机关事业单位养老保险制度改革主要靠财政支撑

Word机关事业单位养老保险制度改革主要靠财政支撑根据机关事业单位养老保险改革原则，各级财政需同时缴纳养老保险金、职业年金，同时不降低当前工资水平。从已有的改革实践看，这一设定将导致地方政府短期内面临巨大财政压力，同时，自收自支事业单位和差额事业单位的筹资难度大，只能等“并轨”来“接盘”。

挑战：新增支出导致地方财政压力巨大

1月14日，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(简称《决定》)。未来，近4000万机关事业单位工作人员将与企业员工一样，缴纳社会保险。根据相关规定，各级地方政府财政一边负担“老人”的退休金，一边给“中人”和“新人”缴费。另外，为确保改革顺利推进，《决定》还明确规定，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。

在学术界看来，改革对地方财政将产生极大的考验。在26日举行的中国国际经济交流中心第68期“经济每月谈”上，人社部社会保障研究所所长金维刚表示，改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的：“现在只是出了一个改革决定，实施细则还没有出台。出台了以后再实行征缴。目前来讲，肯定当期征缴的都需要用于当期支付，尤其是机关事业单位养老保险制度改革更多是靠财政，所以这一块当期肯定不会有积累的，很快就会支付掉。”

金维刚表示，机关事业单位养老保险制度改革主要是靠财政支撑，改革首先涉及公务员，这一群体完全由财政供养，“不管是单位缴费也好，还是个人缴费也好，都要纳入财政，个人通过工资制度的配套改革，相应把缴费的因素纳入到工资结构里面，提高工资适当由财政承担。由于各个地方的差异性比较大，特别是很多地方属于吃饭财政，所以有些地方财政压力肯定很大。”

事实上，改革前，机关事业单位的养老金不涉及现收的问题，但涉及现付，也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金;改革之后，养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度，个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金成为财政支出的新增部分。

而机关事业单位一旦实施养老保险制度，可能发生的状况可以借鉴企业养老保险基金建立的状况。与1997年建立现行城镇企业基本养老保险时一样，机关事业单位养老保险改革一定会出现转轨成本。“看城镇企业基本养老保险运行近20年的结果——3万亿元的个人账户空账，就可想象此次并轨后，机关事业单位养老保险必定会是空账运行。”中国社会科学院世界社保研究中心副研究员张盈华表示：“空账运行并不可怕，但是从长远角度看，会留下很多问题。”

而根据《决定》的筹资机制部分，内容虽然并未对机关事业单位养老金资金来源进行详细阐述，但财政买单的意图已经非常明显：各级政府应积极调整和优化财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放;同时，为建立职业年金制度提供相应的经费保障，确保机关事业单位养老保险制度改革平稳推进。

局势：自收自支和差额拨款事业单位筹资困难

据行业调研发布的《2021-2021年中国养老保险市场深度分析与发展前景预测报告》显示，由于改革细则尚未出台，对于各级政府来说，如何真正实现财政兜底依然还存在着诸多现实的困难和问题。对于经济发展程度不同的省份，中央如何补助?对于许多差额拨款的事业单位而言，新增的职业年金缴费支出将形成较大的支出压力，是财政部门增加拨款，还是由事业单位自行创收消化?

记者了解到，对于老龄化程度较高、机关事业单位人数较多、财政收入又相对较少的省份，资金支出压力会明显增大。

自上世纪90年代起，国内部分地区已经陆续开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，但从实践来看，改革仍处在“雾里看花”的状态。在黑龙江省某市，试点区县普遍遭遇基金亏空，一些地方个人账户资金早被花光，统筹账户资金长期不到位，养老保险资金池需要本级财政“注水”才能保障退休人员养老金足额发放。一位基层社保机构负责人表示：“统筹账户保险缴费的压力实际落在区财政上，改革政策出台前的退休人员开支不从基金支出，在职人员的养老保险却交到基金，退休的钱还得区里掏。”

此外，由于一些自收自支事业单位和差额事业单位人员多，效益差，一些单位处在“半死不活”的状态，在职职工开支尚难，更何况缴纳养老保险，这部分困难单位员工的养老只能等并轨改革来“接盘”。上述负责人表示，一些自收自支的单位非常困难，甚至存在单位停缴的情况。个别单位200多人欠费十多年，欠款达到千万以上，“现在只能是退休一个进来一个解决一个。全进来的话，匹配资金谁能拿得起啊?”

这一问题也引起学术界的担忧。有专家表示，经过测算，养老金并轨的改革成本可能相当于全国一年的财政收入。如果由地方财力负担所有改革成本，很可能造成“有钱执行，没钱就难以执行”的局面。

社科院经济系博士研究生陆明涛发表的《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》显示，假定2021年及以前退休的人员仍然采用原有的退休金制度，2021年后的退休人员完全执行企业退休标准，则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元，事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元，共计约9.1万亿元。而2021年全国财政收入约8.31万亿元。

有地方官员认为，如此高昂的改革成本，中央财力尚有压力，地方财力更无力负担，“东部经济发达地区还可以。可像一些中西部地区，地方财政很不富裕，补缴养老金账户肯定承担不了”。

减压：专家：不会由地方承担全部改革成本

对于改革可能带来的财政压力，决策层曾多次公开表态称并无太大问题。人社部副部长胡晓义此前表示：“实际上，现在养老保险的基本制度模式是现收现付，部分积累，主要是代际赡养的模式，工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。就现实财政能力而言，我们完全可以安排好现在的在职职工缴费和退休人员养老金发放，目前，财务安排上不存在问题。”

针对这一状况，《决定》指出，建立健全基本养老保险基金省级统筹;暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。

专家认为，财政的拮据可能使得养老保险并轨改革久拖不决，地方政府可能缺乏应有的主动性和积极性。因此，要应对养老保险并轨后带来的短期财政压力，必须多管齐下，努力开源节流。

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说，养老金双轨制改革的思路很明确，“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任郑秉文也表示，本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋，“中央转移支付会解决改革成