农产品质量安全体系建设的研究

XX市农产品质量安全体系建设的研究标准体系研究是标准化领域的一项基础性、综合性科研工作。标准体系是由一定范围内的具有内在联系的标准组成的科学的有机整体，是一幅包括现有的正在制定的和应预制定的标准的蓝图。随着农业国际化日益增强，农产品、农业技术以及信息的相互交流和交换越来越频繁，竞争的全球化和区域经济一体化的迅速发展，农业标准的国际化，采用国际标准，将成为世界农业发展的趋势，代表了现代农业的发展方向。欧、美、日、澳等国高度现代化的农业，无不以高度的标准化为基础。我国已有的标准受经济发展和生产方式的限制，不仅水平与国际标准有差距，而且也不能满足国内市场对农产品优质安全的需求，使得我国的农产品缺乏市场竞争力。市委在《XX市发展都市农业实施意见》（[2003]3号）提出，到2006年，基本形成一套具有我市特色、又与国际标准接轨的农产品标准体系、检测检验体系、安全认证体系和执法监督保障体系，使全市农产品基本达到无公害农产品标准，优质名牌农产品基本达到绿色食品要求，建设一批有机食品生产基地。要实现上述目标，建立健全都市农业质量体系是关键。为此，我们开展了XX市农产品安全标准体系建设的研究工作。一、国内外农产品安全标准体系分析比较1.国际农产品安全标准体系现状对农产品安全来说，主要农产品标准有FAO/WHO国际食品法典委员会关于食品的标准、国际兽医组织关于动物健康的标准、国际植物保护联盟关于植物健康的标准以及国际标准化组织制定的标准，以及WTO涉及农业领域的协定而制定的5000多种农业国际标准。联合国的有机农业和有机农产品标准是由联合国粮农组织(FAO)与世界卫生组织(WHO)制定的，是《食品法典》的一部分。《食品法典》作为联合国协调各个成员国食品卫生和质量标准的跨国性标准，一旦成为强制性标准，就可以作为WTO仲裁国际食品生产和贸易纠纷的依据。国际有机农业运动联盟（IFOAM）的基本标准属于非政府组织制定的有机农业标准，但其影响却非常大于甚至超过国家标准。其优势在于联合了国际上从事有机农业生产、加工和研究的各类组织和个人，其制定的标准具有广泛的民主性和代表性，因此许多国家在制定有机农业标准时参考了IFOAM的基本标准，甚至FAO在制定标准时也要专门邀请IFOAM参与制定。（1）欧盟及欧盟各国欧盟（EC）有机农业标准更多隐含着对农村环境的关注。EC涉及食品和农产品的标准共有550个，其中欧洲标准(EN)220多个，欧共体指令法规(EEC/EC)有330多个。这550多个标准并未针对具体产品，都是对产品的检测标准，但其规定非常严格，进入欧洲市场必须符合这些标准和指令规定。欧盟标准对世界其他国家的有机农产品生产、管理，特别是贸易产生了很大影响。（2）美国美国农产品安全标准体系重视预防和以科学为基础的风险分析和预防，即美国的食品安全法律、法规及政策都考虑了风险，并有相应的预防措施。美国有关食品安全的法律法规为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起，构成了一套综合有效的安全保障体系，对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管。美国在进口管理上，除了坚持多年来实行的进口产品卫生许可证制度和美国食品药物管理局(FDA)的良好食品生产规范(GMP)等注册认证制度外，近年来又实行ISO9000系列质量认证和水产品危害分析关键控制点认证制度。美国有机农业标准已于2001年2月20日开始试行，2002年8月正式执行。（3）日本日本分别对植物和动物进行了进口设限。植物进口设限的法律叫做“植保法”。对动物进口设置的法律叫“家畜传染病预防法”。日本2000年4月份推出了有机农业标准，具体内容与欧盟标准95%以上是相似的。该标准于2001年4月正式执行。2.国内外农产品安全体系建设的发展趋势（1）采标与竞争近20年来，随着农产品贸易全球化和农业科技文化交流的不断扩大，对国际性农业标准的需求日益增长。采用国际农产品质量标准，或者说是农业标准的国际趋同已成为全球普遍的发展趋势。发达国家一直将精力和时间放在国际和区域标准化活动上，企图长期控制国际标准化的技术大权，并且力争把本国标准变成国际标准，为在国际贸易中取得优势占领有利地位，抢得先机。（2）拓展与细化现代农业标准种类繁多，要求较为具体，涉及到食用农产品的生产、加工、销售、包装、运输、储存、标签、品质等级（比如目前美国有158条分级标准得到了生产行业的公认）。还有关于食品添加剂和污染物，最大兽药残留含量和最大杀虫剂残留含量等要求，以及特殊的具体规定。如海洋和淡水鱼及鱼产品的有关标准，新鲜水果和蔬菜及加工水果和蔬菜的有关规定，有机产品和转基因产品的有关标准，甚至还有详细的农产品进出口检验和认证制度、农产品取样和分析方法等标准规定，具有很强的可操作性和可检验性。（3）系统化与法律化系统化体现在农产品安全标准从生产领域、加工到贸易都具有内在制约和连带关系，较为系统和完善，而且不同的领域或部门都尽量做到各自所推行的标准不存在明显的冲突；法律化体现在农产品标准的制定和实施都被赋予法律内涵和法律保证，技术要求与法律权威结合在一起。（4）强化权威管理机构的职能主要是积极处理和协调不同利益集团在标准制定、修订和实施过程中的利益冲突，沟通农产品标准制定和检测等不同管理、监督和检测机构的工作；其次，通过与政府职能机构的分工合作，广泛吸收农业生产、经营者参与标准的制定；同时，对生产者、经营者就标准化工作的意义和关键技术进行深入宣传、教育和培训，保证标准化工作的顺利展开。3.我国农产品安全标准体系现状和问题（1）我国农产品安全体系现状我国的农产品安全生产的管理属多部门、多法规管理，涉及到农产品安全要求的法律法规有《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》等。还有各部门制订的规章以及国家一些强制性标准。在国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4个层次外，对于农业标准而言，地方标准中还包括了各市、县级标准化主管部门发布的地方农业标准规范。（2）我国农产品标准体系存在的问题我国现有的农产品标准体系的问题有：一是现有的质量安全标准不成体系；二是标准制定滞后，我国颁布的农药残留标准数量大大少于FAO／WHO食品法典委员会(CAC)制定出的标准数量，有关限量残留量的指标有2439个，而我国只有291个，是我们的8倍多。很多农药在生产上广为使用，却查不到国家标准规定的允许残留限量；三是已有的标准水平低，农业质量安全标准普遍低于国际的标准，使农产品的出口受到严重影响；四是标准实施不到位，一些农产品虽制定了卫生安全标准，但生产者没有按标准操作，没有按标准检测；五是法规体系不完善，对标准实施的监督乏力，农产食品卫生安全方面的强制性标准没有得到强制实施和监控，标准成为一纸空文。（3）我市主要农产品的质量安全情况我市的农业标准化工作起步于1996年，当时的管理协调工作是由市分管领导牵头，由13个职能部门组成的联席会议制度，办公室设在XX市质量技术监督局。2002年，为进一步加强对食用农产品质量安全的管理，市政府决定成立XX市食用农产品质量安全领导小组，下设食用农产品质量安全生产、加工、流通和标准化管理4个办公室。我市共制订、发布了223项地方标准，形成24个系列标准，基本构成了我市农产品标准体系。标准覆盖了粮食、水果、蔬菜、茶叶、林业、水产、畜牧等各业，内容涉及种子、生产技术规程、产品质量要求和包装、标识。另外，建立了一批农产品标准化示范项目，显示了良好的示范效果，我市有20个农产品被认定为省名牌产品，还有100多项农产品获省市优质农产品称号。此外，我市顺应新阶段农产品发展的新趋势、新要求和国际、国内农产品市场竞争的新特点，围绕农产品质量安全这一主题，开展了一系列的工作取得了可喜的成绩。无公害农产品、绿色食品生产已初步形成规模，目前有各类无害农产品基地82个，通过国家无公害农产品标志认可19个，还有5个蔬菜品牌获市级无公害蔬菜标志认可。我市部分蔬菜、蜂产品、水产品成功打入日本、欧美、等国家和地区。但是，目前普通农产品普遍供大于求，国际市场越来越关注农产品的质量标准，特别是农药、抗生素、添加剂残留等安全标准，来限制外国的农产品进入本国市场。我市农产品安全问题亦不容乐观，不少农产品的污染情况令人担忧。从水产品情况看，由于受养殖环境的影响和不适当使用抗生素等，导致药物在鱼体内的大量积累，不仅影响水产品的质量，也影响到水产品安全性。可见，我市农产品质量安全现状与安全农产品的发展的实际需要有较大的差距。首先，我们必须改变这种状况，从基础工作做起，收集国际标准，进行分析、比对，然后制订、完善我市主导、优势农产品的标准。加入WTO后，我们既要抢占国际市场，又要牢牢占领自己的市场，这都要求我们抓紧推进农产品安全工作，加快制订、实施适应我市实际的，又符合国际潮流的我市农业标准规范，形成我市农产品安全标准体系。二、我市农产品安全标准体系的框架及说明1.XX市农产品安全标准框架和体系表的编制原则科学性：科学性是标准化的基本原则，是采用标准的各方有机联系、协调并联、顺利运行的根本保障，也是最高原则。它是由标准化和标准体系的功能所决定的，只有坚持科学性，才能保证整体协调一致的最佳性。全面性：该体系表不仅列出种植业、畜牧业、水产业的各项标准，还将我市5大类16种食用农产品生产、加工所需的各项技术标准、工作标准和管理标准纳入相应的体系中，使这些标准协调一致，互相配套，构成完整、全面的整体。并提供了这些标准的版本有效性、采标的程度等完整信息，方便用户查找并知晓标准当前所处的状况，做到有的放矢，减少盲目性。另外，不但收录国家标准、行业标准、地方标准、国际标准、外国先进标准，对于同一标准化对象，列出不同区域(国家)的标准、国家标准、行业标准和地方标准，作为研究参考，增大信息的广度和深度。系统性：系统性是指标准体系中各个标准之间相互依存、相互制约、相互渗透和相互作用。同时各个标准组又相互区别，具有独特的功能。在确定标准体系的结构层次性时，应该对由其系统中各要素进行分析，并从系统高度、具体的目标着手，进行协调组装，有序配套。对于《XX市农产品安全标准体系》而言，是以产业化过程为主线，从技术角度，把产前、产中、产后标准进行有机综合。划分的类别准确、恰当，层次合理、分明，类别之间互相依赖、衔接配套，层次之间共性通用、制约指导，各个类别(子系统)具有独特的作用，整体融合又协调互补。先进性：由于经济的全球一体化趋势，农产品的竞争，首先必须在质量安全性方面有所突破，保持与国际标准接轨。因此，本体系的建设坚持采用国际标准，规划制订与当代先进技术和国际标准接轨，尤其突出了农产品的安全性要达到国外水平，以消除技术壁垒，保障人民的健康。预见性：随着科学、技术、生产、经济的发展，社会的需求在不断地变化和发展，因此要跟踪现代农业发展情况，在分析研究的基础上有预见性地提出拟制订的标准建议，使我市的标准体系更能适应农业产业化的发展。2.标准体系的结构和内容（1）XX市农产品安全标准体系的结构《XX市农产品安全标准体系》实际上是从标准体系角度研究XX市农业产业化这一系统工程的标准化问题，既应遵循所从属的标准体系研究的一般原则，更应体现现代农业标准化的特点和符合XX市的农业生产实际。农业标准的国际化，采用国际标准（统一的安全标准和合格评定程序），代表了现代农业的发展方向，“安全性”即成为现代农业技术标准最显著的特征。XX市作为全国著名的旅游城市和经济发达城市，市委市政府提出了住在XX、创业在XX，在农产品的食用安全方面，应在全国率先与国际接轨，达到世界先进水平。在编制《XX市农产品安全标准体系》过程中，我们注重及时在XX市农产品安全标准体系中反映当代最新农业技术及标准化成果，除了收集国家标准、行业标准、省市地方标准外，还收集了CAC欧盟、美国、日本、澳大利亚等国际标准和国外先进标准以及有关技术法规。同时，遵循整体的系统工作方法，注重《XX市农产品安全标准体系》的完整配套，除了技术标准以外，纳入了管理标准和工作标准。（2）XX市农产品安全标准体系的内容我市的农产品安全标准体系由种植、畜牧、水产3个子体系组成，贯穿农业生产的产前、产后、产中整个过程。即由农产品生产环境条件、生产技术规程（养殖技术规程）、农产品质量安全标准、加工标准、包装、标签、运输、贮藏、检测方法标准以及市场准入标准。共收录各级标准1887项，包括国际标准和国外先进标准146项，国家标准677项，行业标准518项，浙江省地方标准113项，XX市农业标准规范223个。换言之，我市的农产品质量安全体系是以5大类16种食用农产品的安全标准为核心，将农业产业化链中的各个“子”环节中的标准体系“有机”集合而成。因此，我们从技术类别角度考虑XX市农产品质量安全标准体系框架，归纳为以下几方面：①法律法规和通用基础标准，包括：国家法律法规和规章；术语和定义（包括基础术语和专业术语）；抽样和检测方法标准（包括检验和检疫规程）；包装、运输和贮藏标准（包括标志标准）；质量卫生标准（包括产地环境条件、生产过程控制、农产品和加工产品）。②生产资料（投入品）标准，包括：种子（种苗）标准；农药、兽药、肥料标准；农机具、设备标准。③生产操作规程，包括：种子（苗）生产；农产品的种（养）殖规程；农作物病虫害防治；动物疫病防治；农产品加工。3.XX市农产品安全标准体系表的特点（1）XX市农产品安全标准体系表的内容标准体系表是标准体系的主要表述形式。XX市农产品安全标准体系表的内容由种植业、畜牧业、水产业三大标准体系组成，收集了在种植业、畜牧业、水产业的生产、加工、流通等环节的标准，以及标准的食品、环保方面的标准。种植业有7大类，22小类组成，共有标准1080项；畜牧业有7大类，21小类组成，共有标准460项；水产业有7大类，17小类组成，共有标准271项。另外还有拟制订的标准20余项。在小类的划分上，与其他的体系表不同，单列了产地环境标准、质量安全限量标准和检测方法标准。（2）XX市农产品安全体系表的特点全面性。标准体系通过多种形式，不仅收集了国际标准、国家标准、行业标准以及地方标准，还引进了国家标委会的立项课题《主要农产品国际标准和国外先进标准数据库》中13大类，65小类722种植物源和动物源性产品的法规题录2652项。可操作性。以我市5大类16种农产品为主线，列出了种植业、畜牧业、水产业三个产业的所有标准，便于管理者、生产和经营者查找、引用。先进性。本体系强调对食用农产品质量安全的要求，农药（兽药）残留限量指标、有害污染物限量、微生物限量指标均采纳了国际标准和国外先进标准。三、加强农产品安全标准体系建设的步骤和对策1.加快农产品质量安全标准体系建设的步伐加强产前、产中、产后控制。按照“统一、简化、协调、选优”的原则，对农业生产的产前、产中、产后全过程，制定标准和实施标准。重点围绕优势产业和特色产业，依靠科技进步，制定和实施农产品生产基地标准、农产品加工标准和市场准入标准。力争到2006年，使我市主要农产品品种、生产、质量、安全、包装、保鲜等方面的行业标准基本配套，农产品生产经营的各环节都有相应的标准可遵循。根据建立的我市农产品安全标准体系表，收集、整理和分析已有的国际先进标准、国家标准、行业标准、省地方标准和XX市农业标准规范。对尚无国家和省级标准的农产品，我们要采用国际先进标准，抓紧制定市级农业标准规范。利用XX市WTO咨询中心的网络，及时掌握国外农产品技术壁垒的动态，建立国内外农产品标准文献数据库，进行网络题录查询和实时标准文献的全文下载，为政府和企业服务。开展对农产品生产环境条件的评价。摸清我市三大农业圈内生产环境—土壤、水质和空气状况，然后有的放矢，调整种植结构，或实施精准农业、配方施肥。2.加快农产品质量安全检测检验体系建设，加强对农产品的检测和管理农产品质量检测体系是农产品质量安全建设的基础性工作，是开展农产品安全质量管理的重要手段。要按照“总体规划，合理布局，利用现有资源，避免重复建设”的原则，进一步加大建设力度，到2006年，建成覆盖全市优势产业、特色产业和重点农产品的监测网络，实现对农产品产前、产中、产后的全程监控。配套完善市级农产品质检中心（站）；加快县级农产品质检站的建设；鼓励和支持农产品生产基地、加工企业、流通市场建立快速检测点，开展质量自检；建立农产品质量例行监测制度。3.加快农产品质量安全评价体系建设，全面开展无公害、绿色和有机食品的评价组织农产品安全质量的认定。建立XX市食用农产品质量安全认定委员会，负责制定市级食用农产品认定标准、办法、程序，设计认定标志，组织对农产品安全的认可。XX市可以尝试推出安全农产品的认可制度，通过对进入XX市场的主要农产品的实施市场准入控制，全面掌握农产品质量安全状况，提高我市农产品的质量安全水平。大力推行安全农产品认证制度。建立和推广安全农产品标识管理。对经过严格考核认证，达到有关认证（认定）标准的，要发放“XX市无公害农产品基地”、“XX食用农产品质量安全加工企业”和“XX安全食用农产品”专用标识，同时应根据不同农产品的特点，积极推行产品分级包装上市和产地标识制度。对包装上市的农产品，要求按国家食品标签通用标准的要求，正确标识。凡列入农业转基因生物标识管理目录的产品，严格按照农业转基因生物标识管理规定，予以正确标识或标注。4.加快农产品质量安全法律保障体系建设，强化