美国政府职业教育与培训层次化治理功能及其启示

美国政府职业教育与培训层次化治理功能及其启示

简介：王冠（1963-），男，辽宁沈阳人，辽宁金融职业学院教授，教育学博士，讨论方向为现代职业教育管理。

基金项目：2022年辽宁省教育厅科学讨论一般项目“辽宁省高职‘双师型’老师通用胜任力模型构建讨论”（编号：w2022217），主持人：王冠。

中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1001-7518（2022）05-0151-05

美国职业教育和培训治理的简单性涉及两个重要参数，其一为联邦政府、州政府和地方政府教育机构在教育治理中的职能。联邦政府对职业教育与培训没有直接的治理权力，但通过向各州供应资金对其产生重大影响。然而，为了有资格获得这些资金，各州必需同意根据联邦职业教育与培训立法（最近的再授权是2022年卡尔?帕金斯生涯与技术教育法案）的规定来使用这些资金[1]。参数之二为职业教育分为中等教育和高等教育。二十世纪上半叶，大多数公共职业教育与培训是在中学阶段供应的，有晚上和周末课程可供选择。其次次世界大战后，两年制社区高校的高等职业教育进行了大规模的扩张。

一、联邦政府、州政府及地方政府层次化治理功能

职业教育与培训治理的多样性是美国分散教育结构的结果。美国联邦宪法没有针对教育的参考条款，宪法最终一次修正案将全部的权利给予联邦政府、州政府和公民。全部的州宪法都给予州政府教育责任，该责任是通过供应资源和建立法律框架来指导如何使用资源来实现的。

宪法授权地方教育委员会负责管理州政府设立的法律和行政框架内由公共资金支持的学校。地方委员会通常由其学校所服务地区的公民选举产生[2]。成员在委员会中每周至少服务几个小时，可以获得薪水，也可以不获得薪水，但委员会成员的这项工作一般不是他们的主要职务。委员会成员来自不同的行业，但通常比他们服务社区的一般公民更富有，受教育程度更高。大多数行政和教学人员就适当的课程提出建议；委员会有权批准这些的建议[3]。

（一）联邦政府治理功能

如上所述，联邦政府对州和地方教育没有直接的治理权力。为了影响州及地方教育机构，联邦政府制定立法，假如各州同意执行立法规定，就可以向各州及地方教育机构供应?Y金。《史密斯-休斯法案》于1917年通过，为职业教育与培训供应资金，并且是影响中等教育的第一个立法。起初，该法案限制培训只可供应给农业，工商业和家政业三种职业类型。随后的立法增加了保健相关职业；在1963年，这一限制取消，培训扩大到全部需要专业培训的职业，而不仅仅是对学士学位课程。目前，2022年卡尔?珀金斯职业和技术教育改进法案，已经取消了学士学位限制。这个行为要求全部资金的接受者供应一个学习方案，该方案需由至少两年中等教育和高等教育或学士阶段的培训相结合组成[4]。

美国职业教育与培训获得了来自三级政府的资助，但联邦份额远低于州和地方的贡献份额。在2022年夏季结束的财政年度，职业教育与培训收入总额为5211亿美元，其中47%来自州政府，44%来自地方政府，以9%来自联邦政府。这些补助金根据立法中规定的方案安排，主要依据的是各州人口在联邦中的百分比。最近的“全国职业教育评估”估量，中等职业技术教育总资金的5%和高等教育职业教育经费的2%来自联邦政府。然而，由于州和地方资金来源与联邦政府资金数额之间的差距很大，我们可能会认为，联邦对职业教育与培训的影响是微不足道的，但事实并非如此。《史密斯-休斯法案》将职业教育与培训引进公立学校课程，在后续各种联邦政府支持的重新授权中对于职业教育与培训的执行有深远的影响。

在美国，负责执行联邦职业教育与培训立法的机构是美国教育部下属的职业与成人教育办公室。州政府方案是确保联邦立法中规定州和地方联邦资金使用的主要手段。为了有资格获得联邦资金，全部州必需向职业与成人教育办公室提交资金使用方案，说明他们准备如何执行法律要求。同理，州政府要求地方教育机构提交如何使用安排给州的联邦资金的方案[5]。在大部分状况下，州政府提交的方案会全部被接受，但是职业与成人教育办公室间或会要求对方案作出一些转变，使其与联邦立法的意图更加吻合。

在州方案被接受之后，职业与成人教育办公室要求各州提交关于联邦资金如何使用的年度报告以及收到这些资金方案的有效性评估数据。方案中被评估的衡量标准在现行的《帕金斯IV法案》中的113节中有详细要求。这些衡量标准被称为核心绩效指标，它们是联邦政府对于职业教育与培训的优先目标最明确的表述。中等和高等教育各级的指标有所不同（如图1所示）。其中，第一个职业教育与培训指标涉及到学术内容的学习。对学术内容的重视始于1990年对联邦立法的重新授权，即《卡尔?珀金斯职业和应用技术教育法案》，其中将学术成果作为职业教育与培训方案评估的指标之一。1998年的再授权加强了对学术内容的重视，现行2022年法案的学术标准与2022年“不让一个孩子落在后面（NCLB）法案”中的标准保持全都，后者是联邦基础教育资金的主要来源。对学术内容的强调可以追溯到20世纪80年月初，当时的《危机中的国家》发出一个警告，即教育已经恶化到威逼到美国经济实力的地步。很多人对这一说法的有效性提出质疑，但报告却发起了一系列教育改革举措。

第一期教育改革导致高中毕业所需的学分数量增加。正如《危机中的国家》中所建议的，大多数州采纳被称为“新基础”的措施：英语或语言艺术4个学分，数学，科学和社会讨论各3个学分。这项改革得到了广泛支持，因此，2022年的一般高中毕业生比1982年一般高中毕业生多获得6个学术学分。然而，在全国教育进展评估中发觉，仅仅参与更多的课程对高中同学的成果没有显著影响，并没有提高美国同学在数学和科学测试成果的国际比较中的排名。由此得出结论，同学需要更多要求更高的课程。其次期改革要求同学学习的课程更严格[6]。这种强调提高学术考试成果的重点渗透到“不让一个孩子落后”法案中，通过后被纳入联邦职业教育与培训立法。美国政府问责局通过调查全部50个州和哥伦比亚特区的职业教育与培训机构的负责人，讨论了绩效指标的实施状况。调查发觉，尽管各州在衡量业绩方面有相当大的敏捷性，但仍旧难以收集有关技术技能娴熟度和同学就业的数据。美国政府问责局报告还指出数据中的敏捷性与统一性之间存在固有冲突。敏捷性允许各州以适合其特定状况的方式评估他们的方案。然而，由于各州采纳不同的方法，因此不行能汇总结果以获得对职业教育与培训项目有效的全国性评估。

（二）州政府治理功能

联邦职业教育与培训立法要求每个州指定一个机构，负责规划和监督联邦资金合法使用。在35个州中，该机构是负责中学校教育的地方委员会，其中的14个州，该地方委员会同时负责高等教育。在8个州中，该合法机构属于国家高等教育管理机构的一部分。3个州及哥伦比亚特区有一个仅对职业教育与培训负责的委员会。在其余4个州中，该机构在名称上都有“劳动力”三个字，阿肯色州最近将其机构的名称从“劳动力教育部”改为“生涯教育部”。负责联邦资金的委员会大致使中等教育和高等教育在资金安排方面保持平衡[7]。然而，在中等教育委员会是监管机构的州，更多的资金进入中等教育；在高等教育委员会是监管机构的州，更多的资金进入高等教育。

大多数州，监管机构将联邦资金的管理、运作和监督工作托付给州政府所属单位。43个州教育部门管理中等职业教育与培训，其中15个同时管理高等职业教育与培训。在24个州中，高等职业教育与培训属于高等教育的行政结构。拥有独立的职业教育与培训委员会或劳动力教育委员会的州有时直接管理项目，有时还将责任托付给州内其他机构。

州政府所属单位中负责管理最大部分联邦资金的人被称为州政府职业技术教育主管。这些主管领导管理各州的职业教育与培训，但他们不仅仅是管理者，同时也是本州雇主赞助的促成者和试图影响州和联邦关于职业教育与培训政策的区域主管。在国家层面，州政府职业技术教育主管由全国职业技术教育联合会主任协会选举产生。这个组织以多种方式支持州政府，包括试图影响联邦立法和资金的去向打算。

（三）地方政府治理功能

在中等教育领域，公共资金支持的职业教育与培训包括约17000所高中，900所全天职业教育高中和1200所部分时间授课的地区高中。除了夏威夷以外，全部的高中都在地方教育机构的管理下运作。大约一半的综合高中供应学术课程和职业教育与培训课程，另一半学校将盼望学习某些类型的职业教育与培训的同学送到地区高中。地区高中汇聚了几所中学的同学，供应个别学校无法供应的课程，由于他们的同学太少或资源有限。全日制职业高中既供应职业教育，也供应学术指导。大多数有职业教育与培训课程的高中也为成人供应培训，但由于这些课程由地方教育机构管理，所以?@类培训不被视为高等教育[8]。

公立高等职业教育与培训主要由社区学院供应。2022年有1121所这样的高校。在某些州，地方委员会管理社区学院；在其他州，有单独的州委员会。这些委员会通常在管理全部高等教育的州议会制定的政策和预算框架内运作。社区学院收取学费，但这只付出总教学费用的一小部分。在2022-2022学年，各州供应了社区高校总收入的36%，联邦政府20%，学费17%，其余大部分资金来自地方，包括为地方雇主供应合同培训服务[9-12]。

二、美国职业教育与培训治理对我国的启示

（一）健全管理机制，更加注意政府的主导作用

职业教育的进展离不开政府的政策支持，我国中心政府通过出台各种政策文件，从宏观层面大力支持职业教育的进展，职业教育已经进入快速进展的阶段。然而地方各级政府在职业教育管理中却存在着诸多问题。政府作为职业教育进展中的宏观调控者，应当充分发挥主导作用，构建职业教育管理的新格局。

美国联邦政府无权直接干预州政府的教育事业，教育管理权主要归属于地方，这是美国的联邦制度所规定的，因此联邦政府在职业教育中地位的确立，主要是通过出台法案和财政拨款实现的[13]。联邦政府在参加职业教育的进展中，坚持立足于州政府和地方政府，发挥统筹协调作用，协调各方面的需求，建立三者之间分工合作的伙伴关系，以达成职业教育改革的共识[14]。针对职业教育地方分权管理带来的资源铺张问题，联邦政府通过削减职业教育方案的数量，压缩州和地方一级的职业教育方案行政管理机构，来分担职业教育管理的权力，寻求联邦政府、州和地方政府间的分工合作，建立起三者在职业教育进展中的伙伴关系并鼓舞企业参加到职业教育的管理中，从而推动了美国职业教育的进展[15]。

我国政府应借鉴美国联邦政府职业教育管理的有益阅历，基于本国的行政体系，通过健全职业教育管理机制，整合职业教育资源，为职业教育的进展服务。首先，政府应调整现行的职业教育管理体系，明确划分职业教育各管理主体的职权范围，通过构建一个权责清楚、相互协作的职业教育管理体系，实现国家对职业教育的统一管理提高各级政府的管理绩效。其次，政府的管理权限要下移，转变管理和办学合二为一的管理体制，充分发挥职业院校的管理自主权，从而建立起“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参加”的新的职业教育管理体系。最终，政府应发挥主导作用，建立校企合作的保障和运行机制，通过立法和财政措施，推动校企合作，形成“政府主导，行业、企业和社会力气乐观参加的多元办学格局”。政府应当把职业教育纳入我国经济进展的规划中，促使职业教育的进展规模与经济进展需求相适应，加大政府投入，为职业教育供应经费支持。通过健全职业教育管理体制改革，使政府履行好进展职业教育的职责，加强政府对职业教育的领导，促使其主导作用的发挥。

（二）兼顾“职业生涯导向”，更加注意同学的进展

职业教育与经济的进展亲密相关，为我国社会主义现代化培育出高素养的劳动者和技能人型才。2022年第五次全国职业教育会议召开，提出以“就业为导向”的职业教育政策。就业功能是职业教育经济功能的延长，就业导向反映出社会对职业教育缓解就业压力的期望，以“就业为导向”的职业教育政策，是政府的阶段性政策，也是我国职业教育进展的必经阶段。在这一政策的影响下，一些职业教育院校理解错位，仅以企业的需求作为培育同学的着力点，忽视同学对职业的适应性及同学将来的职业进展规划。随着学问经济时代的到来，终身教育理念的推行，职业教育的进展仅仅关注就业和经济功能的实现，忽视同学的个体进展是不合理的。美??联邦政府在STC①（从学校到生涯）理念的影响下，职业教育的政策趋向上更加关注同学的个体进展。表现在关注同学的生涯进展，重视同学人文素养的养成，强调从现实生活的实践中学习。强调为同学的中学后生涯供应多样化的选择，供应共性化、情景化的教育，转变过去单纯培育同学适应特定职业的传统[16-18]。

我国政府提倡“就业导向”的职业教育政策，把职业教育与进展经济、促进就业、消退贫困等联系起来，要求职业教育适应经济进展方式转变和经济结构调整的要求，这是适应我国当前经济进展状况的必经之路。政府在此后的职业教育进展政策中会更加注意职业教育适应经济进展的需要，实现职业教育的经济功能，但同时也应兼顾“职业生涯导向”。“职业生涯导向”关注人的可持续进展，关注人终身职业生涯的进展，政府兼顾这一政策导向，是坚持以人为