企业档案管理体制的变革与思考

企业档案管理体制的变革与思考

企业档案管理体制主要是指企业档案管理的职能分配、组织体系、运行机制与管理形式。我国企业档案管理体制有宏观和微观之分，所谓“宏观”是从国家、地方或行业、专业的角度确立对企业档案工作的宏观管理职能、组织原则和运行机制，包括统筹规划、组织协调、统一制度以及监督指导等；所谓“微观”则是从企业自身的角度来确定本企业档案的微观管理模式、组织体系、运行机制和管理形式，包括职能定位、隶属关系、体系架构和管理方式等，微观管理体制是在宏观管理体制的大背景下运作的。笔者针对本企业30年来微观档案管理体制的不断变革，引发思考，试图通过对本企业档案管理机构的沿革、档案管理职能的定位、档案管理模式的变革等方面实况的剖析，寻求一条适应企业经济建设和发展的档案工作新思路，重塑企业档案管理新体制、新模式，更好地满足新经济时代企业对档案和档案工作新的需求。一、宝钢档案管理体制的历次变革1.以工程资料为核心的工程档案资料管理体制宝钢于1978年建厂，建厂初期，上海宝山钢铁总厂工程指挥部（以下简称宝钢指挥部）筹建科技资料室；1980年1月，成立宝钢指挥部资料室；1987年8月，资料室更名为档案资料处；1989年3月，宝钢指挥部文书档案管理业务由办公室划归档案资料处。从上述档案机构沿革可以看出，宝钢建厂初期的档案工作主要是围绕工程项目建设而展开的，主要职能是工程资料和项目档案的管理，包括工程资料的接收、翻译、复制、分发以及项目档案的分类、整理、保管和提供利用等。这一阶段的档案管理体制是以工程资料为核心的档案资料管理体制。这一体制与当时企业以工程项目建设为主线的管理需求相适应，也为现阶段工程资料与档案的流程化、一体化管理奠定了基础，只是档案管理职能相对较弱。2.以档案为核心的二级档案管理体制宝钢一期工程于1985年9月开始投产运营；1986年6月，上海宝山钢铁总厂（以下简称宝钢总厂）成立了档案处，各二级厂、部设立了档案科（室）；1988年10月，宝钢一期工程科技档案管理业务由宝钢指挥部档案资料处划归宝钢总厂档案处；1990年12月，宝钢指挥部文书档案管理业务也由宝钢指挥部档案资料处划归宝钢总厂档案处，随即宝钢指挥部档案资料处更名为工程资料处。至此，宝钢指挥部工程资料处（属建设系统）和宝钢总厂档案处（属生产运营系统）以并列的两个机构运行，分别行使工程资料和档案管理职能。从上述档案机构沿革可以看出，为了确保投产后设备的正常运行、生产的持续进行，档案管理工作渐渐从工程建设阶段的工程资料管理工作中分离出来，改变了弱势状态，档案管理职能逐渐强化。除工程资料管理业务继续在宝钢指挥部运作外，其他档案管理职能则由宝钢总厂档案处和二级厂、部档案科（室）分别承担、分级管理。至此，宝钢的档案管理工作拉开了序幕。这一阶段的档案管理体制也基本适应当时企业生产、管理和建设的需要，由于档案与资料分属两个系统管理，职能明确，界面清晰，各司其职。宝钢指挥部工程资料处行使工程资料管理职能，注重的是工程项目的过程管理，当工程项目竣工验收后，则将项目档案向宝钢总厂移交；而宝钢总厂档案处则行使档案管理职能，注重的是各类档案的管理。在档案管理条线上实行二级档案管理体制。二级档案管理体制的主要特点是：在总厂和各二级厂部均设置了相应的档案管理机构和档案管理人员，二级厂部领导对本单位的档案工作相对比较重视，再加上当时国家企业档案升级达标活动的蓬勃开展，也着实将档案工作推向了一个高潮。只是二级档案管理体制下的档案队伍相对庞大。3.以集中统一管理为原则的一级档案管理体制1990年，在宝钢总厂的统一部署下，各个业务条线（如人事、财务、公文等）逐步实行了集中统一管理。即二级厂部不再设人事、财务等管理部门，相应业务由总厂统一管理，人员派驻；同时，各二级厂部也不再有行文权。为了与企业管理体制相适应，宝钢总厂档案处也开始酝酿实行档案集中统一管理。通过调研、分析与策划，1992年8月，二级厂部的档案管理业务和人员全部划归了宝钢总厂档案处，实现了企业档案管理由二级管理模式向一级管理模式的变革。1992年12月，宝钢指挥部工程资料处又与宝钢总厂档案处合并为宝钢总厂档案处，实现了工程资料管理与档案管理由分别管理向集中统一管理的变革。1993年6月，宝钢集团成立，宝钢总厂档案处也相继更改为宝钢集团档案处，挂靠总务部，档案管理职能包括对宝钢集团紧密层企业档案工作进行归口管理以及对宝山钢铁（集团）公司（即原宝钢总厂）的档案资料实体进行管理。这一变革实现了档案工作的高度集中统一管理，档案处的管理职能不仅向纵向进行了延伸（二级厂部不再设档案管理部门）；同时横向的工程资料管理也与档案管理进行了归并与整合。一级档案管理体制的主要特点是：档案工作可以在公司层面统筹规划，避免机构的重复设置，实现扁平化管理。随着档案信息化建设的逐步深入，二级厂部可以通过远程调阅所需的档案资料，档案管理人员大幅度减少。4.集档案、情报、图书于一体的档案情报管理体制1995年7月，宝钢集团总务部档案处成建制划出，与宝山钢铁（集团）公司钢铁研究所科技信息中心合并，组建宝山钢铁（集团）公司科技信息研究所（又名档案处），档案管理职能依旧。这一变革只是组织机构的合并，没有实质性意义。档案与情报、图书信息没有真正融合，档案、情报、图书管理仍然各行其是。5.以企业集团档案管理为核心的档案管理体制1998年11月17目，国务院批准以原宝山钢铁（集团）公司为主体，联合上海冶金控股（集团）公司和上海梅山（集团）公司，组建成立了上海宝钢集团公司（以下简称宝钢集团）。为加强宝钢集团档案工作，1999年8月，宝钢集团成立了档案处，挂靠集团办公室，履行企业集团档案管理职能。同时，又受其核心子公司——宝山钢铁（集团）公司委托，对其档案资料进行管理。此时，档案管理与情报、图书管理又一分为二。2000年2月3日，宝山钢铁股份有限公司（即原宝山钢铁（集团）公司，以下简称宝钢股份）正式注册成立，并于2000年12月12日上市。其档案工作仍旧委托宝钢集团档案处进行管理。这一阶段的档案工作开展得还是有声有色，此时的宝钢集团档案处具有双重职能，一是作为宝钢集团的档案管理部门，全面有效地履行集团公司赋予的档案管理职能，对各子公司档案工作实行统一领导、监督检查、业务指导等，档案实体则由各子公司自行管理；二是受宝钢股份委托，对其档案资料实体进行管理。6.企业集团与上市公司分别行使职能的档案管理体制2002年8月，为规范上市公司运作，原先宝钢集团与宝钢股份合署办公的管理体制被打破，分别成立了相应的职能管理部门，为与公司管理体制相适应，宝钢集团的档案工作与宝钢股份的档案管理工作也进行了分离，行使宝钢集团档案管理职能的机构为集团办公室，下设档案业务块；而行使宝钢股份档案管理职能的机构为股份公司科技管理部，下设档案室。这一阶段的档案工作，尽管由原来的档案处降为档案业务块或档案室，但管理职能未变，只是将以上的双重职能进行了分离。尤其是在宝钢集团办公室设置了档案管理职能，对各子公司档案工作实行归口管理还是富有成效的。7.企业集团委托档案管理职能的档案管理体制2005年6月，宝钢集团与宝钢股份的档案工作再次进行了归并，宝钢集团不再设置档案管理机构，其档案管理职能委托宝钢股份档案管理部门开展。而宝钢股份科技管理部下般的档案室与研究院下设的科技情报信息研究所也再次进行了归并，归并后的宝钢股份档案管理机构设在宝钢股份研究院情报中心。与此同时，宝钢股份对企业内部的优质资产进行了收购，组成了新的宝钢股份。而原宝钢股份则变更为宝钢股份属下的宝钢分公司（非法人单位）。此时，宝钢股份研究院情报中心档案管理室承担三重职能：一是受宝钢集团（上一级管理单位）委托，履行其档案管理职能，包括对其属下的十多家子公司的档案工作进行归口管理以及对宝钢集团总部各类档案的实体进行管理；二是履行宝钢股份档案管理职能，包括对其属下的十多家子公司和四家分公司的档案工作进行归口管理以及对宝钢股份总部各类档案的实体进行管理；三是受宝钢分公司（下一级管理单位）委托，履行其档案管理职能，包括对其工程资料和各类档案的实体进行管理。可谓是“小机构、大职能”。而此时的情报、档案工作也仍旧是各行其是，相互无任何渗透。这一阶段的档案工作，作为企业集团的档案管理职能大大削弱，宝钢股份研究院情报中心档案管理室的大部分力量（包括人、财、物的配置）均用于宝钢分公司的建设项目档案资料管理的事务性工作之中，由于人力有限，所谓履行宝钢集团档案工作的归口管理职能，只是做些有问必答、有求必应的业务指导工作以及一年一度上报档案统计年报等一些必须上传下达的工作，根本谈不上履行统一领导、监督检查等管理职能。8.推行“一体化”管理的档案管理体制宝钢新一轮（2006年—2010年）的发展战略是推行“一体化”管理。2007年，随着宝钢股份“一体化”管理工作的逐步深入，采购、销售、人事、财务、工程设备、设计等各管理条线纷纷在公司层面推行“一体化”管理。基于公司“一体化”管理思路，宝钢档案管理部门也积极与机构策划部门一起商讨公司档案“一体化”管理的运行体制，经过半年的酝酿、调研、方案设计，提出了在宝钢股份成立档案中心、集中统一管理宝钢股份及其分公司档案工作的设想。2008年2月，宝钢股份档案中心成立，挂靠股份公司办公室，宝钢股份研究院情报中心档案管理室的管理职能和管理人员全部划转档案中心，并要求在年内将宝钢股份属下的四家分公司的档案及档案管理人员全部划转档案中心，实行统一管理，人员派驻。至此，情报与档案工作再次分离。同年4月，档案中心又再次划归宝钢股份研究院情报中心，档案管理职能未变，各分公司档案及档案管理人员则全部划转宝钢股份研究院情报中心档案管理室。目前，此项工作尚在进行之中。这一变革使宝钢股份研究院情报中心档案管理室的管理职能在管理范围上进一步扩大，涉及宝钢集团、宝钢股份的档案工作以及四家分公司的档案管理与工程资料管理工作。如此“小机构”行使如此“大职能”，给档案管理部门增大的压力和困难是可想而知的。二、企业档案管理体制变革的实况剖析纵观宝钢30年来档案管理体制的变革，可以看出无外乎四个方面的变化。一是横向的工程资料管理与档案管理的分分合合；二是横向的情报工作与档案管理的合合分分；三是纵向的二级档案管理向一级档案管理的变革，接着又向档案“一体化”管理的推进；四是承担档案管理职能角色的多变。笔者认为：首先，工程资料管理与档案管理的合二为一，为工程资料与项目档案的流程化管理创造了条件，由于对项目档案形成的源头工程资料实施了管控，有效地保证了项目档案的完整性和准确性。这一管理模式在企业建设时期不失为一种有效的管理模式，只是由于工程资料注重的是过程管理（包括工程资料的分发、复制、还原、交工验收等），具有时效性，牵涉了档案管理人员过多的精力，以至于档案管理最注重的开发利用工作无力开展。其次，情报工作与档案管理的合二为一，其目的是旨在通过对存量档案进行深层次加工、提炼后，与收集的情报、图书等信息资源进行有效整合，为企业提供系统的、综合的、集成的信息服务。然而，只是组织机构的合并，管理毫无渗透、融合，则无法达到预期的目的和效果，这样简单的、形式上的合二为一并无意义。第三，二级档案管理向一级档案管理的变革以及向档案“一体化”管理的推进，均是在公司整个管理体制变革的大背景、大环境下进行的，无可非议，其目的在于更好地统筹规划、统一协调公司档案工作，统一公司档案管理制度、管理方式以及档案信息管理平台，更优质、高效地为企业建设、生产、管理等各项活动提供服务。然而，当初二级档案管理向一级档案管理变革时，曾经出现管理脱节现象，即：二级厂部由于不设档案管理部门，作为上一级的档案管理部门对其设备变更信息不掌握、无法控制，致使库存图纸与实际不符现象频繁出现，当公司意识到这个问题时，花费了大量人力和财力才得以弥补。如今，“一体化”管理体制的运作已经不是一个公司内部处室与二级厂部之间的关系，而是公司总部与下属分公司乃至再下属二级厂部之间的关系，其信息掌握程度、协调难度更是可想而知。目前的档案管理“小机构”要承担如此范围广、任务重（每年均有几百个在建和技改项目要竣工验收）的管理职能，是否能达到预期的效果只有等待实践来检验。此外，承担档案管理职能角色的多变主要是指档案管理机构的设置。一是在企业集团设置档案管理机构，承担档案管理职能，同时兼管属下一个或多个子公司的档案资料管理职能，这种自上而下的管理能发挥一定的效用，然而由于管理范围过广，配备的人员相应就较多，这种在企业集团职能管理部门不断精简机构和人员的呼声中还存在着一支如此庞大的档案队伍现象，显然不合时宜；二是企业集团不设档案管理机构，其档案工作委托属下某子公司管理，这种自下而上的管理缺乏一定的权威性，效果将大打折扣；三是企业集团和各子公司分别设置档案管理机构，分别行使档案管理职能，这种管理体制能克服前两种体制带来的弊病，各司其职，对企业档案工作整体水平的提高有一定的促进作用。三、新时期企业档案管理体制的定位与思考宝钢是改革开放后诞生的企业，是改革开放的产物，但并不是市场经济的产物，改革开放初期仍处于计划经济时期。而计划经济时期，企业档案工作实行的是“条块”结合、以条为主的宏观管理体制，国家档案行政部门和中央各级专业主管机关都有责任对企业档案工作进行指导、监督和检查，企业的档案管理模式、机构设置和管理方式基本雷同；随着市场经济的确立和发展以及现代企业制度的建立，企业法人享有充分的生产经营管理的自主权，拥有自己决定内部机构的权力，企业可以根据自身情况和市场变化选择适合自身发展的档案管理组织形式和工作方式，企业档案工作可以有更大的自主发展空间，单一、雷同的企业档案管理体制逐渐被打破，取而代之的是企业档案管理的个性化。因此，从计划经济转向市场经济的宝钢及宝钢档案工作，同样经历了以国家宏观调控到企业自主管理的一个发展过程，从宝钢30年来档案管理机构的沿革、档案管理职能的分配、档案管理模式的变革等可以看出宝钢的档案管理体制随着时代的变迁，发生了很大变化，有利也有弊。然而适合的才是最有效的。通过对上述档案管理体制变革的剖析，结合新时期企业档案工作实际，笔者认为企业档案管理体制和管理模式可以有以下几种方案：一是企业集团必须设置档案管理机构，机构和人员可以归属办公室，仅承担企业集团档案管理职能。根据《企业档案工作规范》，企业档案管理部门职能包括：贯彻国家有关档案工作法律、法规和方针政策，制定本企业文件材料归档和档案整理、保管、利用、鉴定、销毁、移交等有关规章制度；统筹规划和负责本企业档案的收集、整理、保管、鉴定、统计和提供利用工作；指导本企业各部门、项目及专项工作文件材料的形成、积累、整理及归档工作；监督、指导、检查本企业所属机构（含境外机构）的档案工作。在企业集团设置了档案管理机构，上述职能就能名正言顺的履行，就能起到承上启下的作用。反之，企业集团委托下属单位行使档案管理职能，机构的不对等，效果则事倍功半。除在企业集团设置档案管理机构外，属下的各子公司（独立法人单位）也应设立相应的档案管理机构，挂靠部门可以根据企业性质决定。由此建立起一个企业档案工作网络，方能有效开展档案工作，提升企业档案管理整体水平。二是当企业已从建设阶段向生产与建设并列运行阶段发展时期，企业集团属下可以设置一个工程建设单位和若干个生产运营单位，而工程资料管理与档案管理职能则可以分属上述两类单位。因为工程资料管理讲究的是时效和过程管理，在实施过程管理中需要与工程建设条线的有关职能管理部门密切配合，为此，将工程资料管理纳入工程建设单位，与规划管理、设计管理、工程管理、工程设备管理等部门融合在一起，可以进一步提高协同管理效率；同时，由一套固定的、专职的工程资料管理队伍开展工程资料接收、分发、翻译、复制等管理，比在各单位均设置工程资料管理队伍更趋合理，便于管理方式和管理标准的统一。此外，这支动态的工程资料管理队伍，根据建设单位的要求将全部项目文件收集整理后向相关生产运营单位档案管理部门移交后可继续下一个工程项目建设，而各生产运营单位则无须再配备一定数量的工程资料管理人员、不需考虑是否还有再建工程。将档案管理工作从工程资料管理中分离