公共部门改革 行政改革之四

公共部门改革的国际比较第四讲公共管理改革的模式.主要内容什么是改革理解改革的基本模型NPM改革的几种类型.改革的几种表述ReformTransformation:aphysicaltransitionfromonemediumtoanother;thebiologicalprocessofchangingphysicalformafterbirthorhatchingReengineering:toreorganizetheoperationsofanorganizationsoastoimproveefficiencyModernizationReinventing:torecastsomethingfamiliaroroldintoadifferentform;tomakeasifforthefirsttimesomethingalreadyinvented.WhyReformReformasMeansto:MakingsavingsinpublicexpenditureImprovingthequalityofpublicservicesMakingtheoperationsofgovernmentmoreefficientIncreasingthechancesthatthepolicieswhicharechosenandimplementedwillbeeffective.IntermediateendsStrengtheningthecontrolofpoliticiansoverthebureaucracyFreeingpublicofficialsfrombureaucraticconstraintsthatinhabittheiropportunitiestomanageEnhancingthegovernment’saccountabilitytothelegislatureandthecitizenryforitspoliciesandprogrammesSymbolicandlegitimacybenefits.什么是改革改革是从一系列可供选择的并且相互竞争的术语中挑选出的一个，如转型、重建、重构、再造、改进、现代化等。但所有这些都表明，它不仅是一种改变，而且是一种有益的改变：即从一种不太令人满意的过去状态转变到更让人满意的将来状态改革不是革命，不是彻底的革新，而是对业已存在的事物进行重塑。因此，在很大程度上，我们将看到，许多公共部门改革的话题仍在最初被规定的基本问题中跳来跳去.什么是公共部门改革公共部门改革意味着有意识地对公共部门的组织和程序进行旨在使其运作得更好的改变结构变革包括对公共部门的组织进行合并或分拆过程变革包括重新设计行政程序，从而使公务员更关注成本以及更小心地监督他们的支出产生的结果管理改革包括公务员本身的聘任、奖惩等有关制度制度的变革..图表的中心是上层决策过程。由于我们关注的绝大多数变革基本上都是“自上而下”的，即由行政部门的政治家和高级公务员所感知和行使的这些精英也受到外界思想和压力的巨大影响（如方块H、C所示）I和J两个方块区分了精英们对于改革该如何和能如何的不同感知这种区别反映了政治生活中的常见现象。“改革者总是处于如下地位：他们先是提出比实际提议更多的想法，然后再‘削减’自己的想法以形成规模和程度较逊的计划，从而得到更容易被人接受的机会。……究竟何种改革计划令人向往并不等同于从技术角度看是否最有可能。它们既有文化因素，也有技术因素，同时还要考虑是否具有可行性。”.左上角是一组经济和社会－人口学因素(A，包括B、C、D)。右上角是一组政治和知识因素(E，包括F、G、H)。图下面的部分是一组行政团素(L，包括M、N、O)。正是通过这些基本因素之间的互相作用，才会出现管理变革福利国家众多的任务、日益减少的财政规模、经济结构的危机和公共事务的国际化使国家的行政处于改革的压力之下.方块A：社会－经济因素方块B：代表全球经济力量的影响。资本市场的全球化以及跨国公司和国际贸易的增长削弱了民族国家对“自己的”经济政策施加控制的能力。因此，政府再也不可能长期维持一种国际货币市场认为比较轻率的公共开支国际竞争的加剧也迫使政府以前所未有的程度关注“自己的”公司的竞争力。如果公司受到高税收(以便维持较高的公共开支)或冗长、沉重的官僚主义制约，它们就不可能有效地竞争.方块C：代表社会－人口的变化。它是第二种重要的背景压力，我们用它指每一个国家中数百万人生活模式的变化产生的压力主要包括：预期寿命的延长、家庭生活模式的改变(尤其是离婚率和单亲家庭数字的上升)，以及平均失业水平这些社会变化的基本影响是对国家提供或资助的服务提出题来越多的要求——特别是卫生保健、社会保健和社会保障例如，20世纪90年代初期，英国和美国75岁以上老人人均消费的卫生保健资源是中年人的6－10倍。因此，人口中，老年入比例的增长就意味着福利支出的大大增加在大多数现代国家里，社会保障(养老金、失业补贴和其他现金和实物补贴)是国家预算中最大的项目，卫生保健则是第二大项目。因此，这些服务水平的广泛改变就意味着公共开支的大幅度增加.以上这些如何影响公共行政改革?养老金领取者和失业者数目的增加本身并不会导致特定类型的组织变化。但它却能为政治家和公务员提供有力的刺激，促使他们寻求减轻制度所受压力的办法如降低补贴率、缩小老年人的范围、增加受补贴人支付的费用和共同支付纳比例等因而，这些背景压力就反映在前台的社会－经济政策(方块D)上例如，为了节省社会保障资金，有些欧洲政府提高了享受国家养老金的最低年龄.方块E：与政治制度有关的因素。这些要素对行政改革具有直接的影响例如，在德国，由于严格的宪法，要想在联邦一级进行重大的重组就很困难在英国，改革国家机器的过程却一直很容易像芬兰这样具有协商特点的政治制度和合作政府特色的国家，管理改革的进程很可能不像澳大利亚、新西兰或英国那样苛刻、复杂而象北欧国家，由于其宪法为地方政府提供的保护程度，因而中央政府要把改革进程扩展到地方层面相对困难一些.方块F：政治制度的深层结构经常表现出制约和限制，但在这些制度内部同样存在动力因素。就是新的管理思想涌入公共部门。兜售管理思想是20世纪80年代和90年代的兴盛产业之一。管理权威的著作以及管理顾问的阐述对一些国家的政治领导人和公务部门的领导者产生了影响方块I，J：管理思想总是很少以纯粹的形式直接转变成专门的改革。它们一般会从各种渠道汇入一个较大的思想池，从而供政治和行政精英们使用.方块G：党派政治思想对公共行政变革有更深的影响政党会获得它们将如何进行统治的思想，这种思想包括结构、方式和过程等例如，政党可能会决定要“减轻官僚主义”或“减少集中化，使权力与人民更接近”它也可能接受更专门的提议，例如，为环境、地区、家庭、体育或任何其他正在流行的主题建立一个专门的部门政党的思想可能或多或少带有一些意识形态的色彩.方块H：代表公民的压力。一般来说，普通老百姓对于如何进行更好的管理不会有具体的建议，但他们却可以而且确实会对变革施加压力例如，如果公民习惯了私营部门迅速的、友善的服务，他们对于政府部门那种缓慢、僵硬、不友好的服务就会越来越不满。这种对于政府部门低水平服务的不满就可能被传达给政治代表(即方块I和J)或媒体如果人们普遍相信公务员很腐败，或者某种服务是以一种很不平等的方式向人民提供的，于是，公众就可能被动员起来，并形成改革的压力.方块K：代表偶然事件的影响，诸如丑闻、自然或人为的灾难、事故以及枪杀和流行病等无法预料的悲剧虽说它们也可以明显具有社会－经济或政治因素的性质(火车相接可能是因为缺乏在维修或信号设备方面的公共投资；疯子开枪杀人可能是因为对政府的怨恨)，但它们最显著的特性则是其新闻性和不可预见性。这些事件对改革计划的影响可能不是很明显，但有时也很重要.总体上看，过去20多年改革的兴起可以归因于一系列因素的强化，但主要是全球经济力量、社会一经济变化和新管理思想涌现的结果(B，C和F)但是，这些压力并非顺畅自如地起作用。正相反，它们很快就同相反的力量发生冲撞——不仅有既得利益集团的反抗，还有不那么活跃的集团的抵抗。现有的工作方法可能受到法律或规章的保护，改变它们需要时间或政治上的多数人的意见(或者两者都需要)在最极端的情况下，某种管理变革需要对国家的宪法进行调整此外，即便多数人都认为现存的行政机构或程序不恰当，但对于如何做却可能很难达成共识.对公共行政改革模型的概括：该模型把改革进程描述成多要素的、在许多不同阶段都可以进行修整的过程。它包含了社会－经济影响、政治压力和行政制度特征这些背景因素之间的相互作用。它既列出赞成变革的压力，又列出反对变革的阻力。它指出并允许不同国家之间存在不同，这不仅是因为它们从不同的起点进入变革进程，而且还因为每个国家都有自己独特的政治和行政体系(E和L).当代西方国家行政改革的几种类型国家结构行政体系政治－行政关系行政文化政策建议的来源澳大利亚联邦制：合作多数派分离；稍带政治性公众利益以行政部门为主加拿大联邦制多数派分离公众利益主要是行政部门芬兰中央政府：权力下放；分散协商型分离；政治性很强倾向于法制国家主要是行政部门法国中央政府：以前很集权；合作居间结合；政治性很强主要是法制国家形式主要是行政部门德国联邦制居间分离；政治性很强法制国家主要是行政部门（加上学术机构）荷兰中央政府：权力下放；分散协商型分离；政治性很强法制，转为多元化，以认同为基础多重混合：行政部门、学术界和专家新西兰中央政府：集权