区域公共物品供给视角下的政府间合作机制探究

区域公共物品供给视角下的政府间合作机制探究

D63：A1674-0955(2009)04-0103-05随着社会的转型和体制的转轨，那些曾经禁锢于行政区划内的公共问题逐渐突破行政区划的刚性束缚而在更广阔的区域内蔓延，从而衍生为错综复杂的区域性公共问题，这在城市群发展成为我国区域发展主要形式的快速城市化进程中尤为突出。在城市群内，如何生产和供给区域公共物品，解决区域发展中的资源配置、产业布局、环境治理、公共卫生、公共安全等区域公共问题，成为区域公共管理所面临的严峻挑战。这些新的问题，一方面要求反思以往的区域问题解决和区域发展的思路；另一方面要在区域公共物品供给的过程中构建更为有效的制度安排。面临种类繁多的区域公共问题，原有的研究在强调多主体研究方面多着眼于政府向市场和社会分权，强调在区域合作中形成政府、企业、非营利组织等多元供给格局，而本文拟从区域公共物品的认定着手，以城市群为研究范围，在跨区域合作的视角下探求区域公共物品供给之道。一、区域公共物品的分类与特性区域公共物品①从广义上可以划分为制度类区域公共物品和基础设施类区域公共物品。制度类区域公共物品是指与全国法律、中央政策相一致的地方性的法规、政策、合作机制以及保证这些法律和政策得到贯彻执行的各种措施。而基础设施类区域公共物品是指大型的服务于全区域的对区域经济发展起着重要影响的基础设施，如城市群内部的交通干线、大型港口、机场、防洪设施等。[1](P63)制度类区域公共物品在一定程度上能够影响基础设施类区域公共物品的供给。由于城市群类型的不同，区域公共物品服务的特定区域范围就存在差异，其所需要的跨域合作的政府层级也不同，如有的城市群仅仅涉及省内不同市级政府的行政区域，如山东半岛城市群内的区域公共物品；有的区域公共物品甚至涉及几个省级行政区的范围，如长三角、泛珠三角城市群内的区域公共物品。总体看来，城市群内的区域公共物品供给特点主要有以下几点：(1)受益范围的局限性。因为城市群范围的局限，一方面，在区域范围内，区域公共物品和全国性的公共物品一样拥有非排他性和非竞争性，如区域内的通讯网络、港口、机场等，而另一方面在区域范围之外，则会出现一定的排他性、竞争性和拥挤性，并且其受益范围还随区域公共物品的规模大小而变化。但区域范围是不断变化的，所以在一定程度上使区域公共物品已具有了动态性。(2)供给中较强的“搭便车”行为。区域公共物品大多覆盖整体区域或产生于地方政府相邻区域之间，因此具有明显地理依赖性和外部效益溢出性的特点。外部性的存在一定程度上是由于各地方政府“搭便车”的机会主义行为，导致供给主体缺失而使区域公共物品供给不足，而有的地方政府则囿于地方利益，不从区域整体利益出发，也使区域公共物品的效益大打折扣。这就涉及区域公共物品供给主体之间的利益协调和分享机制的建设问题。(3)供给主体的复杂性和多元化。区域公共物品与其他公共物品相比，具有需求与供给主体的复杂性与多样性，从而导致相应的制度安排和机制设计的复杂性和灵活性。[2](P76)供给主体间的博弈往往因为其所拥有资源、行政级别的不对等而难以达到双赢，只有灵活而有效、权威而实际的制度安排才能够产生主体间的集体行动。二、区域公共物品供给主体分析1.供给主体分析按照多元供给的思路，区域公共物品可以通过政府、企业和非营利组织等多元主体分别或联合实现供给。区域公共物品的特性决定了政府必然在多元供给体系中起到主导作用，这也是下文分析的主要对象。就政府层级来说，区域公共物品的性质和领域决定了不同层级的政府在供给上的职责范围，特定的区域公共物品应放到最合适的层级去提供，这就决定了区域公共物品的供给主体主要分为三类：城市群内地方政府。可以是组成省内城市群的地方政府，也可以是组成跨省城市群的各地方政府，地方政府的级别存在不同的层次，有的是市级地方政府，有的是县级地方政府，城市群范围内的区域公共物品有时需要市级或县级政府之间的联合供给。省级政府。区域公共物品涉及相关的几个省份，则供给主体主要集中在省级政府的联合供给，如传染病的跨区域防治等。中央政府。一是主要通过财政拨款来提供区域公共物品，因为有些区域公共物品涉及全国的整体性的利益，如横贯南北的交通干线、传染病的全国性范围的防治、南水北调工程的建设等；二是通过制定法律和政策等制度类区域公共物品来提供区域公共物品。区域公共物品供应的特性决定了这些供应主体必须采取合作的方式，尤其是出现了跨越行政层级合作的需求，这就是区域公共物品供应的难点所在，也是解决难题的突破口。就当前社会发展的成熟度来看，区域公共物品供给如过度依赖市场机制则存在一定的问题，主要体现在：容易出现私有企业垄断和私占的情况危及区域整体利益；在交易过程中，有可能产生逆向选择或者道德风险这种代理成本。此外，我国非营利组织整体的力量还比较薄弱，组织机构还不够健全，不足以承担起区域公共物品的供给。在一种不完善的环境中非政府主体可能导致的问题会增加交易成本，延缓区域发展，导致地方政府重新回收和接管。所以，区域公共物品的性质和领域决定了横向政府间以及政府与市场、非营利组织等主体的合理分权结构和范围，以及相互间的依存伙伴关系的可能性和必然性，并且必须谨慎使用市场和非营利组织的力量。由此可见，区域公共物品的供给是公共物品供给中的一个特殊问题，关注的不单单是供给主体的多元化、供给模式的多样性问题，区域公共物品的多样性、空间的异质性及多元主体利益的冲突性决定了供给过程中主要关注的是供给主体的合作与利益分配问题。在现实中，因为区域公共物品涉及多个地方政府、多个层级政府甚至国家层面的利益，所以区域公共物品不可能单由私有企业或非营利性组织来运营，企业和非营利性组织可以是区域公共物品的生产者，主要的区域公共物品的决策者和提供者在当前还主要是各级政府。2.供给主体间合作机制建立的现实需求以往，由于区域地方政府间利益冲突严重，相互之间缺乏合作，因此在提供区域公共物品方面往往各自为政，盲目地以追求本辖区经济发展为目的，很少考虑区域整体的协调发展；决策上往往存在很大的随意性，人治的色彩较浓厚，缺乏沟通与协调。决策过程中往往只考虑到一个或者少数几个地方政府的利益，而忽视其余地方政府的利益，出现了忽视全局的情况，进一步导致了后期各方之间沟通的障碍。以跨区域的河流治理为例，一般来说，处于上游地区的政府部门可以发布命令，禁止当地企业将未经处理的废水直接向河内排放，以保护河流不受污染。而享受着清洁河流所带来的利益的下游地区政府，对于上游地区以高成本维持河流无污染的努力往往无动于衷，更不考虑与上游地区政府合作负担防治污染的成本。在此情况下，上游地区对于治理河流污染的积极性就会降低，地区间的矛盾和冲突不可避免。[3]合作机制的缺失导致区域公共物品的有效供给失调。所以，在区域经济发展中，区域内地方政府合作机制已成为制约区域公共物品有效供给的瓶颈，对于怎样突破现有政府合作供给机制的困境和现有模式进行梳理实属必要和急迫，对于促进城市群政府间合作具有重要的意义。三、政府供给机制的合作模式在当前国内区域发展过程中，城市群作为区域发展的核心动力，是区域重点开发及区域协调发展的主要形式。城市群的发展，不仅能够形成合理的区域发展格局，而且能够健全区域协调互动机制，在区域合作与协调、区域可持续发展的过程中起着至关重要的带动作用。国内已经基本形成了几大城市群：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群。而在其他一些省份内，则主要依托省会城市建立以省会城市为核心的城市群，如山东半岛城市群、长株潭城市群、中原城市群、武汉城市群等。这些城市群在合作供给区域公共物品的实践过程中，大都形成了一定的合作机制，建立了跨区域供给区域公共物品的平台。根据政府间合作机制的相关要素(参见表1)，我们认为基本的形式主要有以下几种：第一，中央与地方之间的合作机制。主要表现在国务院及国务院各部与城市群各级政府之间的合作机制。在珠三角城市群中，2003年6月由商务部牵头和香港联合签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)，同年10月又和澳门签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》；2009年1月，国务院发布《2008-2020年珠三角改革发展规划纲要》，整个规划纲要围绕着如何进一步深化粤港澳三地合作，进行了比较全面和周到的安排。由国家发改委牵头在2006年颁布的《长江三角洲地区区域规划纲要》中将长三角区域一体化提高到国家战略的高度，2008年8月国务院通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，要求上海、江苏、浙江和中央有关部门要加强统筹协调，完善合作机制，创造性地开展工作。据报道，由国家发改委牵头制定的长三角区域规划将于2009年5月底前正式报国务院审批。这些均是中央为拉动区域经济增长而采取的制度类区域公共物品的变革，其示范作用已经成为许多较小城市群所模仿的榜样。现有城市群政府通过相互间的合作形成合力，从而通过自下而上的方式影响中央政府，力求使地方战略上升为国家战略。但是中央与地方政府之间的合作没有一种长效的机制，既有的政策一般是地方政府与中央政府长期博弈的结果。第二，省际合作机制。这一机制主要适合于合作范围在相邻的几个省份之间的区域，如长三角城市群、泛珠三角城市群、京津冀城市群等，主要是省级政府之间的合作平台。具体的合作机制内容主要是政府的主要领导人之间的协商和会晤平台，如长三角城市群的始自2004年的沪苏浙党政一把手的定期会晤，及始自2001年每年一次的常务副省长级别的沪苏浙经济合作与发展座谈会。这些合作机制促进了区域城市群间公共物品主要是基础设施供给的长足增加，如2008年的杭州湾跨海大桥的通车，是长三角城市群合作的一个重要成果和促进。这类合作机制的作用是代表着区域内省份之间的行政长官的意志，具有较强的执行力和强制力，具有较强的政策意义，合作的起点与合作成功的机率比较高。但是存在的缺点也比较明显，即决策中的个人色彩较浓厚，受制于行政长官的自身意愿，而当行政首长的更换或者任期结束，则合作的力度就会发生变化，导致较强的不稳定性和随意性。第三，跨越行政层级的地方政府合作。主要是城市政府之间的合作机制，如始自1997年的长三角城市经济协调会16会员城市的市长联席会议制度，如今长三角城市群各城市政府已经在金融、交通设施、旅游、生态环保、人才市场一体化建设等多个领域形成了合作规划，并取得了丰硕的成果。但城市政府之间的行政级别是有区别的，在长三角城市群中，既有直辖市，还有副省级城市，还有地级市。在山东半岛城市圈中，既包括了济南、青岛这两个副省级城市，还有邹平这样的县级市。不同层级的城市政府之间的合作是最困难的，因为各方所拥有的资源、地位是不一样的，即在博弈过程中处于不对等的地位，有碍于合作机制的建立。当然，在政府之外还存在着许多形式的地方民间组织之间的合作。在政府之外，广大的行业组织、民间组织之间的合作机制也是构成跨地区合作机制的重要组成部分，企业之间的经济活动和非营利组织之间的公益互助活动有利于促进相邻省份、相邻城市的民间往来，对区域合作发挥着基础性的作用，为区域公共物品的供给提供了生产者，并能相应降低成本。如在企业层面，长三角区域各城市之间资本的互相渗透呈现出资金规模大、投资领域广，投资主体多元化等特点，推进了长三角一体化的进程。众多的行业组织和民间社会成为区域合作中表现最为踊跃的分子。但是在现有行政体制的束缚下，以及统一性市场发育还不健全、非营利组织自身力量不足的情况下，民间合作机制的话语权不足，影响区域政策的制定及区域公共物品的供给，存在市场失灵和志愿失灵的状况，其合作机制还有待于进一步的培养。四、区域公共物品供给中政府间合作机制创新的路径在以往区域公共问题及区域公共物品供给的解决办法中，传统的思路是通过行政区划的调整来解决，即打破原有的行政边界，通过行政区划的合并、升格或兼并来解决这一问题。但是中国经济增长的主要源泉不是企业之间的竞争与成长，而是地方政府特别是城市政府之间的竞争，没有地方政府的竞争，中国的经济成长就失去了动力机制。而且，政府间的重组或层次的削减，不应该以牺牲竞争性政府体制为代价，因为我国经济发展和制度变迁的重要原因就是具有一个分权体制下竞争性的地方政府体系存在。[4]此外，行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富的浪费，而且，每次调整的成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治的发展产生许多不良影响。[5]所以，单一地通过行政区划调整来实现区域公共物品的有序供给是不足取的，并存在一定的风险，即原有的行政区域的历史文化、风俗习惯等都存在一定的差异，硬性的行政合并有可能导致区域内的矛盾频发。在资源有限和现有行政体制下，区域的良性发展依赖于城市群内地方政府之间的有效协调以降低政策决策和执行的成本，减少合作过程中搭便车现象。一方面，如果能够做到协调好个体与集体组织之间的理性，使社会资源的配置更加合理，那么政府间的合作机制就成为地方政府之间降低协调成本、改进政策方案的重要制度安排；另一方面，相邻城市政府间彼此之间的利益发展较一致，相互的关联性更大，较容易促成合作。因此，跨区域政府合作机制的建立便成为了一种现实的需求。(1)完善地方政府的利益表达机制，使城市群地方战略获取宏观政策的支持。地方战略是实现城市群政府间合作机制的一个纲领，在一定程度上能够推动城市群地方政府间的合作。但现有的城市群地方战略大多以城市群区域整体利益为出发点，很少从国家发展的角度去看待自身的发展，没有将城市群区域公共物品供给、城市群地方政府间的合作从国家战略的角度去考虑。如果不能将区域利益与国家利益很好地统一起来，就很少能够获得中央层面的政策支持。因此，地方政府在利益表达途径上应进一步拓宽，谋求将地方战略上升为国家战略，建立自下而上的利益表达机制，从而形成制度性的保障。一些城市群意识到这一点并取得了有效的进展。如长三角城市群的《长三角区域规划发展纲要》和由国家发改委及国务院研究室牵头的《进一步推动长三角改革开放和经济社会协调发展的指导意见》即为国家战略级文件，对长三角一体化产生巨大的推力和指导作用。在2007年国家发改委《关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合改革配套实验区的通知》将武汉城市群、长株潭城市群地区发展纳入到国家战略层面。只有将地方战略上升到国家战略层面，则地区利益将取代单个城市的利益而被放在突出的位置上，整个国家战略将关注单个城市不可能解决的问题，从而为区域公共物品供给提供强有力的支持。(2)建立城市群层面跨区域合作协调机构，并进行合理的权责机制设计。在具体的城市群发展过程中，现有的合作机制缺少一种常设的区域合作协调机构，没有组织机构的合作机制是不完整的。即使合作程度最高的长三角城市经济协调会，其常设联络处也只是下设于上海市人民政府的协作办公室，后联络员改任办公室成员，办公室下设联络、财务、专题等工作部门，机构在实际的运作中并没有实质性的权力，且现有的协调机制往往存在议而不决、决而不行的问题，这种情况往往是由于协调机构的行政级别较低所导致的。在现有区域合作机制不完善及中国现实国情影响下，横向政府或部门的利益协调，往往需要上级行政部门来引导。所以，在制定全国区域性规划、设立国家级区域协调机构、从法律上赋予区域性协调机构相应职权的前提下，要在跨省城市群区域协调机构中，加强国务院或国务院各部委在协调机构中的参与力度；在省级以内的城市群区域协调机构中，则应加强省级政府在其中的地位和参与力度。关于区域城市群协调机构的职责，具体而言，协调制定区域整体发展战略，整合各种会议制度和单项合作机制及组织，全面负责城市群内部跨越行政边界的基础设施(城际轨道交通、高速公路、港口、机场、传染病防治、污水处理、防洪减灾等)统一规划和公共服务(大型文化体育设施、场馆建设等)的联合生产，追求规模效益，避免区域内的重复建设；负责为区域内各成员城市政府的科学决策提供准确、平等的咨询服务，提高整体决策水平；协调解决区域内成员城市政府间基础设施建设、城市规划、城际贸易、要素流动、产业调整、空间开发、生态重建等重大区域问题；同时可以构建统一的区域政治体系，尤其注重财政、税收、金融、产业、招商引资、土地批租、人才流动、技术开发、信息共享等制度、政策的统一，制定统一的实施细则和竞争规则。[6](3)加强合作过程中的制度化建设，促进多主体之间的长效协作机制。对于区域发展中的共性问题，各地政府都有着清醒的认识，并达成了一些协议。许多合作更多地变现为城市领导人之间的约定，而缺乏实质性、可操作的协作机制。[7]因此，在形成垂直的区域协调体系的同时，还应关注横向的合作机制建设，包括横向政府间的协商规则、执行制度等等，在一种网络化治理过程中以制度来促进执行力。此外，加强政府与企业间的联系，努力发展跨区域企业合作，厘清区域基础设施建设外包过程中的竞标、合同制定、财政分担、监督管理等方面各地方政府之间、政府与企业之间的关系；加大非营利组织的发展力度，完善其财力来源、组织机构建设，在区域合作供给区域公共物品的效果、效率方面引入非营利组织进行监管评估，有利于公正原则的体现。以多主体的网络来促进稳健的不同主体的长效合作机制。(4)改进政府绩效考核体系，完善区域间冲突解决机制。由于要素禀赋等的差异和各个城市政府存在的自身利益，区域公共利益的实现并不意味着最大化的地方利益的实现，各个城市从区域发展中的收益并不是均等的，甚至有时候需要牺牲某些地方的利益来保证