公共管理模式的类型

公共管理模式的类型一、公共管理的干预模式涵义：

公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接而非直接的。公共管理的干预模式

理论基础：

公共管理干预模式的理论基础是20世纪20年代德国学者马克思·韦伯设计的“官僚模型”，这一模型的原则主要有四。其一，在政府组织中，每个官员都有固定的职责和权限，他们只能在自己的职责范围内发布命令而不能超越。其二，政府组织有严格的等级，下级组织必须接受上级组织的监督和控制。其三，政府各项活动都严格按照行政文件的规定进行。其四，以能够胜任工作为前提，政府工作人员领取固定薪俸并终身任职，使政府公职成为受尊重的职业。韦伯认为，按照职权分明、层级节制、政令严格、稳定任职原则构建起来的政府组织是最为合理的政府组织，这种政府组织完全能够取得最高行政效率和胜任各项行政任务。公共管理的干预模式

弊端：

首先，从政府组织自身看，干预模式下的政府组织，由于严格的层级节制关系，导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓，使政府难以灵活主动地应对瞬息万变的信息社会、竞争活跃的市场经济和利益多元化的公共期望，大大影响了政府基本功能的发挥；由于机械的专业部门分工，导致政府机构林立，增加了政府管理成本和协调沟通困难，降低了行政效率；由于人员的终身从业制度，导致行政人员循规蹈矩、为上是从，缺乏创新精神和社会责任感。其次，从政府与社会的关系来看，干预模式下的政府由于垄断了公共服务的供给的过程而使自身负担沉重，不仅降低了政府公共服务的供给能力，使政府在公共服务过程中捉襟见肘，而且使政府组织外其他社会组织，特别是社会中介组织（社会保险、劳务、律师、公证、审计、会计、信息等咨询服务机构）全面萎缩。公共管理的干预模式

改革：

自20世纪80年代后，西方各主要市场经济国家进行了“重塑政府”式行政改革，一方面是对传统组织、文官组织、行政程序、行政方法以及行政权力体制的改革，使政府组织自身的状况与功能得到改善，另一方面则通过国有企业私有化、公共事务民营化、政府业务合同化等措施，使政府与社会的关系得到调整。经过10余年的改革，20世纪90年代后，西方各主要市场经济国家的政府基本上实现了从公共管理干预模式向市场模式的转变。二、公共管理的市场模式

涵义：

公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不在垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的。公共管理的市场模式

理论基础：选择理论新公共理论

公共选择是要将政府的一些职能释放给市场和社会，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。新公共管理则与之相反，认为公共部门和私营部门之间不存在实质性差别，并以二者间的相似性为基础提出了一系列管理方面的建议和主张。它并不排斥政府，而是试图来改造它。作为市场模式的理论基础，虽然公共选择和新公共管理存在分歧，但它们之间仍有重合之处，即它们都相信市场的作用。虽然它们在对政府改革的见解和方法上有差异，但由于对市场及其主体——企业的共同青睐，它们仍能在实践中组合起来，共同构成市场模式的理论基础。公共管理的市场模式

实践中的市场模式——市场模式的具体做法（一）私有化

市场模式中最激进的做法是全盘的私有化。特别是在英国、日本，直至整个西欧和现在的独联体国家，私有化都倍受欢迎。这里指的私有化，是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。其中最主要的形式是全部直截了当地出售国有或国营的企业。支持私有化的人一般认为，私有化可以提高可在市场上得到的产品的质量，同时保持它对消费者的需求随时作出反应的能力；私有化使各国政府得以减少财政赤字，使政府不必为了维护效率低下的国有企业而付出大量的补贴；通过自由市场机制决定资源配置，私有化可以在长期内创造更多的工作岗位和为所有的人提供更多的机会；私有化促成更开放、更富竞争性的经济，从而产生更多的个人收入和更稳定的就业。但事实上，激进的私有化在西方受到来自多方的抵制。对于许多公共物品和具有天然垄断性的行业，国有化仍是一贯有效的选择。同时许多人认为“国有”更能照顾社会公平和提高社会福利。由于私有化在实践中遇到了许多阻力，而且引发了一系列技术上和政治上的问题，许多国家为了避免对一些敏感性的公共服务采取私有化的方式而采取了其他形式（即下面要讨论的几种形式）。（二）公共服务的付费制市场模式认为，对于一些公共服务应当采取收费的方式。其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。从理论上讲，付费制具有一些优点：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。但是，付费制本身也存在缺陷。对于一些特定的公共服务，付费制并不合适（比如教育、卫生和社会服务）。一般认为，对于使用者和公众可以自由选择服务项目的服务领域，采用付费制比较合适。按照罗斯的估计，大约75％的公共服务可以采用付费的办法。现在西方许多国家开始采用付费制，但其目的大多是为了缓和政府财政危机，实际上并没有使价格机制真正发挥作用，所以付费制离理论家们所设想的理想状态还差得很远。公共管理的市场模式——市场模式的具体做法公共管理的市场模式——市场模式的具体做法（三）竞争与合同制市场模式强调竞争，认为竞争能够提高效率，使投入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，能迫使公营垄断组织对顾客的需要作出反应，从而实现消费者主权与“公众主权”；并且通过竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气。竞争有多种形式。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。把竞争机制引入公共服务领域最常见的途径是采用合同制，即由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织（公营的或私营的）签定合同。政府的职责是确定需要什么、签定合同并监督绩效，具体的服务则由缔约的另一方来提供。这样政府就成为真正的管理者，而不再是提供者。合同制对政府起到了“卸载”的作用。它在西方普遍被采用。刚开始它只局限于废物垃圾的处理、手工服务等简单劳动，现在已扩大到政策制定、信息收集等专业化的领域，应用越来越广泛。公共管理的市场模式——市场模式的具体做法（四）内部市场内部市场是市场模式中应用范围比较窄的一种方式，它主要是在英国行政改革中得到了广泛的应用，并成为英国行政改革的一大特点。其他一些国家，如新西兰、瑞典等，只是借用了英国的一些做法。内部市场最大的特点就是将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。内部市场的实现需要具备三个要素：第一，要明确划分生产者和消费者；第二，内部市场的主体（生产者和消费者）在内部签定准合同和商业契约，并在此基础上运作；第三，它要求一定的付费制和会计制度作保障。它是西方公共管理改革的一个新思路，很有创新性。但运作起来需要许多条件来支持。它需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，需要高素质的管理人员和完备的信息管理系统。而这些在目前很难具备，所以其应用范围还很窄公共管理的市场模式——市场模式的具体做法（五）分权与权力下放实行分权与权力下放的主要目的是想通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，能够自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛应用。英国财政部于1982年公布的财务管理新方案，主要特征就是采取了财政分权的形式。分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现的。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财务分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打碎得更彻底。公共管理的市场模式——市场模式的具体做法（六）自由化与放松管制自由化主要体现为放松管制。这在北美的行政改革中比较盛行。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规制。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在70年代成为经济理论上的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，而是要减少不必要的政府干预与管制。。

三、公共管理模式——四大类型划分（一）市场化政府模式市场模式的基本观点是利用市场和私人部门的管理方法，认为提高公共部门的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制，其主要内容如下：

————引入市场机制

————采用合同制

————在政府内部建立“内部市场”

————实行合同聘用制和绩效工资制度

————强调公众利益

————通过分权和授权重组政府部门，使公共部门更具灵活性公共管理模式——四大类型划分（二）参与政府模式参与政府希望建立一种更民主、更具集体性的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为始终置于公共关注之中，完成从决策反馈到社会反馈全过程。其主要主张是：——管理主体多元化：（1）分权于基层（2）放权于服务对象（3）共同协商——自下而上的决策过程——变化的组织结构——参与式管理——建立实现公众利益的参与机制公共管理模式——四大类型划分（三）弹性化政府模式弹性政府模式主张建立弹性化政府，即面对不断变化的新环境，能够灵活地采取各项措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势、新局面，使管理高效化，建立充满活力的政府。弹性征服模式的主要内容有：——用“非永久性”机构及制取代“永业制”，避免组织僵化，提高政府对不断变化的社会和经济情况的应变能力——实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制——下放权力，使权力具灵活性和多样性——政策上勇于创新，以实验的态度尝试新政策公共管理模式——四大类型划分四、解制型征服模式解制模式的主要思想就是改变科层官僚体制下的官员严格按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会整体利益。主要内容有：——淡化行政组织结构，强化有效行动能力——重视官员和共同文化价值在管理中