国家创新体系建设经验与启示

国家创新体系建设经验与启示

引言创新被看作国家长期发展的原动力，熊彼特用创新来解释康德拉季耶夫发现的长波经济周期。经济全球化浪潮风起云涌的新世纪，如何在日趋激烈的国际竞争中取得领先优势或者潜在优势，几乎完全取决于一个国家的科技创新水平。为了提升国家的综合国力和国际竞争力以确立国家优势，许多国家都在致力于创新型国家的建设，但是世界各国在历史文化和现实国情等诸多方面存在的差异使得各国选择的道路也有所区别。我国已经明确了未来15年科技发展的目标，即努力将我国建设成为一个创新型国家，但是这一战略目标的实现仍然任重而道远。一些发达国家的创新体系整体已经趋于成熟和稳定，国际和国内的研究也相对比较充分。而印度、芬兰、爱尔兰和以色列这四个国家在鼓励创新等方面所做的努力则主要集中于近几十年，并且取得了骄人的成果。这四个国家中，既有发展中国家，也有在发达国家梯队里相对落后的国家，既有资金相对充裕的国家，也有人力相对充裕的国家，但它们无一例外地都在曾经并不优秀的创新能力基础之上，通过自身努力，在较短的时间内有力推动了国家创新，为国家的未来发展奠定了良好基础。因此，他们的宝贵经验对我国更有现实意义和实践意义，值得学习和借鉴。由于这四个国家国情迥异，创新基础、文化等各有不同，他们选择的创新道路也各有特色。本文试图从这些特色之中，发现共同点，找出差异点，为中国寻找适合自己的创新途径提供借鉴。一、有特色的国家创新体系和组织形式是推动国家创新发展的关键国家创新体系的建立对整个国家创新推动的作用是不言而喻的。建立适合本国国情的国家创新体系可以直接推动国家创新的发展，为带动全社会创新起到至关重要的作用。当然，这一体系的建立、完善及发挥作用既必须有强大的政府执行力作为保障，又必须符合本国的文化特征。在这四个国家中，爱尔兰和芬兰这两个欧洲国家的国家创新体系组织完善，特点突出，值得借鉴。1.爱尔兰：政府主导发展方向，中介机构广泛参与。爱尔兰的国家创新系统分成两部分，一部分是由政府机构根据国家发展目标制定的政府政策以及相关资金支持流向；另一部分则是爱尔兰创新体系中最具特色的中介机构。这些部门在爱尔兰产业发展准则(DevelopmentActs)的指导下互相协作，推动爱尔兰创新事业的发展。（见图1）图1爱尔兰国家创新体系执行机构来源：根据爱尔兰工业发展局资料整理。国家科学技术与创新内阁委员会是爱尔兰国家创新体系的最高协调机构，科学总顾问在其中发挥核心作用。科学教育部和企贸与就业部则具体负责创新政策的实施。企业贸易与就业部是爱尔兰最重要的科技创新部门，下设爱尔兰工业局、企业发展局、科技基金会等中介机构，并通过企贸科技创新咨询委员会加以协调（见表2）。这一组织结构中有两点尤其值得关注：第一，组织之间的横向协调机制。爱尔兰国家创新体系决策与创新机构包含有诸多的横向协调机制。除最高协调机构之外，跨部门科技委员会协调部际创新合作，而企贸科技创新咨询委员会则负责各中介机构之间的协同合作。第二，中介机构的准政府地位。企业贸易和就业部下属的主要中介机构，如爱尔兰企业局、爱尔兰工业发展局以及爱尔兰科技基金会均为准政府机构，它们可以以适当的方式购买、拥有和出售资产并从投资中获益。这些中介机构从企业贸易和就业部获得补助金，企业贸易和就业部则向这些机构派出代表。虽然在所有权上完全归国家所有，但是它们的内部组织和决策方式都是完全独立的。这种实体地位赋予了机构很大的灵活性，对促进创新具有积极意义，值得学习。2.芬兰：以政府为核心建立覆盖全局的创新网络在芬兰提及“创新”二字，最具特色的就是其卓越的“国家创新体系”。1990年，芬兰在其政策报告中首次引入国家创新体系概念，开创了创新理论体系与国家决策部门实践相结合的先例。经过数十年的不断修正和完善，芬兰“国家创新体系”在内涵和外延方面都有了进一步的发展和深化，不仅是芬兰制定其国家科技政策与创新计划的基本框架，更是当今各国在国家层面推进创新体系建设方面学习和借鉴的典型模式。芬兰国家创新体系的核心是教育与科研，主要由政府机构、高校、科研院所、投资基金、科技产业园区以及企业等一系列机构单位构成。（见图2）图2芬兰国家创新体系的构成资料来源：StatisticsFinland，2007.成立于1987年的国家科学与技术政策理事会是该体系的领导机构，由总理亲自任主席，主要负责国家科学技术与创新政策的制定。教育部和贸工部则分别负责上述政策的实施，以保证其落实。作为专设的资助机构，芬兰研究院主要对基础研究领域提供资金支持，对象多为高校与科研院所；在应用研究和试验领域，国家技术与创新资助局(Tekes)则是最重要的资助单位，每年资助费用占到了芬兰全国R&D支出的1/3，是名副其实的项目“赞助人”（见表3）。芬兰国家创新体系的最大特色就在于创新链覆盖了社会的各个领域，企业、高校、科研等要素在其中相互渗透、相互促进，形成了典型的产学研三位一体模式，将协同效应最大限度地发挥出来。二、适应国情的资金政策是推动创新的重要保障科研资金的来源、分配和利用无疑是推动创新实际操作中的最大难题。除了不断增加研发资金支持，如何有效地分配和利用科研资金也是亟需关注的。各个国家在这方面都竭尽所能，一方面不断加大投入，另一方面则为了将有限的资金尽可能高效地使用设计了各具特色的机制。1.芬兰——以企业为纽带的科研(R&D)资金投入产出机制芬兰在科技研发方面不断的资金投入是国家推进创新战略的基本保障。自上世纪80年代以来，芬兰的R&D投入占GDP比重就持续上升，从1981年的1.17%到2001年的3.41%，增幅近2倍。2001年后，增速趋于平稳，保持在3.4%左右。2005年芬兰R&D资金为57.6亿美元，占GDP的3.51%，是全球投入比例最高的国家之一。此外，芬兰政府设定的目标是到2010年，R&D占国内生产总值的比例提高到4%。图32000～2006年芬兰R&D支出流向（按使用主体）数据来源：StatisticsFinland，ScienceandTechnologyStatistics，2007.与其他国家研发资金主要依靠政府财政拨款不同，芬兰的R&D投入主要来源于企业投入。据2007年联合国教科文卫组织数据显示，2004年芬兰R&D资金中有69.3%为企业贡献，政府则是在其中更多地承担鼓励和引导的职能。类似的特征也表现在资金流向上，芬兰R&D支出最主要的使用者并非政府科研机构及高校等公共研发部门，而是企业自身的科研部门。2000年，芬兰的企业研发(R&D)支出所占整个R&D支出比重就突破了70%并一直稳定至今，2006年达到了70.7%。芬兰R&D经费“源于企业，用于企业”的特征充分说明芬兰科技创新活动的根本动力不是政府，而是内生于市场主体——企业自身。正是看到了科研技术提高所带来的巨大收益，企业才加大投入力度并不断参与其中，真正成为了创新活动的主体。这一模式对于目前依然处于创新活动缺乏动力和实际效益困境中的广大发展中国家尤为值得借鉴。2.爱尔兰——充分吸引外商直接投资，政府资金支持有的放矢图4爱尔兰FDI流入金额（百万美元）资料来源：OECD统计数据。从20世纪90年代初到21世纪初，爱尔兰经济从落后的农业型经济一跃成为科技密集型经济只用了短短10年的时间。这主要归功于国家外向型经济的发展。通过实行优惠税率和政府补贴政策，爱尔兰政府成功吸引了逾千家外资公司在爱尔兰进行直接投资和研发活动。数据显示：爱尔兰商业部门的研发占全国研发总量的74%左右，其中约有2/3来自外资企业。20世纪90年代开始，爱尔兰年平均GDP增长率超过了8%，并形成了以电子、计算机信息技术等高科技为支柱的产业结构，金融、制药等高附加值产业发展迅速。爱尔兰与芬兰一样，也是一个小型的开放经济体，不具备全面竞争力，不能在所有科技领域开展大规模研究活动。爱尔兰政府的做法是：在国家重点创新目标的指导下，通过与社会合作伙伴、各个中介机构的广泛交流，列出优先考虑的重点和经费支出重点，集中全力发展企业研发战略的优先领域，制定出相关配套政策与支持资金流向，从而尽可能扶持国家创新的关键领域。除此，爱尔兰政府专门设立了高科技产业风险资本基金，为高质量、高风险的研发项目提供资金支持，使R&D活动能够得到持续投入。截至2005年，爱尔兰政府通过爱尔兰基金会资助的自主的科学项目和技术中心已经达到9所。同时，爱尔兰政府实施了“种子资金与企业拓展计划”，为本国科技创业型公司提供投资来源。该计划成功解决了计算机软件等无有形资产、投资风险高的产业的资金来源，受到此类科技创新型企业的广泛欢迎。3.以色列——持续不断的研发(R&D)资金支持和政府推动下的风险投资基金市场从20世纪60年代开始，以色列就加大了对R&D的支持力度，投入大量资金进行科技创新与技术研发。据联合国教科文卫组织2007年的统计数据显示，以色列2005年的R&D支出达到了88.6亿美元，所占GDP比重为4.95%，大大超过了经合组织(OECD)的平均值(2.25%)，位列全球第一。以色列的研发(R&D)资金主要来源于风险资金和政府直接资助，其中风险资金是促进科技成果产业化的主体。政府的研发投入则主要集中于应用研究领域（如生物技术和纳米技术是以色列的两个重要国家技术），资金的审核及划拨则由工贸部、国防部、农业部等部门下属的首席科学家办公室(OCS)具体负责实施。4.印度——有针对性地进行资金支持，积极鼓励风险投资印度政府大力推动符合条件的软件企业在国内外上市融资，为软件和软件外包业筹集了大量发展资金，增强了企业发展的后劲与活力。由于软件服务外包企业所含无形资产份额大，较难估值，因此企业个体自我融资风险很大。针对软件外包企业的这一困难，印度政府积极鼓励风险投资。风险投资是从1986年开始起步的，财政部当年拨款1亿卢比成立了印度第一家风险投资基金，之后每年又增拨1亿卢比资金，按国际惯例初步构建起风险投资基金的框架。1998年7月，印度政府设立了10亿卢比的基金支持金融风险资本，由“小型企业发展银行”管理。经过近20年的发展，印度已确立了以国外资金为主体，以软件产业为重要投向的国际化风险投资体系。三、税收政策与法律保护是推动创新的有力手段税收和法律保护政策是推动创新的有力辅助手段。纵观四个国家在推动创新方面的经验，无一例外都在税收政策和法律保护政策方面积极探索，寻找适合本国创新需要的合适政策，并随着时间推移不断调整。在税收政策方面，低税率能够为从事科技创新的企业减轻负担，而针对科技创新企业的税收抵免政策则能极大地激励企业的创新活动。在法制建设方面，针对科技创新成果需要特殊保护这样的新特点，各个国家都适时地推出了相关法律政策。根据自身需要，修改和制定了一系列法律文件，保证科技创新的激励机制运行顺畅。从这四国的经验来看，注重民族创新环境的培育，加大知识产权保护力度是创新型国家建设必须努力的方向，及早以及系统地出台一系列法律法规将为鼓励和激发全民广泛参与科技创新活动提供法制体系保障。四、中小企业是推动国家创新的主体部分科技创新由于投入巨大，需要借助大型企业或者政府直属科研机构完成。然而大量的创新则是由中小型企业完成的。这四个国家的经验都说明，重视中小企业发展，辅助中小企业创新能力的提升，大大有利于推动国家创新。1.爱尔兰——依靠“香农知识网络”实现产学研一体化，促进中小企业发展。爱尔兰政府投资建立的香农开发区，经过多年发展已成为综合性高技术产业区。在政府支持下，香农开发区先后建立了5个国家科技园，形成了独特的“香农知识网络”。这5个国家科技园的共同特点是依托高等院校，充分利用其知识资源和科研设施方面的优势，使香农开发区实现向技术密集型和知识密集型产业的转变和发展。这五个国家科技园均设有企业孵化中心，被称为“创新工厂”。企业孵化中心是一种地区或区域性合作伙伴组织。其作用是帮助孵化新的企业，支持中小企业开展技术创新活动，负责鉴别、筛选和支持雏形企业及项目，寻求公共和私人资助的资源，建立企业国际联系网络，开辟国际市场和合作渠道。这类机构弥补了政府职能机构和私营部门服务的空白地带，为企业创新发展提供了必要保障。图5香农知识网络与此同时，爱尔兰企业局出资支持大学和理工学院建立高技术孵化中心，资助各大学承担具有商业发展前景的科研项目，使这些项目成为新型高技术校园企业的基础。2.印度——建立软件科技园，加速产业集聚，促进中小企业发展印度政府从1988年开始制定软件技术园区计划，并于1991年在班加罗尔创建了全国第一个计算机软件技术园区，其后又在全国各地建立了18个具有国际先进水平的软件技术园区。印度软件技术园计划是100%的专业软件和服务出口导向计划，该计划通过加强基础设施建设、为软件企业提供便利服务、对园区企业给予优惠政策等措施，促进印度软件业飞速发展。3.以色列——通过技术孵化器计划和风险投资基金促进中小企业创新发展技术孵化器(TechnologyIncubators)是由以色列政府设立的非盈利性组织，政府每年出资3000万美元对各地的孵化器给予财政支持，每个孵化器经营10～15个处于研发阶段的公司。进入孵化器的公司在孵化器内进行研究的期限为2年，在孵化期公司的权益结构为：50%归投资者和创业者所有，10%留给未来比较重要的职员，20%留给以后为进入孵化器的公司提供资金的公司，20%归孵化器所有，此外，在公司孵化期间，孵化器还拥有参与公司重大事件决策的权利。迄今为止，先后已有800多个项目得到了支持，其中70%得到外部资金的支持。目前以色列全国范围内已形成了多达24个技术孵化器的网络，超过1500个科学家在300多个项目中积极工作。孵化器的出现不仅为处在种子期的创新型企业提供了资金、技术、管理和营销方面的支持，更成为培育以色列风险基金发展的“沃土”。以色列科技创新的另一个最大的特色就是风险投资基金的广泛参与，这不仅解决了中小企业发展初期的融资问题，而且还带来了规范的市场运作方式和经验，是以色列创新型企业发展的关键力量。而风险投资基金市场能够发展形成，以色列政府在其中扮演了重要的角色。其中最典型的案例就是YOZMA计划。为扶持中小创新型企业发展，以色列政府于1993年启动YOZMA计划，出资1亿美元作为初始基金并成立YOZMA创业投资有限公司负责计划实施，其中的8000万美元通过YOZMA公司分为10份，直接吸引私人风险资金1.2亿美元。在此基础上，公司设立了10个封闭期为10年的风险投资基金YOZMAI，经过4年发展就带动以色列风险投资业发展到20亿美元规模。1997年底，政府风险资金按照规则全部收回，退出市场，风险投资市场基本形成。到2003年，以色列科技创新产业中风险投资基金的数目已经达到了100余家，实际规模50亿美元。“共担风险、让利于人、甘当配角、合同管理、及时退出”是以色列政府扶持风险投资发展的主要经验（见图6）。图6以色列YOZMA计划流程图4.芬兰——风险投资基金促进中小企业发展芬兰国家研究与发展基金(SITRA)是政府推动下设立的第一个以科技为对象的风险投资基金，定位于为促进和培育中小型企业融资及科技成果转化。该基金直接隶属于芬兰议会，独立运作。投资方式是通过种子基金的方式资助创新型企业在成长初期进行技术研发活动，项目成功后则收回利润并直接投入下一个项目中。这种政府引导和私人企业双主体参与下的风险资金运营模式非常值得推广（见图7）。此外，芬兰的高科技产业园及政府综合研究机构(VTT)也是政府推动下扶持中小型创新企业发展壮大的重要组成力量。图7芬兰国家研究与发展基金运行模式五、人才培养、国际交流以及发展行业协会是国家创新建设的重要条件除以上经验之外，人才的培养、广泛的国际交流以及有力的行业协会组织也对推动国家创新起到了良好的作用。如芬兰政府的各项支出中，教育经费仅次于社会福利支出，位于第二位，2003年所占GDP的比重达到了6.1%(OECD，2007)。并且芬兰依然是全球少数几个全面推行免费教育的国家之一。学生不仅无需支付在校期间的学费，还可以得到政府的各项补贴，其公共教育开支在国民收入中占的比例，在发达国家中位居第二。而爱尔兰和印度的人才培养都格外重视以商业为导向的技能开发教育。在爱尔兰，约有12.4589万人获得了第三层次学历（科技与教育部2001/2002学年）。尤其是与信息技术相关的学位技术含量非常高。软件专业的学生第三学年一整年都在生产第一线实习，第四学年的大部分时间用于独立设计，因此大学毕业便具有实际工作经验和项目领导能力。印度的高等教育在发展中国家里也名列前茅，6所理工学院在内的200多所大学每年能培养出约20万名软件技术人员。印度各邦政府