敦峰会对此作出进一步的强调。《特纳报告》也指出，金融危机表明，新巴塞尔协议规定的核心一级资本（股份资本和储备）以外的低质资本不能在持续基础上有效地吸收损失。例如，二级资本中的次级债(subordinateddebt)，并不能持续、有效地吸收损失，失去了规制资本作为风险防护层的作用。因此，该报告提出对金融体系重要的金融机构的资本要求可以考虑删除有关二级资本作为规制资本的资格，用一级资本满足规制资本的要求，以更好地抗御资产风险。此外，国际社会还认为，银行体系应具有更多的资本，规制资本要超过现有最低资本水平。银行在经济繁荣时期应持有更多的资本，不仅要针对金融机构的特有风险，而且也要纳入更广泛的宏观审慎风险。具体到资本充足率应当提高到何种水平，英国的《特纳报告》提出要把一级资本从现有的4%提高到8%，另外引入动态准备金机制，再增加2-3%的资本数量。（二）规制的组织架构有了规制标准和规则的改革，接下来就不得不面对实施这些标准和规则的组织架构问题。值得注意的是，尽管国际社会普遍呼吁将监管规则的制定进一步地集中于全球或区域层面，但对银行和其它金融机构的日常监管可能仍旧会是各国监管当局的责任。国际社会日趋形成的共识是在各国监管的基础上，加强彼此间的监管协调和合作，特别是与危机防范、克服和解决方面的协调和合作，主要的手段是加强监管团(collegesofsupervisors)制度。监管团的做法主要源自欧盟。欧盟委员会对《资本要求指令》的修改，要求对受到并表监管的集团建立监管团。并表监管者负责建立和运行监管团，主持监管团程序。监管团由负责监管欧洲经济区[EuropeanEconomicArea(EEA)]法人子银行的当局和对金融体系相关(systemicallyrelevant)的分支机构的东道国监管当局组成。对《资本要求指令》的修改包含有如何确定分支机构是否对金融体系相关的规定，在看法不同的情况下最终的决定权在东道国监管当局。监管团的核心职能是分享信息，特别是有关某金融集团内部风险分布的信息；就责任分配达成一致；消除重复监管；跨集团一致适用审慎要求；确定相关机构的监管安排；在考虑适用内部评级法时通力合作：研究应对危机和协调行动问题，特别是在紧急情况下协调行动。欧盟实行的监管团制度对于确保区域性甚至全球性规则以可比方式适用，十分重要。在多边层面上，监管团最初由金融稳定论坛（即当今的FSB）在2008年5月的报告中提出。它是在FSB的推动和主持下，针对每一个主要全球性金融机构建立的，以母国监管机构为主、由所涉东道国监管机构参加的一种非正式的联合监管机制。2009年4月，G20伦敦峰会的领袖们同意FSB致力于制定建立监管团并使之有效运行的指导原则，同意FSB对监管团的参与，包括确定对金融体系最为重要的因而应受到监管团监督的国际金融机构。目前，FSB已为选定的30家大型国际金融机构分别成立了监管团，按照计划将有更多的监管团建立起来。根据G20峰会和FSB发布的指导原则，各监管团应当至少每年开会一次。监管团采取的监管做法与各国监管当局的做法会有什么不同，还有待观察。不过，由于监管团缺乏跨境监管的权力以及通用的监管规则，因此，这种方法恐难成为解决跨境监管问题的万能良药。五、对我国策略的简要思考对新巴塞尔协议进行修改，对包括我国在内的各国金融业具有重要影响，因此，我国需要确定恰当的策略。首先，由于危机后国际社会修改新巴塞尔协议的动向和行动，在相当程度上吸取了这场金融危机的教训，体现出了防范未来金融风险和危机的规律和客观需要，且由于随着我国金融业在继续发展和对外开放中进一步融入全球化，监管及其规则和标准也需要国际化，因此，我们十分需要对国际社会的上述规制与监管改革进行深入的跟踪研究，并进行有益的吸收和借鉴。其次，我们也要看到，单方面地提高规制资本质量和数量，影响着国际金融业的公平价值和“游戏场地的整平”问题。如果只有我国对规制资本进行监管改革，而没有其它经济体采取一致的规则和标准.那么，金融机构和金融活动就会从规制资本计量严格的我国转移至计量宽松的经济体。而金融机构在规制和监管松懈的经济体开展金融活动所形成的风险，在金融全球化的条件下反过来又会冲击对资本规制和监管严格的我国，使我国在遭受自身金融业竞争劣势甚至颓败的同时，又不能幸免于金融风险和金融危机。因此，我国借鉴国际社会的动向和行动，提高规制资本的数量和质量，应视国际社会各成员是否采用一致性的规则和标准而定。再次，即便要提高规制资本的数量和质量，我国和国际社会的其他成员也需要斟酌和把握时机，适时而为。例如，在金融危机的阴影还没有散去，世界经济恢复仍然乏力的情况下，提高规制资本的数量和质量会导致金融机构的既有资本只能支撑更少的贷款，金融机构发放的贷款必然进一步减少，这无疑会给经济衰退带来雪上加霜的助周期性，妨碍和拖累各经济体经济和世界经济的恢复，因此，提高规制资本的数量和质量宜在国内经济和世界经济已有相当恢复的情况下进行。注释：①基于对这场危机进行的反思而提出较为系统的金融改革方案的经济体包括美国、欧盟、英国等。其中，美国金融改革方案，已在我国翻译发表，详见韩龙等译：《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》，载《河北法学》2009年第10期。②老巴塞尔协议的全称是巴塞尔委员会于1988年7月发布的《资本衡量和资本标准的国际协议》(Internationalconvergenceofcapital