《学前教育政策与法规》课程讲义 参考阅读

华东师范大学学前教育系本科生课程资源《学前教育政策与法规》课程讲义学前教育专业本科

目录绪论课程介绍 3第一章学前教育政策法规概论 5第二章《儿童权利公约》解读 21第三章《幼儿园管理条例》解读 29第四章《幼儿园教育指导纲要》&《3-6岁儿童学习与发展指南》解读 43第五章《幼儿园教师专业标准》解读 55第六章农村学前教育改革与发展专题 69

◆绪论课程介绍一、《学前教育政策与法规》课程的核心目标（一）从宏观上了解学前教育，有全局观（二）掌握政策的最新动态，以此指导自己的教育观、儿童观、教师观以及教育实践（三）能以自身的积极实践逐渐争取话语权（四）通过政策分析方法锻炼与提升逻辑思维与分析问题的能力（五）有效准备与应对幼儿园教师资格考试二、《学前教育政策与法规》课程的主要内容（一）两条主线：学前教育领导管理类政策；学前教育教育教学类指导性政策（二）四个专题：1.改革发展70年：学前教育事业发展中的政策流变2.捍卫童年就是捍卫灵魂：儿童权利的尊重与守护3.知法守法、以法为器：幼儿园合法权益与法律维护4.先天不足、后天失调：农村学前教育的困境与出路（三）八项法规：1.《儿童权利公约》1989（重点）2.《幼儿园工作规程》19963.《幼儿园工作规程》20134.《幼儿园管理条例》1989（重点）5.《幼儿园教育指导纲要》2001（重点）6.《3-6岁儿童学习与发展指南》2012（重点）7.《幼儿园教师专业标准》2011（重点）8.《幼儿园园长专业标准》2014三、《学前教育政策与法规》课程的教学方法与组织形式（一）教学方法：主要采用案例分析、课堂讨论、小组汇报方式相结合（二）组织形式：班分为8个小组，认领以下学前教育法规政策：1.儿童权利公约（1组）：小组搜集有关儿童四大基本权利的案例（可文字、录音、视频），并分版块进行分析，体现了何种儿童权利？如何分析实践中的问题？2.幼儿园管理条例（2组）：A组搜集有关幼儿园管理方面的相关案例，如出现安全事故的管理、相关法律程序等，并进行分析；B组重点搜集幼儿教师需要了解的幼儿常见急救知识及其防护。3.幼儿园教育指导纲要（1组）：小组请找出你们认为纲要理解中的重点和难点，并用几组案例进行分析。4.3-6岁儿童学习与发展指南（1组）：小组找出一个或两个领域，并用多种形式的案例说明你们是如何理解的，与全班同学进行讨论。5.幼儿园教师专业标准（2组）：完成2个任务，一是通过一段视频记录10个左右教师对学前教育的认识，重点分析其师德与专业知识；二是通过一段视频捕捉能反映幼儿教师专业能力的场景，如处理幼儿冲突等。6.农村学前教育改革与发展（1组）：搜集具体做法，有关农村如何有效开展教育教学。如大班额如何集体教学，游戏如何开展，艺术教育进行，区角设置。四、《学前教育政策与法规》课程的参考资料1.《学前教育政策法规概论》,杨莉君.湖南师范大学出版社,2008.2.《学前教育法规政策的理解与运用》,李生兰等.南京师范大学出版社,2012.3.《幼儿园教育指导纲要（试行）解读》,教育部基础教育司组织编写,江苏教育出版社,2002.4.《3-6岁儿童学习与发展指南解读》,李季湄,冯晓霞主编.人民教育出版社,2013.5.《幼儿园教师专业标准解读》,教育部教师工作司组编.北京师范大学出版社,2013.6.《幼儿园教师必知的60条教育政策与法规》,洪秀敏编著.中国轻工业出版社,2014.五、《绪论》部分参考拓展性资料《盗火者——中国教育改革调查》第一集，《回归人的语文》。经典片段分享：“一个小男孩在退潮以后的沙滩上捡小鱼，看到一条小鱼就把它捡起来扔回大海。沙滩上全是小鱼，有人就跟他讲，你一个人怎么捡得过来？这个小孩说，对这条我扔回大海的小鱼来说，就是全部。”我们不能做需要很大能量的事情，但是我做好我自己的事情，力所能及做好自己的事情。”

第一章学前教育政策法规概论第一节教育法律、法规、政策概述一、教育法律、法规政策内涵与特征（一）教育法律的基本内涵与特征1.内涵：拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的有关教育领域的规范性文件。2.特征：一是具有鲜明的国家意志。教育活动规范可以出自教育行政部门，也可以出自学校或教师，但其对教育活动的制约有限，不具有国家意志。而教育法律则是由国家权力机关制定，用来明确教育活动的方式，如可以这样行为、应该这样行为、不应该这样行为等，并用强制力来保障实施的效果。如义务教育法规定接受教育是一项义务，其典型特征是免费与强制，这并非教育本身的特点，而是法律所赋予的。二是由国家强制力保障实施。宗教戒律、道德规范、社会习俗等对人和社会具有一定的约束力，如“百善孝为先”，有些甚至还具有一定的强制性，但它们的实施都是依靠信仰或道德去遵守，有些依靠成员的自觉自愿，还有些依靠舆论来实施。而法律则不同，其被主体明确的权利不能被剥夺，义务必须要履行，否则将会受到法律的制裁。三是形式上兼具分散性与统一性。集中式也称为法典式，即以法典的形式相对集中了对教育法律法规的规范并对其作出系统安排，如《教育法》就具有这样的法典性质。但由于教育具有复杂性，一部法律不能囊括所有的教育法律规范，就需要分散式，如义务教育法、高等教育法职业教育法等。四是内容上兼具稳定性与发展性。教育法律的内容涉及以权利和义务为核心的教育行政活动学校管理活动、教师教学活动等，明确政府、学校、社会、教师、学生以及家长等多方利益之间的关系，因此具有一定的稳定性。但同时，教育是与时俱进的，不同时期教育的目标不同，教育的内容也就有所差异，如原来强调的是教师时绝对的主体和权威，教师是知识的传播者，而现在却强调师幼互动，强调教师是研究者、引导者，学生是学习的主体等。（二）教育法规的基本内涵与特征1.内涵：教育法规是通过一定的国家机关依照法定程序制定的、调整有关法律主体在教育活动中所发生的社会关系的法律规范体系的总和。2.特征：一是原则性与灵活性相结合。其原因在于一些重大问题，必然要深思熟虑从长远出发，至于一些具体的阶段性目标，可以具有灵活性；第二，教育作为一个复杂的系统，涉及面非常广泛，要协调各方利益，在某些问题上，既要讲原则，又要灵活变通。如民促法中规定可以收取合理回报；第三，我国幅员辽阔，发展不平衡，这都需要原则性与灵活性相结合。二是针对性与操作性相结合。教育法规调整教育主体关系、规范教育活动，其作用决定了其具有针对性，而且还必须具体明确。一旦情况发生改变，应当及时废止或修改原有教育法规，以反映新情况、确定新规则。三是立法自主与择优借鉴相结合。我国的教育法规应当借鉴世界各国的教育立法经验及教育法规中的某些内容，但同时这种借鉴是有选择的，我国的教育法规既要符合中国实际，也要表现出较高的国际水准，使得当代教育现代化的趋势在教育法规中得到反映。（三）教育政策的基本内涵与特征1.内涵：有关教育政策有三种递进的界定，一是政策是某种行为准则、计划、文件、谋略，方案或措施，是需要执行或遵守的“文本”。二是政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，大部分是把政策理解成为一个动态的线性过程，一条从目标到结果的直线。三是不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂“周期”（policycircle）。2.特征：一是教育政策作为一种政治选择，因此一定具有政治上的价值选择，任何一个国家政体和国体下的政策，一定是执政党的利益所向。二是教育政策中一定含有利益分配，因此就涉及到利益相关者的分析。例如之前重点分析的免费师范生政策，就牵涉到国家层面、农村层面、高校层面以及个人层面的多种利益分配，每个利益群体站在各自不同的立场上，因此才有了对话的基础。三是从制定过程来看，教育政策具有动态性，即任何政策的形成都是有一个过程的，不可能一蹴而就，也不可能毫无基础，政策的制定是有周期性的。比如纲要的制定，建国初期国家就制定了1952年纲要，后1981年也出台纲要，而2001年纲要正是在这些已有经验的基础上修改完善的。四是从政策所面对的问题来看其具有一定的特殊复杂性。首先，教育政策活动具有复杂性（柯伯思）。教育政策几乎涉及到所有的社会成员，利益关系错综复杂；公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，更具有发言权；教育领域的权力比其他社会领域更为复杂和分散；教育过程目标具有多样性（国家、社会、家庭、个人等）；教育政策目标的实现依赖于受教育者的积极参与。其次，教育政策利益分配的特殊性。资源配置以实现公共性和社会公平为最基本的目标；利益分配的主要内容是个人身心发展机会、条件和资格的认定（发展权利分配、发展机会分配、发展条件分配、发展的资格认定）。二、教育法律、法规、政策的区别与联系（一）三者的主要联系1.目的一致性，都是调整教育关系和规范教育秩序的行为准则。三者都以宪法为依据，是国家和政党在教育方面意志的表现，都是上层建筑的重要组成部分，都是教育规律的反映。其作为调整教育关系和规范教育秩序的规范，指明了教育的方向、程序标准和条件，从根本上是一致的。2.形成的连继性。教育法律、法规都是建立在相对稳定有效的政策基础上。教育政策是制定法律法规的依据，法律法规是政策的具体化、条文化和定型化。教育法律法规是在教育实践中，通过总结成熟经验和认识而形成的，都是从那些具有长期稳定性、对全局具有重要意义的教育政策，以及实践获得巨大成功的教育政策基础上发展起来的，因此法律法规是政策的定型化。3.内在的约束力。教育法律一旦形成，就成为法规政策的基本依据和准则。教育法律法规一旦形成，又对政策产生影响和制约。政策不仅不能与法律相抵触，而且还要有利于法律法规的实施，当两者发生矛盾时应以法律为准绳。（二）三者的主要区别表1-1教育法律、法规、政策的主要区别三、学前教育政策法规体系纵向第一层次，教育法。其规定了我国教育的基本性质、地位、任务、基本法律原则和基本教育制度等。教育法是全部教育法规的母法，处于第一层次。第二层次，由全国人大常委会制定的教育部门法。其主要协调各个教育部门的内外部关系，根据规范内容的不同以及我国的具体国情和实际需要，目前主要有义务教育法、职业教育法、高等教育法、成人教育法、教师法、民办教育促进法。从学制上看，唯独缺乏学前教育法。第三层次，由国务院制定的教育行政法规。其主要是为实行教育法和各个单行法而制定的规范性文件，此外，其也用于解决较为具体的、教育法和单行法没有规范的问题，并有相应的宪法和法律授权，也可以由行政法加以调整。属于这一层次的主要由国务院制定和发布，如国务院关于大力发展学前教育的规定，又称国十条。第四层次，由省市自治区的权力机关及其常委会制定的地方性法规，自治条例，单行条例，政府规章一类的地方性教育法规。其主要是根据本行政区内的实际需要而制定的规范性文件。如我国各地都有其地域内的多种学前教育政策规定。第五层次，由国务院各部委制定的政府规章——教育规章。其主要依照法律和行政法规，并且可因实际工作的需要而决定其内容。如教育部门颁布的禁止开办学前班、兴趣班的相关规定等。从以上学前教育所处的层次来看，其主要是位于第三层次，如果将宪法加上，则属于第四层次，相对较低的，也是学制中唯一缺乏的第二层次单行法。因此，学前教育立法势在必行。第二节学前教育改革发展七十年：关键性政策及其流变一、新中国成立初期：百废待兴(1949-1956)（一）社会背景：新中国成立后，中国的学前教育从根本上改变了旧中国半殖民地半封建的性质，发生了革命性和历史性的变化，成为人民大众的文化教育事业的重要组成部分。为了让工农集中精力搞建设，解决工农后顾之忧，举办大批托儿所、幼儿园成为当务之急。主要有以下主要特征：一是改造旧幼教。基于当时基本情况，根据《共同纲领》和第一次全国教育会议精神，中央教育部幼儿教育处认为当时的幼稚园一般是“旧社会的遗产”，应该“有计划有步骤地进行改造”。二是建设新幼教、学习苏联经验。1949年12月第一次全国教育会议上明确，教育工作总方针是“以老解放区新教育经验为基础，吸收就教育某些有用的经验，特别要借助苏联教育建设的先进经验，建设新民主主义幼教。”相继接受外国在我国设立的两百余所婴幼儿慈善机构，指定北京市六一幼儿园、北海幼儿园以及分司厅幼儿园为学习苏联的实验基地，第二年又新增了中央军委保育院和北师大二附小幼儿园等。苏联专家每周一次轮流到这些幼儿园观摩和分析教育活动，全国派人进行参观学习。而以此取代之前的美国模式。三是明确提出为工农服务。第一次全国教育会议上，确定“教育必须为国家建设服务，教育必须向工农开放”。1952年新中国幼儿教育处第一任处长张逸园在全国初等教育及师范教育会议上提出了学前教育方针，即“发展重点，首先应放在工业地区企业部门，其次是机关、学校及郊区农村，主要是解决工农劳动妇女对幼儿的教养问题。”（二）核心举措与主要政策：一是设置专门机构领导幼儿教育事业。1949年11月，中央人民政府教育部成立，在初等教育司内设置幼儿教育处。1952年11月，中央教育部机构调整，幼儿教育处由原来的司属处调整为部的一个直属单位，幼儿教育事业在中央教育部领导下迅速发展。二是明确学前教育任务。1952年《幼儿园暂行规程》与《幼儿园暂行教学纲要》提出了新民主主义幼教的主要任务，是“全面发展”，“是培养学龄前儿童在生理上、意识上行动上得到正确的成长、发展和变化，使得他们的身体、智力、道德习惯及爱美观点得到全面发展”。三是明确两条腿走路的方针：1956年，三部委联合颁布《教育部、卫生部、内务部关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》明确指出了发展方针，“目前托儿所、幼儿园的办理，仍可采用多种多样的方法，不必过早强调统一，也不应有过高过多的要求”，“鼓励私人办幼儿园并加强领导，做到公私兼顾的原则。必须依靠群众团体——如妇联、工会、青年团、救济会等来推动和开展学前教育。”1955年1月，国务院发布《教育部关于工矿企业自办中、小学和幼儿园的规定》，明确提出各工矿企业“根据需要和可能原则，独立或联合创办职工子女中、小学和幼儿园”；1956年，教育部、卫生部、内务部在《联合通知》中指出，“托儿所、幼儿园的发展，必须更好地依靠群众，配合群众团体——妇联、工会，动员多方面的人力物力来进行。”二、社会主义建设时期：全面跃进(1956-1966)（一）社会背景：当时的社会用几个词来概括就是：人民公社、大炼钢铁、赶英超美。随着国家工业生产大跃进，幼儿教育一度出现发展失控现象。尤其在农村更为突出。1958年9月，中共中央国务院在《关于教育工作的指示》中提出全国应在3-5年的时间基本完成“使学龄前儿童大多数都能入托儿所幼儿园的任务”，并提出应当由公社完成，且公社必须要培养大量合格的保育员和教养员。在强调数量的形势下，三天托儿化、一夜托儿化、实行寄宿制、消灭三大差别等口号在农村纷纷出现。只顾要求全村幼儿集中同吃同住，不顾中央的质量要求。1957年全国幼教机构有16400处，1958年猛增至695300处，1960年又增至785000处，入园幼儿猛增至29331000人。这样的发展大大超越了我国当时的农村经济发展水平和客观规律。（二）核心举措与主要政策：一是全国幼儿教育领导力量被削弱。由于教育部精简机构，幼儿教育处被撤销，仅保留1名干部在普通教育司综合处处理日常事务。此后相当长的一段时间，教育部基本上没有对幼儿教育工作下发文件指示。二是1958年《关于教育工作的指示》、《关于人民公社若干问题的决议》，促成了全国的大跃进。三是1956年，教育部颁发《关于幼儿园幼儿的作息制度和各项活动的规定》，要求幼儿园严格执行。但是，由于当时将作业理解为在同一时间内对全班幼儿进行教学或复习，较少注重因儿童个体差异施以不同的教学组织形式，以至于出现偏重课堂教学和千园一面的现象。四是1961年，中共八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，幼儿教育机构根据经济、师资等实际条件采取了保留、撤销、充实等手段，朝着巩固和提高的目标恢复了正常的发展秩序。三、纳入政府议事日程：拨乱反正(1978-1986)（一）社会背景：十一届三中全会的召开，改革开放给中国的学前教育带来了百花齐放的春天。在邓小平教育理论、三个面向、科教兴国战略方针指引下，随着经济和社会的发展，广大城乡人民对发展学前教育提出了新的要求。显著的特点为：党中央国务院将学前教育列入重要发展规划并提到了议事日程。1979年，五届人大二次会议通过的政府工作报告指出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强学前教育。”同年7月，国务院召开全国托幼工作会议，探讨了当前形势下迫切需要解决的问题。在此背景下，政府颁布了一系列法规政策，1979年，全国幼儿园16.65万所，在园幼儿879.23万，教职工总数53.27万，比1965年分别增长了8.7倍、5.1倍、3.3倍。（二）核心举措与主要政策：一是由国务院设立托幼工作领导小组，国务院副总理陈慕华任组长，并由13个部门组成领导小组成员，由教育部牵头，办事机构设在全国妇联。这是我国有史以来最高层次和级别的学前教育领导机构。该机构在成立大会上，还对学前教育事业的地位进行了论述，指出幼儿教育是国家的财富，投资学前教育是对国家未来的投资，是一项重要的国家战略事业。这一看法即便是在今天，也是非常前沿和准确的。但是可惜的是，该领导小组于1979年成立但并没有真正发挥作用，1982年国务院政府机构改革时，就撤销了。充分说明了政治对教育的影响。二是颁布一系列政策。如1979年11月教育部颁布了“城市幼儿园工作条例”，该文件对学前教育发展方针、教育目标、内容和管理制度做出了详尽的规定，帮助学前教育迅速脱离了四人帮造成的混乱无序状态。1981年10月教育部发出《关于试行幼儿园教育纲要的通知》，这是我国改革开放以来第一个幼儿园课程标准，其继承了20世纪50年代的幼儿园暂行规程、幼儿园暂行教学纲要，吸取了国内外幼儿生理学心理学的理论，使其更为科学合理。此外，卫生部还颁布了《三岁前小儿教养大纲》，这是新中国成立后首次就0-3儿童的集体教育工作做出明确规范。1983年，教育部发布《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，提出必须坚持两条腿走路的方针，积极恢复和发展教育部门在农村办的幼儿园。此外，在农村随着经济体制和教育体制的逐步放开，广大农村学前班发展很快，逐步成为学前教育主要办学形式。1986年国家教委颁布《关于进一步办好幼儿园学前班的意见》。指出在我国大部分地区学前教育尚不够发达的情况下，开办学前班是农村学前教育的重要途径，也是城镇地区满足群众需要的教育形式。政策对学前班的指导思想、教育活动的内容与组织、教师培训等方面做出了规定。时至今日，学前班在农村仍然大量存在。三是学前教育正规研究机构成立。1979年，中国教育学会学前教育研究会在南京成立，陈鹤琴为名誉理事长。各省相继成立了学前教育研究会，开展群众性的教育科研活动，在探索学前教育发展规律、促进学前教育数量质量提升方面发挥了重要作用。四、学前教育驶入快车道：依法治教(1987-1995)（一）社会背景：20世纪80年代后期，随着改革开放的不断扩展，不仅在物质上开始丰富，一部分人先富起来，使得很多人淘到了下海的第一桶金。在物质富裕的同时，人们也开始追求精神生活，比如90年代首届上海艺术双年展开幕。但同时我们也可以看到，一部分人先富起来也导致了贫富差距日益扩大的趋势，而这一贫富差距体现在诸多方面，在教育领域更体现为城乡差别。在这一经济社会发展背景下，教育体制进行重大改革，学前教育的管理体制进行了重大变革，并带动了学前教育的极大发展。学前教育重新纳入国家教育行政管理体制，制定了一系列相关法规政策。这一时期，我国学前教育持续快速发展。1995年全国幼儿园18.04万所，在园幼儿2711.2万人，教职工116万，比1986年分别增长了1.04倍、1.66倍、1.32倍。（二）核心举措与主要政策：一是邓小平教育要面向未来（三个面向，现代化、世界、未来）的指示，为学前教育改革指引了方向，未来社会不仅需要体力、智力充分发展的人，更需要能合作、能交往、有主动性、创造性的个性发展好的人。二是针对1982年机构改革中全国托幼工作领导小组被撤并，1987年国务院召开全国学前教育工作会，决定由国务院办公厅转发国家教委等9部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，确定了学前教育实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的管理体制，并沿用至今。学前教育自此纳入各地区经济和社会发展规划纲要，大多数省市设立了学前教育专门管理机构，各级教育行政部门配备了专职人员。三是中央和地方都开始制定学前教育相关政策法规。1989年新中国第一个学前教育行政法规——《幼儿园管理条例》颁布，在规范学前教育事业发展方面具有至关重要的意义。同年，国家教委颁布《幼儿园工作规程》，规定了国家对幼儿园的基本要求和管理的基本原则，全面、系统地对幼儿园的各项保教工作做出了规定。以上两个文件，标志着我国学前教育迈向法制化的新里程，推动了学前教育的全面改革。与此同时，地方政府也加强了立法工作，如1986年江苏省颁布《江苏省幼儿教育暂行条例》，青岛市、北京市等也推出相应的管理条例，对新时期学前教育立法工作至关重要。四是在儿童观方面出现了新的变化。尤其在规程新教育观的推动下，引发了各地幼儿园课程和教学改革。其逐渐转向遵循幼儿身心发展的规律，注重个差异，因人施教，引导幼儿个体健康发展的轨道上来。并更正之前的作业课形式，明确学前教育与中小学教育区别，着力推动教师观念改变。但值得注意的是，1995年9月，为适应我国经济体制改革的日益深入和社会主义市场经济体制的建立，学前教育工作面临一些新情况和新问题。特别在企业转制过程中，国家教委等8个部门颁布《关于企业办幼儿园的若干意见》，提出要坚持依靠社会力量发展学前教育的方针，有条件的企业继续办好幼儿园，深化改革积极稳妥地推进学前教育逐步走向社会化。这一方向为后面九五时期学前教育改制方向的偏颇和事业的滑坡埋下伏笔。五、社会变革中艰难试水：举步维艰(1996-2000)（一）社会背景：这一阶段正值我国全面改革开放、摸着石头过河的攻坚期。在国际上，影响最为严重的一次亚洲金融危机爆发，国内1998年发生了史上最为严重的一次洪涝灾害，国家改革处于艰难之中。而最为艰难的可以说是国有企业改制。而国有企业改革一个最大的问题是企业办社会的问题，所有的国企当时都承载着社会功能，一应俱全而导致尾大难掉。因此，当时政府做出了重要决策，即要求国企逐步脱离办社会的职能，进行改制。这一政策本身没有错，但问题是什么样的包袱该甩，什么样的包袱不该甩，如学前教育这样如此有公益性的“包袱”在甩掉之后由谁接着，这些问题都没有搞清楚。为贯彻各项法规政策，九五期间国家教委下发了《全国幼儿教育事业九五发展目标实施意见》，提出了这一时期的主要目标和发展路径。但由于这一时期恰逢学前教育逐步适应不断深入的社会主义市场经济改革阶段，且全国上下正处于加大经济体制、政治体制改革力度和社会变革的重要时期，特别是国企事业单位剥离教育职能，城市和农村学前教育在发展过程中遇到一些新困难和新问题，导致九五目标不但没有实现，反而出现了大踏步的倒退。主要体现在，幼儿入园率呈现平稳态势，但2001年扔有所下降；教育部门办园和民办园有所增加，而其他部门办园和集体办园下降数量最大，且减少最多的集中在经济相对发达的地区。（二）核心举措与主要政策：主要论及改革发展导致的事业倒退原因。在社会经济体制改革时期，幼儿园数量减少似乎是不可避免的。虽然1995年《关于企业办幼儿园的若干意见》，目的是为了稳定企事业单位办园和集体办园，但是面对企事业单位剥离教育职能的转制改革，该文件一方面缺乏约束力，另一方面缺乏支持这些单位继续办园的优惠政策措施，如减少税收政府退税、政府补贴等等，导致国有企事业单位缺乏继续办园的积极性，使得新中国成立以来积累了大量优质学前教育资源的企事业单位幼儿园被迫停办变卖。同一时期，城区改造工作推进步伐加快，而很多地方政府在改造过程中，没有将幼儿园的发展纳入规划中，这些为一般人民大众服务的集体办园或被撤销，或自然消亡。而新建的小区配套幼儿园大多数为收费较高的民办园，因此带来下岗职工子女、广大低收入家庭子女和外来务工人员子女的入园困难。一些不具备办园资质、未经教育部门审批的黑园应运而生，靠低廉的收费吸引生源，给学前教育质量和幼儿园安全带来了很多隐患。六、改革深化中逐渐恢复：曲折前进(2001-2005)（一）社会背景：进入新世纪，国家在改革过程中不断调整，胡锦涛总书记提出科学发展观，正是对之前一段时间的发展进行反思之后的调整。城市中，我们面临着建设工业社会的盲目重复建设问题，大兴土木；而农村，越来越多的现代机械代替了日出而作日入而息的传统，解放了大量的农村剩余劳动力。在此背景下，出现了外媒所称的中国21世纪最大规模的人口迁徙——那就是农民工入城，成为所谓的城市人，而与此同时，带来了诸多问题，反映在我们的教育上，留守儿童的增多、农村小学初中的集中，致使非常多的儿童年幼时期缺少父母的关爱，不得不步行数十里进入寄宿学校等等。布局调整带来了前所未有的冲击。从教育发展历程看，教育发展也进入十五阶段，国家继续深入推行经济和管理体制改革，加快推行农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整、国有企事业单位教育职能剥离等教育改革，而与社会转型相适应的学前教育发展的新体制尚在建立之中，事业发展仍然受到强烈冲击，并面临前所未有的困难与挑战。这一时期，两项重大政策的颁布，分别从管理上和从教育教学课程改革上为新世纪的学前教育把脉，确保了学前教育正确的发展航向。虽然在实施过程中多有曲折，且有的政策规定也带来了一些不好的影响，但总体来说学前教育改革向着正确的方向迈进。（二）核心举措与主要政策：一是十三号文的出台为新世纪学前教育领航。2001年，国家教育部在青岛召开全国学前教育工作座谈会，就当前存在的问题，以及十五期间发展思路、政府投入等方面提出了重大的、具有突破性的改革建议。其后在2003年通过政策的形式予以颁布，这就是《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，又称十三号文。其最为突出的贡献是再次强调并明确我国学前教育管理体制，以及各级政府、各个部门的管理责任，建立新的学前教育发展模式，以及如何保护国有资产不流失，如不准出售或变相出售公办园和乡镇中心园，已经出售的要限期收回。这一规定对全国肆意开展的变卖幼儿园的风潮是个重要的制止。此外，政策还规定要发挥示范园的作用，保障教师合法权益，推进均衡发展，首次在各级政府中建立学前教育评价制度等。但这一政策在表述中提到“以公办园为示范，以社会力量办园为主体”的提法，仍然无益于转制风潮。这一时期，全国仍然有很多地方政府将幼儿园进行变卖，或转制，关停并转风仍然存在。典型如江苏宿迁、云南昆明、广东深圳。二是《纲要》的出台为新世纪学前教育课程改革方向领航。随着新世纪基础教育新一轮课程改革的不断推进，学前教育的发展方向也被提了出来。在1981年纲要基础上，新时期纲要在充分调研、充分论证、充分结合国内外先进经验的基础上，旗帜鲜明地提出了我国新时期的幼儿教育应当坚持以幼儿为本、回归教育的基本元素，唱响主旋律回归核心价值。纲要颁布十多年来，通过几轮改革试验，在很大程度上从实际上改变了教师的教育观、儿童观，为今后的质量提升提供重要前提。但十五期间仍然存在诸多问题：办园格局发生重大变化，集体办园和其他部门办园大大减少，教育部门办园和社会力量办园增长幅度大；区域发展不均衡凸显，城乡差距拉大；幼儿园办学条件仍然没有得到根本改善；教师质量得到一定提升，但关系教师核心利益的问题仍然进展不大。七、改革进入崭新阶段：高歌猛进(2006至今)（一）社会背景：十一五、十二五以及即将进入的十三五时期，我国的综合国力得到迅速增强，改革已见相当成效，执政党从科学发展观、构建和谐社会到中国梦的提出，政府正向着公共服务型政府的方向迈进，这也就意味着政府将更加清晰地界定自己的职能范围，公共服务型政府的责任更多是掌舵、而不是划桨。在此背景下，在社会各界、学界等多方努力下，学前教育受到了极大重视。十一五以来，我国学前教育在改革创新中不断前进，展现出强劲势头，使得九五、十五期间入园儿童总量在连续7年递减的情况下得到总体扭转，城镇学前教育事业得到一定发展，农村学前教育下滑的情况得到控制。但受到发展基础薄弱等多方面的影响，目前学前教育发展总体水平不高，地区之间城乡之间还很不均衡，距离国家要求和满足人民需求仍然有很大差距。（二）核心举措与主要政策：一是2010年国家颁布“中长期教育改革与发展的规划纲要”，以及国十条等重要文件，并对规程进行了修改，对学前教育是一项重要的公益事业，将其纳入公共服务体系，走政府主导、积极落实各级政府的主体责任的发展道路，重点优先发展农村和中西部地区，以县为单位实施两个三年行动计划，发挥了重要的作用。二是在当前质量成为学前教育发展主旋律的背景下，政府出台了多项政策，如教师标准，园长标准，3-6岁儿童学习与发展指南等，致力于儿童观、教育观、教师观的转变，从幼儿发展出发实现课程的范式改革，具有重要的示范性意义。此项改革仍在进展中。——各发展阶段的总结与规律提炼思考问题：在新中国成立后学前教育事业发展的历程中，你认为有哪些核心因素影响着事业的发展？这些核心因素是如何影响事业发展的？请通过实例来说明。第三节学前教育政策法规分析：基本模型与方法论（拓展参考）一、政策分析与理论模型的内涵1.教育政策分析：是一个跨学科、应用性的教育研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与教育政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共教育政策问题。政策分析所涉及的是整个教育政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中方法论站主导地位。2.理论模型：即概念模型，又称政治决策模型。它一般不作为具体的分析工具使用，而是帮助人们认识公共政策问题和政策结果，在政策理论研究和政策活动之间建立中介联系。二、政策分析的主要理论模型1.完全理性模型：（1）基本假设：人是理性的，政策及其结果可以达到最优化，获得最大社会效益。政策主体可以利用一切可能收集的信息，经过客观准确的计算和度量，能够获得最佳的政策手段和价值最大化的政策结果。（2）形成与代表：1887年伍德罗•威尔逊《关于行政之研究》；1900年古德诺的《政治与行政》出版；1922年韦伯提出“官僚制科层理论”；二战中运筹学与系统分析的发展。（3）政策优化的标准：投入——产出标准；成本——收益标准（4）讨论：完全理性模型的局限性：理性主义的政策分析需要哪些条件？在政策分析和决策活动中这些条件能否得到满足？2.有限理性模型：（1）基本假设：人的理性是有条件的相对的，人们不可避免地受到直觉、经验信息的准确程度以及价值取向的影响。所以理性就是用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行动方案。而不是去追求最优、最大值的政策结果。完全理性的政策活动只是一种假定的模式，不是真实世界中真正的政策活动方式。（2）代表：1957年，美国的西蒙出版《管理行为》，指出了完全理性模式的局限性（不确定性、复杂性、大量的决策参与者），提出了有限理性（boundedrationality）模型。（3）分析工具：区分价值与事实（存在手段——目的链）可行性研究（经济的、政治的、管理的）成本——收益分析（4）决策和分析过程：通过问题诊断确定政策问题；确定政策目标（价值与事实、手段目的链）；列出备选政策方案；制定评选择优标准（可行性分析与成本、收益分析）；作出决策，选择满意（不一定是最佳）的方案；根据所要解决的问题修改、完善所选择的方案3.渐进决策模型：（1）代表：美国政治学家、经济学家查尔斯•E.林德布洛姆，于1959年在其发表的《“渐进调适”的科学》中提出渐进决策模型。后来又在1963年的《决策过程》、1977年的《政治与市场》等著作中做了进一步的发展。林德布洛姆也是在批评“完全理性模式”基础上，提出了一个新的政策分析的理论模型。（2）基本假设：社会互动。政策活动具有广泛的参与主体，是一个相互制衡的过程。多种不同的主体在决策过程中寻求对政策的共同看法和社会趋同。能否达到趋同（妥协）是政策成败的关键。有限分析。在一个稳定的社会中，多样参与主体和寻求制衡使政策过程只能是一个缓慢的过程，是一个渐进的、积小变为大变的过程。政策活动只能进行局部的有限的变革，而难以进行全面的革新。所以，政策制定的过程是一个对以往政策行为的不断修正的过程，一项新的政策是对旧有政策的渐进的修正。（3）分析工具：——“连续有限的比较（successivelimitedcomparison）”；断续渐进主义策略（thestrategyofdisjointedincrementalism）特点：达成价值共识，比较具体政策方案，不具体区分价值与事实；政策改变以原有的政策为基础，不做综合的全面变革；把复杂问题简单化，不考虑所有的政策备选方案，只考虑与现行政策差异微小的政策方案；对所选政策方案预期后果之间的边际进行比较不追求政策的理想状态，以改进和解决政策问题为目的，不断尝试和调整政策。拓展阅读资源：学会思考——对幼教50年的一点思考（来源：学前教育研究1999年第6期，作者李季湄）伴随着共和国半个世纪的风雨，新中国幼儿教育走过了50年曲折的历程今天，在新旧世纪的交汇点上，《学前教育研究》发起了“幼教50年的理性回顾”活动，这对我国幼教的过去、现在或未来都是一件很有意义的事。“以史为镜”是我国一个闪烁着理性光辉的古老传统，一个崇尚思考、提倡反省的优良传统。思考自己的历史是人的特点，因为“人不是只有一个圆心的圆圈，它是一个有两个焦点的椭圆形，事物是一个点，思想是另一个点”([法〕雨果)在个体发展中，一个成熟的人会像弗兰克先生所说的那样，以不断的自我提问“我理解了吗?哪里出错了?—，来进行自我监控，自我调节，对自己的行为进行思考，对自己的思考进行思考，否则一个人的高层次发展是不可能实现的。正因为此，元认知、自我监控能力的发展水平被现代心理学列成了个体成熟的重要标志。同理推而广之的话，一个社会、一个群体、一种事业要实现持续的高度的发展，也应当在不断成熟的过程中，发展自身的“元认知”能力。从这个意义上说，以幼教50年的历史为镜，思考那些我们曾经想过的、做过的、经历过的，即使这种思考尚很肤浅，也应当说是有价值的，值得提倡的。回顾历史可以从不同的侧而进行，历史在不同的视角中会变换出不同的色彩比如，回顾幼教so年，既可侧重总结那些巨大的成就和累累硕果，从中吸取无数的教益和启示，也可重点关注那些重大的失误和深刻的教训，从中获得宝贵的经验和痛彻的感悟。不过，无论是成就还是问题，都应当关注到其可见的和不可见的两种存在形态。前者一般表现为无数正正反反的历史事实、数据、现象等，如幼儿园的数量或规模，教师队伍的状况，可观测到的幼儿发展成果，某一时期方针的偏差或过激做法的流行等等。后者则表现为观念、思维方式、思维习惯等，如支配我们行为的教育观念，隐蔽在历史事实后而的那些认识方式、思维定势、思想方法等等。以往由于种种原因，后者往往被忽视，即人们对“何时何地发生了什么?”“我们曾经做了些什么?”“取得了何种成果?”等方而的兴趣和关注，远胜于对“我们曾经是怎样思考那些问题的?”“我们为什么会那样想问题?”“这样的认识方式造成了什么影响?”等。其实，so年来我们的思想方法、认识方式的巨大变化和进步，特别是十一届三中全会后的思想解放，是我国幼教史上从未有过的值得大书特书的成就，不看到这一点是不全而的。同样，幼教发展中不少的错误和失败也可归因于这一类不可见因素。所以，从这一角度进行总结和反思，应成为幼教so年历史回顾的一个重要内容为推动幼教界在这方而的思考，借着改革开放给我们带来的前所未有的思考空间，本文想侧重就那些曾使我们误入歧途的思想方法、思维方式谈一点十分粗浅的不成熟的看法。这不仅因为这些东西在过去导致我们做了不少错事，还因为它们并没有成为历史，时至今日仍可看到它们变换着形式在幼教领域重演，甚至把有的幼教改革导入了新的误区。不吸取这方而的教训对幼教事业的进一步发展是不利的。分析幼教50年的思想历程离不开了解幼教发展的宏观环境。我国幼教发展各阶段所对应的国际国内背景试大致表示如下:图1-1我国幼教发展各阶段对应的国内外背景概观幼教事业的发展，不难看到，其每一个变化都与我国社会的变迁和世界局势的变化基本同步，幼教每一时期的做法和思想都清晰地打着时代的印记解放初期，新生的共和国而临着帝国主义的威胁和侵略，在极其艰难的条件下，为巩固政权而战，依靠社会主义阵营的支持，开始进行伟大的社会主义建设。在这一时期，我国幼儿教育完成了从封建的、买办的、殖民地性质的幼儿教育，向民族的、科学的、大众的，为社会主义建设服务、向工农开门的幼儿教育的根本转变，通过继承和发扬老解放区的幼教经验，开展学习苏联的先进经验，幼儿园的数量和质量的分组实现了历史性的飞跃。但在取得这些伟大成就的同时，也不能不看到，由于从最初一开始我们而对的国际环境就是一个冷战的、两大政治力量针锋相对的环境，因此以政治作为判断、划分一切的唯一标准，便自然而合理成为那个时代的特征，极“左”思潮在合理的外衣下很不容易被察觉。这一背景极大地影响了我们思考问题的方式、方法，使我们头脑中不知不觉地形成了一些与此相应的、固定的思维特征，不知不觉地把黑白对立的两元思维当作了唯一正确的思维方式。而这一思维方式的特点是一点论，是绝对的，而非相对的;是片而的，而非全而的;是单一的，而非多元的;是封闭的，而非开放的在很长的时期内，我们都是运用这种思维方式去思考幼教的问题，简单地去肯定或否定一切，结果违背了幼儿教育自身的规律，给幼教事业造成了损害当然，我们的教训决不能仅仅只归之于思维方式。中国的事情是很复杂的。美国弗里德曼教授曾经说过这样一句意味深长的话“谁能把中国的情况说清楚，谁就能获得诺贝尔奖”(转引自《幼儿需求论》)因此，本文不过只取这个角度而已。下而试以两个较有代表性的思维方式为例，作一点粗浅的分析。“教育=政治”这是一个曾经一度垄断了我们的思想，并隐蔽而牢固地左右了我们对教育的认识和实践的思维定势。在对教育本质的认识上，在文革前17年以及文革中，这一思维定势把本来有反映上层建筑的部分，也有反映社会其他方而的、人的发展方而的许多复杂成分的教育，片而地视为了纯粹的上层建筑，从而造成了对教育本质的严重误解。成有信教授撰文指出:“教育的上层建筑说的根本缺陷是把教育这一极其丰富和复杂的问题片而化、简单化和绝对化了”(《教育研究))1999年6期)对教育本质的认识错误导致了对教育的功能、对社会主义教育的特征的片而化、简单化、绝对化的理解。在过去的教育实践中，教育基本上仅仅只作为阶级斗一争的工具来使用，仅仅只强调直接地为政治服务的作用，文化大革命中这一情况达到了顶峰。幼儿教育当然逃不掉这一思维方式的影响，以至文革中出现了“幼儿批《水浒))’的荒唐事例，给幼教事业的发展造成了很大的危害。教育的功能是多方而的，它要为政治服务，也要为经济、为文化、为科技、为生产服务，更要为人的发展服务;教育各功能的主次关系也不是固定的，而是随着社会的变化而变化的。因此，抱着狭隘的、僵化的思维方式是不能正确认识教育的功能的从对社会主义教育特征的认识来看，这一思维方式把社会主义教育看成是与资本主义教育没有任何共同点的教育，以政治划线，二者径渭分明、绝对对立。而没有看到二者“作为现代教育的一系列共同点，’(同前注)，也不明确二者的根本区别在哪里回顾幼教界批判陈鹤琴先生的错误，不能不说与这种黑白对立思维关系密切。批判陈鹤琴先生的思维方式是:关国是帝国主义国家，关国的教育是帝国主义、资本主义的教育，陈鹤琴先生是关国杜威的学生，当然他的教育主张也是反动的，连“单元教学”也姓“帝”，社会主义幼儿教育决不共用。同样，因为苏联是社会主义国家，所以苏联教育就全盘照搬，似乎社会主义国家的教育是完全相同的而当苏联成修正主义时，苏联教育顷刻被扫地出门，似乎就没有一点能再适用于我们。像鲁迅先生所说的那样，在泼污水时把婴儿一起泼了出去现在，在邓小平理论的指导下，我们认识到了市场、股票，西方的许多先进管理方法都不是资本主义的专利，摆脱了不姓“社”即姓“资”的僵化思维，这一思想解放对我国社会发展、对教育发展的意义之伟大、深远，无论怎样评价都不会过高。用邓小平教育理论来认识教育，他关于教育的三个而向的思想，他对教育要“要好地为社会主义建设服务”的思想(1983年7月1日出版的《邓小平文选》上，邓小平同志将他1978年4月的[在全国教育工作会议上的讲话]中的“更好地为无产阶级政治服务”改为了“更好地为社会主义建设服务，’)，他关于培养社会主义初级阶段社会新人的思想等，不仅指明了我国教育发展的方向，而且在如何科学地、辩证地、多元地思考教育的本质、功能上，思考社会转型中发展社会主义教育究竞应当搞什么、不搞什么，管什么、不管什么，扶持什么、反对什么等等方而都给我们以巨大的启示。幼教这20年改革之所以能取得这样大的成就，在教育观念、教育质量上能来一个飞跃，与这一无形的思想解放是分不开的但是，我们也必须看到，长期以来形成的思维方式、思维习惯是难以一下子改变的，我们常常无意识地把自己束缚在旧的思维框架里，就像行为研究实验中的鳖鱼一样。在开始的环境中，鳖鱼与小鱼之间隔着一玻璃墙，鳖鱼一冲向小鱼就碰到玻璃墙，屡次如此形成了条件反射，后来鳖鱼看见小鱼便不再冲过去，因为它知道了那里存在着不可逾越的障碍后来这道障碍被取掉了，鳖鱼却不再冲向小鱼，而是老老实实地呆在自己的区域里，因为它头脑中形成的障碍没有消失。因此，要把幼教改革深入下去，必须努力改变我们头脑中陈旧的思维习惯和思维方式，否则在新的形势下，在关于社会主义教育本质的许多根本问题上，它们还会换一种形式重新表现出来比如，过去把教育等同于政治，把教育为政治服务的功能绝对化是错误的，而今天把教育等同于经济，把教育为经济服务变成唯一的，这不是同样性质的错误吗?社会主义幼儿教育要为经济建设服务，市场经济条件下的幼儿教育有它的特点，但是并不能和企业一样，完全按市场经济的规律来操作。如果只讲经济效益，以赢利为口的的话，就背离了社会主义幼儿教育的方向根据幼儿园质量的高低(决不仅是硬件质量)在价格上拉开是合理的，这是创造高质量的幼儿教育的措施之一。但优质高价并不是幼儿园管理的本质，如果只讲优质高价的话，那么低质低价这一市场规则应用于幼儿园会出现什么情况呢?一个便宜的商品用一下就坏掉、一个便宜的饭馆服务很差等，在市场经济下是天经地义的，但一名幼儿不等于商品，难道能够一分钱一分爱，一分钱一分责任吗?因为收的低价，对幼儿的态度不好、漠不关心就是合理的吗?如果对一个幼儿终身的发展造成不良影响，难道像扔掉一个用坏的便宜货那样简单吗?这些问题需要我们认真思考。可以说，如何发展社会转型时期的幼儿教育，将在很大程度上决定于我们怎样认识和思考。“苏联的幼教=社会主义幼教=唯一正确的幼教”这一思维定势与前者是紧密关连的，除开其浓浓的政治色彩所带来的影响之外，它对我们事业的损害，对我们思想的禁锢还表现在:只要是社会主义幼教，就都是苏联的模式，而不论国情如何;苏联的教育是唯一正确的，其他的教育都一无是处，教育的好坏是绝对的。在建国初期，处在帝国主义的封锁和威胁下，作为社会主义老大哥的苏联，理所当然地成为我国社会主义建设的楷模。苏联幼儿园的先进经验为我国建立新中国的幼儿教育发挥了很大的作用，苏联幼教模式有许多值得我们学习的地方。但是我们的失误在于把苏联模式当成了唯一的、最好的模式，认为社会主义国家的幼教都该是这个模式。与此同时，把其他国家的幼教模式以政治为分水岭完全地排斥，连陈鹤琴先生的“活教育”也全盘否定和无情批判。这种教条的、绝对化的僵化思维使我们脱离中国国情，全盘照搬苏联模式，使幼教的定位从一开始就对应着发达福利国家，表现出对机构化正规教育的偏重，而不是继承和倡导我国老革命根据地幼教那种一切为了幼儿的灵活多样的办园传统。毛泽东同志曾谈到共产国际有人反对中国的游击战，主张搞正规军，打正规战，完全不懂中国的情况中国的国情是怎样的呢?这次《宪法》的修订将“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“将长期处于社会主义初级阶段”。那么“长期处于社会主义初级阶段”的幼儿教育应该是什么样子呢?我们该怎么走自己的路呢?中国科技部部长朱丽兰在谈到我国信息产业如何发展时说了一段很令人深思的话:“我不赞成‘中国践谷’这个提法，中关村就是中国的中关村。尽管在科技的产业化上，中关村和践谷会有共性，但是中国的国情与关国的不同，一味地去模仿是不会成功的，而且这种思维方式也不合适”我国幼教如何发展，在改变了思维方式后也许会产生更多的切合我国国情的合理思路，更有利于探索有中国特色的社会主义幼教模式。怎样的幼儿教育对于我国来说是好的教育?今天我们思考这个问题的思维方式已经随着世界政治格局的变化，全球教育、文化交流的发展，随着我国社会改革开放的深入大大变化了。我们已经认识到，世界上没有哪种教育对一个国家是最好的，而对另一个国家也是最好的。取部分是好的，去全部就可能是糟糕的，在这个意义上说，没有所谓最好的教育，只有相对较好的，而且好坏与否是与一个国家自身的国情相联系而言的，与教育的价值取向相联系而言的。关国罗斯先生在《可能的生活》一书中谈到关国教育的好坏时说，富兰克林和杰弗逊的不同教育思想影响了200年来关国教育的全部历程。富兰克林主张教育为国民经济培训合格的工人和职员，而杰弗逊主张教育不仅为人力市场准备后备力量，而应当赋予每个公民以发展个性、幸福生活的能力。用富兰克林的思想来衡量，关国的公立教育不大成功，日本教育培养公司职员是成功的，但是以杰弗逊的理想来看关国教育并不失败，关国学生比日本学生在思想背景上更开阔，在文化素养上更广博，有更大的可能来选择和适应不同的生活。这样的教育对短期内的经济竞争可能不很有效，但对国家民族的长久国运则是必不可少的。综上所述，只要摆脱非此即彼的对立思维方式，辩证地、全而地、多元地、开放地来思考的话，我们能更理性地学习外国的经验，能更恰当地评价外国的教育，也能更正确地认识我们自己要走的道路。我国社会正在经历沧桑巨变。我们的思想也随着幼儿教育事业的成熟，随着我们自身的成熟，越来越走向成熟有人说评价一个世纪有两个标准，一是向前看，它比前一个世纪发展了什么，一是向后看，它对后而的影响是什么。如此来评价的话，至少可以说，50年一个了不起的成就是我们突破了过去片而、僵化、单一、封闭的思维定势，正在学会全而、辩证、多元、开放的思考。而要具体准确地描述这一进步对即将到来的新世纪，对我国幼儿教育今后的发展有什么样的影响，却是一件困难的事。但是透过对幼教历程的理性回顾和反思，我们已经看到了思考的力量由此，特借用联合国教科文组织著作中的一句话作答:学会思考—财富蕴藏其中。

第二章《儿童权利公约》解读第一节《儿童权利公约》：背景与原则一、《儿童权利公约》制定背景（一）出台历程与发展联合国成立以来，儿童的幸福和权利始终是它关心的一个主要问题。联合国最初采取的行动之一就是于1946年12月11日设立了联合国儿童基金会。1948年，联合国大会通过的《世界人权宣言》承认儿童必须受到特殊的照顾和协助。以后，联合国在一般性的国际条约如国际人权公约和专门针对儿童权利的文件，即1959年11月20日的《儿童权利宣言》中都始终强调保护儿童的权利。鉴于《儿童权利宣言》不具有条约法的效力，而给儿童权利以条约法的保障已日益成为必要，尤其是在筹备“国际儿童年”的过程中，这种必要愈加明显。在1978年联合国人权委员会会议上，波兰的亚当·洛帕萨教授（后为公约起草工作组主席）倡议起草儿童权利公约。波兰向联合国大会提交了一份关于儿童权利的公约草案。1979年，联合国人权委员会开始起草儿童权利公约的工作。同年，波兰向人权委员会提交了儿童权利公约草案的修正文本。人权委员会授权一个不固定的工作小组继续就该文本进行工作。1984年，联合国大会要求人权委员会尽一切努力完成公约草案并于1985年提交大会通过。1988年，联合国大会再次要求人权委员会对公约草案工作给予优先考虑，力求于1989年，即为纪念《儿童权利宣言》发表30周年和“国际儿童年”设立10周年之时完成公约全文的拟定工作。1979～1989年的10年间，人权委员会详尽研究了公约草案，并于1989年如期完成了公约的拟定工作，并二、四大基本原则1.无歧视原则（第2条）：每一个儿童都平等地享有公约所规定的全部权利，不应因任何方面的不同受到任何歧视。2.儿童利益最大化原则（第3条）：涉及儿童的一切行为，必须首先考虑儿童的最大利益。3.尊重儿童权利与尊严原则（第6条）：所有儿童都享有生存和发展的权利，应最大限度地确保儿童的生存和发展。4.尊重儿童观点原则（第12条）：所有儿童，无论……都必须得到充分的机会，成为社会有用的成员，并且必须享有发言权，他们的声音也必须获得倾听。第二节《儿童权利公约》中规定的儿童四大基本权利一、生存权。儿童享有维持其生存所必需的健康和生活保障的权利，其有权接受可达到的最高标准的医疗保健服务，是儿童享受其他人权的前提。具体而言，主要包括生命权、尊严权、健康权、劳动权、休息权、环境权、和平权等。二、受保护权。受保护权是指儿童不受危害自身发展影响的因素侵害、被保护的权利。主要包括保护儿童免受歧视、剥削、酷刑、虐待或疏忽照料，以及对孤儿和难民儿童的基本保证。三、发展权。每个儿童都有受教育的权利（包括正规教育和非正规教育）和获得使其潜能得以最大限度发展的权利。发展指儿童在身体、智力、精神、道德和社会适应等各方面的发展。受教育权包括受教育机会权、受教育条件权、公正评价权。四、参与权。每个儿童都有参与适合自己年龄的家庭、文化和社会生活的权利，有权利就所有与自身有关的事项发表自己的意见，使其能了解自身的处境，学会对社区发展负责任，并增强自我决策的能力。根据儿童参与的大小和程度有如下不同等级：1.儿童完全受摆布。儿童完全按照成人安排或决定来说话和做事，就像棋盘上的棋子一样，被他人随意摆放。儿童不知道为什么这样做，甚至不知道接下来做什么。儿童只是根据成人的指令、手势、表情判断接下来做什么。2.装饰性参与。儿童有机会参加一些事情，譬如在一些社区活动中的唱歌、跳舞，或穿上有标语的汗衫与宣传，但儿童并不真正明白问题的意义所在。3.象征性参与。成人允许儿童对有关儿童的问题发表一些意见，但没有给与儿童或只是给与很少的机会让儿童选择发表意见的方式，或让儿童阐明自己的观点。4.分配责任，但事先通知。成人决定了计划后，在让儿童明白计划的意义和做法之后，让儿童明白计划的意义和做法后，让儿童自己决定是否应该参与。5.由成人决定，考虑儿童的意见。在成人计划和实施的项目中征询儿童的意见和建议，成人告诉儿童事情的过程，并认真考虑儿童的意见。6.由成人提议，儿童参与做出决定。成人出主意，在计划与实施的过程中让儿童参与，在做出决定时，与儿童的意见达成一致。7.由儿童提议并指挥。儿童发起，自己计划、组织和主导实施的过程，在计划和实施过程中没有成人的干预。第三节保卫儿童权利：我们在行动一、联合国儿童基金会爱生学校项目上世纪90年代后期联合国儿童基金会(UNICEF)等国际组织与东亚一些国家开展了基础教育合作项目，项目的名称是“面向爱生的学习环境(TowardsChild－FriendlyLearningEnvironments)”，项目取得了比较好的成效。国际教育界对此予以了充分的关注，并于2000年8月在泰国举办了专题国际研讨会。由此，“爱生学校”的概念和思想引入国内，并把最初强调学校是“儿童友好的环境”(Childfriendlyenvironment)逐步变成了“儿童友好的学校”(childfriendlyschool)，简称为“爱生学校”。在2001-2005年UNICEF与我国教育部合作开展基础教育项目的过程中，“爱生学校”成为了“贫困地区基础教育和早期关爱”项目的一个方面，并已在内蒙古、重庆和广西三地启动“爱生学校”试点，试图以教师队伍建设为抓手来开展爱生学校的建设。实践表明，这些试点学校通过参与项目活动和学校自主探究，都在一定程度上改变了学校原有的面貌，取得了一些成果。“中国爱生学校标准”旨在使认识和建设爱生学校有可以参考的依据。这个标准包括了四个维度，在每个维度下再细化出各自的领域，进而罗列出对应的指标。这四个维度分别是：全纳和平等：有效的教与学；安全、健康和有保护；参与与和谐。当前，爱生学校项目正围绕以上四个维度，在西部10个项目省20个项目县的部分学校中，有组织地开展实验和试点。二、联合国儿童基金会儿童福利项目在中国，由于完善的儿童福利制度尚未形成，还有数以千万计需要救助的贫困儿童。每年也还有新的脆弱儿童因家庭变故而陷入困境，他们有的甚至吃不饱饭、无人照顾。儿童福利示范项目为每个村设立了儿童福利主任，他们：1.能及时发现困境儿童，又熟悉不同国家部门的政策。2.根据不同困境儿童的情况，为他们申请各种社会保障，并主动定期上门看望。3.因地制宜，针对各个村子各自的主要问题，集中解决。比如没户口多的集中解决户口。4.在每个村开办儿童活动室，提供安全的场地学习和娱乐，减少困境儿童的自卑和孤立。该项目开展两年多来，为贫困地区幼儿的生活带来了明显改善，得到了社会各界的极大认可和支持。项目覆盖五省（河南、山西、云南、四川、新疆）120个村的近8万儿童。拓展阅读资源：《儿童权利公约》和幼教改革（来源：学前教育研究1996年第3期，作者李季湄）一、关于《公约》的儿童观、发展观和教育观《儿童权利公约》汇集了半个多世纪以来有关儿童权利的国际文书的精髓，把对儿童权利的认识提到了一个新的高度。回顾国际社会保漳儿童权利的历史进程我们可以看到，各时代对儿童权利的认识是那个时代儿童观的集中表现。正是在这个意义上，《公约》的精神反映出当代儿童观的新发展.1924年国际联盟通过的《日内瓦儿童权利宣言》是第一个主张儿童权利的国际文书.但是当时的儿童权利保护尚局限在防止奴役童工、贩运及迫使少年卖淫等方面，儿童仅被视作成人救济保护的对象。1959年联合国通过的《儿童权利宣言》向前迈进了一大步，不仅扩大了儿童权利的领域.而且提出了儿童是自身成长发展的主体的儿童观。三十年后《儿童权利公约》问世，则比宣言更进了一步，其最使人鼓舞的成就是它具备了宣言所没有的法效力，第一次把国际社会保障儿童权利的主张和信念变成了各国政府的承诺，它要求“接受《公约》的国家在法律上要对其有关儿童的行动负责”，从而儿童权利的保障完成了从可能性向现实性的飞跃.其次《公约》在内容上较以前的宣言有了重大超越.反映在:1加其导言所述，“《公约》包括新的领域。它规定儿童有权在其自己的发展过程中作一名自主行动者，表达意见.”“有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟成度给以适当的看待(第12条).”保障的这一“意见发表权”是前所未有的，它表明儿童不再是被动的成人保护对象，而是行使自己权利的主体。2,《公约》“在若干其他领域内，包括一些敏感领域，超过了现有的标准和做法.”其中包括有关生命权、存活和发展的规定，自出生起获得姓名和国籍的权利;以及有关残疾儿童、难民儿童及有关法律的儿童权利等.3,除此之外，《公约》在过去宣言所述的基础上，对儿童的权利作了更具体的规定，在其量与质上均有新的突破.《公约》强调保护儿童的精神所需，确认不仅有受教育权，而且有享受休息、游戏和娱乐的权利，有充分参加文化和艺术生活、社会生活以及他们个人成长与福利所必需的其他活动的权利。《公约》强调儿童独立的人格和尊严，规定“儿童的隐私、家庭、住宅或通信不受任意或非法干涉，其荣誉和名誉不受非法攻击。”即便是学校的纪律，其执行方式也规定必须符合儿童的人格尊严，即使是触犯法律的儿童，也应使其“得到可促进其尊严和价值感且旨在协助其重返社会的待遇.”特别值得一提的是，甚至实施《公约》这一工作本身，《公约》的导言中也明确指出“儿童可发挥重要作用”，要求孑砚又是让儿童了解《公约》，而且要让儿童积极参与，协助实施。正因为如此，《公约》被世界儿童问题首脑会议认为“最好地体现了”国际社会为儿童的保护和福利事业所抱有的愿望，在整个国际社会引起了强烈反响，被誉为当代的《新儿童宪章》。《公约》对儿童独立人格的尊重，对儿童权利的尊重，对儿童主体性，参与性的尊重，使《公约》成为儿童观发展史上一个新里程碑。在《公约》的条文中，有关儿童的发展体现出以下观点:儿童身心尚未成熟，他们需要社会的特殊保护和照料.作为社会基本单元的家庭其贵任尤其重大。儿童发展是指其生理心理精神道德和社会性等多方面的发展。这一发展需要健康安全充满幸福和谐谅解的气氛和不受到任何歧视的环境、享有足以促进其身心各方面发展的生活水平是儿童的权利。民族的传统、文化及其价值观与儿童的发展有密切关系，应考虑其在儿童和谐发展中的重要性。国际合作有利于保障各国儿童的发展。《公约》指出，儿童的生存保护和发展需妻国际间的谅解宽容和相互协调，其生活和教育条件的改善也需要国际间的经济合作.《公约》鼓励国际间的交流，传播来自不同文化、国家和国际来源的信息和资料，特别是旨在促进儿童社会性精神道德发展的信息和资料。在《儿童权利公约》所规定的儿童权利中，受教育权是儿童最重要的也是最基本的权利之一。因此，关于教育的条文在《公约》中有重要位置.《公约》除在过去宣言基础上确认儿童有受教育的权利之外，作为国际法律文书还明确规定:让儿童在机会均等的基础上实现这一权利是各国的责任。为了保证教育真正成为促进儿童发展的教育，真正成为实现儿童权利的教育，《公约》列出专项强调教育必须尊重儿童的尊严，“缔约国应采取一切适当措施，确保学校执行纪律的方式符合儿童的人格尊严及本公约的规定”关于教育目的，《公约》认为“教育应最充分地发展儿童的个性才智和身心能力。”关于教育的目标和内容，《公约》以全球性的宏观视野，在关注世界各国各民族及至人类文明的生存稳定和发展的层次上，在促进全世界和平发展的高度上，以积极的前暗性姿态提出:教育应培养儿童对人权和基本自由以及《联合国宪章》所载各项原则的尊重，对其父母、自身的文化、语言、民族价值观、本国和别国文明的尊重;对自然环境的尊重。教育应培养儿童能在社会上独立地本着谅解和平、宽容、男女平等、团结友好的精神，有贵任感地生活.《公约》强调教育的国际合作，要求“缔约国应促进和鼓励有关教育事项方面的国际合作，特别着眼于在全世界消灭愚昧与文盲，并便利获得科技知识和现代教学方法”。二、以《公约》精神为视点看幼教改革以《公约》的理论和观点审视我们的工作，以下问题值得我们再认识再思考:1,"尊重儿童”的问题。尊重儿童是《公约》精神的核心，也是贯彻《公约》的前提。应该尊重儿童，这在我国幼教界己经基本形成了共识。但是为什么要尊重?尊重什么?如何尊重等问题并没有真正解决。尽管《公约》的条文中揭示了“尊重儿童”的丰富内涵，其各项要求规定也对如何尊重儿童勾画了一个大体的轮廓，但并没有对具体的实践中的操作、对每一个教育环节上如何实施准备答案。因此，在幼教界加深对“尊重儿童”的认识和理解是贯彻执行《公约》的首要任务。2,"儿童权利”的问题.“儿童权利”的概念引入我国幼教的时间并不长，对这一概念的理解尚在初级阶段.儿童权利的性质是什么?范围包括多大?教师在儿童权利行使中应起什么作用?如何理解儿童是其权利行使的主体?在幼儿园里如何保障儿童的权利实现?等等。这些都是必须解决的间题，否则执行《公约》将是一句空话，“尊重儿童”也不过是空洞的口号。3、幼儿教育如何树立大教育观的间题。大幼儿教育观是相对于仅局限于幼儿园内的、单一封闭的狭隘教育观念而言的。幼儿教育实现全方位开放，与世界与社会与家庭密切结合，广泛利用校内外各种教育资源，是世界幼儿教育发展的大趋势。我国幼教如何实现三个面向开放办园，一直是改革的重要课题。《公约》在广阔的国际背景给我们提供了前暗性的多种思路。如培养目标上，对儿童的素质要求着眼于世界和平与发展，着眼于全球的安全和稳定，着眼二十一世纪的社会需要;教育上注重广泛的国际合作，主张教育内容的多元化，强调来自不同民族不同文化不同国家不同国际来源的信息资料的交流，而同时又高度重视各国各民族的语言、文化和价值观对儿童发展的意义等等。另外，《公约》对家庭在儿童发展中的地位和作用的肯定，对幼教来说也是值得深思的.如何调整与家庭的关系，开发家庭教育资源，发展新的家园结合模式，进而探索与社区与家庭广泛合作的多样化的幼教模式，是我国幼教深入发展应当考虑的问题。4、幼儿教育中如何体现儿童的主体性间题.在发挥儿童的主体性上，我国幼教界从观念到实践都已经迈出了很大的步子.但是与《公约》的精神——儿童是行使自己权利的主体——相对照，差距是不小的。缩小这一差距除需提高对儿童权利的理解和认识之外，还需树立这样的信心，即确信在幼教中完全可以用幼儿所能理解和接受的合适方式去实现《公约》的基本精神。的确，在每一个教育环节中都存在着这种可能性.比如确定教育内容时，重视幼儿的经验、兴趣，引导幼儿发表自己的意见而非教师全权决定;指导教育活动时，克服教师的支配地位，而尽可能给幼儿创造发挥主动性参与性的条件，扩大幼儿的自由度、选择权，尊重幼儿迈向独立的尝试性探索;教育方法、教育形式适应幼儿的个别差异，特别是发展速度、认知方式的差异，以保证每一个幼儿真正得到发展;管理上，引导幼儿积极发表意见，摆脱其被动接受者的地位，使执行纪律变为幼儿理解的主动参与的活动，变为幼儿学习自己管理自己的教育过程;通过管理培养幼儿正确行使自己权利的能力，培养未来的有贵任感的公民的基本素质;等等.《公约》给我们的思考是多方面的.由于儿童权利保障问题涉及到幼教最本质的问题，随着《公约》的深入贯彻，还会出现各种各样的问题.间题是挑战也是机遇，抓住机遇将带给幼教改革实质性的进展，使我国幼教更好地面向世界面向未来。因此，接受《公约》的挑战是我们应当作出的选择。拓展阅读资源：《儿童权利公约》相关案例汇总案例1：美国让印度儿童实验抗癌药国际在线专稿：据英国《每日邮报》2015年1月12日报道，印度最高法院文件显示，美国默克集团（Merck）利用9岁印度孩童当作“试药小白鼠”测试新型抗宫颈癌Gardasil9疫苗，导致许多孩子出现副作用，包括恶心、头晕、疲劳以及体重减轻等。这些孩子与他们的父母根本不知道自己参加疫苗测试，她们显然受到欺骗。但参与测试的医生表示，参与者充分知情。制药公司也否认存在任何错误。负责调查这些药物测试的一个印度政府委员会得出结论，在儿童中滥用测试药物严重违背了信任和医学伦理道德，显然违反了参加测试的儿童和青少年的人权。印度政府委员会公布的调查报告已经促使印度最高法院下令，印度全国临床试验暂时停止，直到新的安全标准出台。法官表示：“外国公司已经将印度视为药物临床测试的天堂，但对印度人来说这是地狱。”过去10年间，药物测试成为印度每年价值3亿英镑（约合人民币28亿元）的新市场。2003年，印度只有不到50项临床试验，当制药公司意识到印度测试比美国成本低60%后，这种测试急剧增加。到2011年，印度政府登记了1852项测试，包括15万名参与者。案例2：为了安全该限制孩子的活动吗？某幼儿园一中班幼儿玩滑滑梯滑下来时重心不稳，身体一侧和耳后根碰到了树枝，被划破了皮。事后，老师们怕出意外，就尽量少带孩子们去户外荡秋千、滑滑梯、攀爬绳架了。即使带着他们出去玩，老师们也规定，荡秋千时小朋友之间不能帮着推，自己也不能荡高，攀爬绳架时不能从架顶上翻过去等等。由于这些规则限制了活动，孩子们在玩的过程中再也没有以前的激情和创意了。案例3：了解清楚再做决定王老师刚给小朋友端好牛奶，刚一回头就听见几个小