论新时期环境保护的市场化运作-以排污权交易制度为例

论新时期环境保护的市场化运作——以排污权交易制度为例为了促进环境友好型社会的建设，提高污染减排的效果和效率，我国的环境保护工作起动了环境财政税收、区域生态补偿、绿色资本市场、排污产权交易等方面的突破，并最终建立健全有利于环境保护和污染减排的环境经济体系。本文按照总体框架和重要政策相结合的原则和理论联系实际的原则，详细阐述了在完善市场经济的形势下，建立我国完善的环境经济体系的必要性和重要性。全文共分三个部分：首先概括分析我国环境经济政策体系的现状；其次借鉴国外的成功经验以我国排污交易制度的发展、实践和展望为例剖析未来环境保护工作的发展方向；最后提出建设环境经济保障体系的意见和建议。关键词：环境经济体系排污交易制度我国现状学习借鉴目录一、环境经济管理综述……………………4（一）加强环境经济管理的必要性……………4（二）落实污染减排任重道远…………………4（三）我国环保投入机制现状…………………5（四）国际环境管理政策借鉴…………………5二、建立行业和地区的排污权交易…………6（一）排污交易的含义及基本条件和问题……6（二）在全球层次，排污交易机制的有效和广泛运用………8(三)排污交易在我国的三个发展阶段……………8（四）排污交易在实行的20年中存在的问题…………………9(五)我国排污交易制度的完善和建立的思路和设想……10三、建设环境经济保障体系……………………10(一)搭建整体工作平台………………11(二)加强与市场经济发达国家的合作交流………………11论新时期环境保护的市场化运作——以排污权交易制度为例为了促进环境友好相社会的建设，提高污染减排的效果和效率，我国的环境保护工作起动了环境财政税收、区域生态补偿、绿色资本市场、排污产权交易等方面的突破，并最终建立健全有利于环境保护和污染减排的环境经济体系。一、环境经济管理综述环境经济政策是指按照价值规律的要求,运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展。环境经济政策的原理主要是环境价值和市场刺激理论，借助环境成本内部化和市场交易等经济杠杆调整和影响社会经济活动当事人。与传统的行政手段相比，环境经济手段具有节省费用，促进新的污染控制技术、清洁生产技术和产品开发，行为调节和资金配置功能，给予企业更多的灵活性，可以直接和间接增加财政投入等优点。从我国污染减排的形势要求和国际环境管理手段发展的趋势来看，环境经济对实现环境保护的历史性转变以及实现污染减排目标将起到重要的支撑作用。可以说，环境经济政策是建设环境有好型社会、实施可持续发展战略的必然要求。（一）加强环境经济管理的必要性1.“三个要求”标志我国环保工作进入新的历史阶段从新的历史发展阶段看，加强环境经济政策要求是实现环境保护历史性转变的必要要求和内在要求。在全国环境保护大会上，温家宝总理强调指出“做好新形势下的环保工作，要实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”这就标志着我国环保工作进入了一个新的历史阶段。2.传统环境管理模式无法适应新时期的要求在新的历史阶段，经济社会发展日新月异，世界经济一体化，环境问题向全球化扩展，环境形势发生了多方面的变化，许多新的环境问题涉及社会、经济等各个层面，如全球气候变化和生物多样性问题。为此仅靠传统的环境管理方式，即单一的命令强制方式已远远不够，需要采取综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法等诸多方面的政策措施，甚至需要彻底改变生产和消费方式，改变社会文化才能取得长期效果。3.环保工作必须适应经济发展从新的历史阶段对环境管理的要求看，为了应对越来越复杂的环境问题，必须强调政府发挥主导作用的同时，重视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用，加强环境经济政策研究与实施，建立更加综合、更加有效、更加有预防性的环境管理新手段、新机制和新模式。（二）落实污染减排任重道远1.当前污染减排形势严峻从污染减排的形势看，环境经济政策是落实污染减排目标的有效手段。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出到2010年，化学需氧量和二氧化硫排放量要比2005年减少10％的约束性指标。这是我国政府对全社会作出的庄严承诺。目前，我国环境污染总体上仍处于“爬升”阶段，环境污染形势十分严峻。未来一个时期，我国经济还将处于重化工阶段，环境污染的压力将继续增大，污染的高峰将逐渐到来。总的来说，我国仍处于能源资源消耗高增长期和环境污染高风险期。2.实现“十一五”时期环保目标困难重重2010年化学需氧量排放量控制目标为1270万吨，“十一五”期间需新增去除能力571万吨；2010年二氧化硫排放控制目标为2300万吨，“十一五”期间需新增脱硫能力673万吨。因此，化学需氧量和二氧化硫削减10％的任务非常艰巨，若不采取断然措施，有针对性地进行政策、制度设计与创新，并强化实施，2010年环保目标的实现将非常困难。我国现行的相关法律法规、政策措施等还不足以支持环保目标的顺利实现，迫切需要根据新的形势进行修改完善，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来保障“十一五”环保目标的落实。（三）我国环保投入机制现状从环境管理现实需要看，建立市场条件下的环保投入机制、完善环保公共财政预算体系是环境保护工作的重要保障。1.加强环保财政投入环境污染问题已经越来越受到我国政府和社会的关注，环保投资规模逐年增加，环保投资总量呈上升趋势，环保投资占GDP的比例有显著提高。通过调整预算支出结构和发行国债等财政措施，环保财政投入得到加强。根据使用者收费的原则，目前我国已全面开征污水处理费，但是增收标准、征收体系以及资金使用政策都有待完善和提高。2.环保投融资机制呈现多样化多元化格局随着经济体制和投融资体制改革的深入，环境保护投融资机制也在发生着深刻的变革，呈现出投资渠道多样化、投资主体多元化的环保投融资格局。3.我国环保投入机制存在的问题我国环保投入机制存在三方面的问题。一是市场经济条件下在环境保护方面的职责不清，哪些环境保护工作是政府的职责，哪些可以靠市场来解决，还没有清晰的划分；二是环保有效投入不足，难以满足我国环保需求，对历史遗留环境问题投入机制不健全。污水和垃圾收费滞后，收费不能满足污水处理厂和垃圾处理场的运营维护支出。三是环保投资效益不高，有些投资项目建成后不能发挥应有的作用。（四）国际环境管理政策借鉴从国际发展趋势看，积极运用环境经济政策是环境管理改革的重要方向。1.最新国际环境政策分类国际上，环境政策传统上分为行政命令型手段和经济手段。目前最新的环境政策分类是，利用市场、创建市场、法规标准、信息和自愿四大类，其中法规标准手段比较适用于污染源数量相对较少的情况。在解决目前日益复杂的环境问题时，法律标准手段很容易造成新的扭曲，产生低能无效、甚至完全相反的效果。2.综合环境经济手段具有不同与其他行政手段的显著特点从环境于发展的国际进展情况来看，市场手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有行政命令手段所不具备的显著优点。实践证明，运用综合性的环境经济手段特别是税制手段，可以促进新的污染控制技术、生产工艺和清洁生产技术及产品的开发，有效地抑制对环境有害的生产和消费活动，同时可以减少复杂的行政监控措施及其行政费用。正是由于环境经济政策的优点，环境经济政策作为环境管理的重要手段，在越来越多的国家得到广泛应用，也有了较为成功的经验。例如，利用税收政策改革，引入资源税和环境税，是税收政策：“绿色化”；利用资本市场创新，引入绿色信贷、环境保险、上市公司环境绩效评估和环境会计报告等，发展和建立绿色资本市场。二、建立行业和地区的排污权交易排污权交易制度最早是由美国经济学家CrockerThomas（1966）、RonaldCoase（1968）和DalesJohn（1968）提出来的，现已发展成为许多国家一项重要的环境经济政策，是运用市场机制削减污染的重要手段，而且正在用于全球温室气体的减排合作。随着我国环境管理改革和环境保护的战略性转变，以及污染物排放总量控制和节能减排战略的推进，利用市场机制实现环境容量高效配置的排污交易政策手段也日益受到各级政府部门的重视，并在不同层面上开展了试点和探索。（一）排污交易的含义及基本条件和问题排污交易是社会发展过程中环境资源商品化的体现，是通过一系列以环境容量为客体的权力形态的转换而实现的排污许可证制度的市场化形式。其有效运行需要具备一系列基本条件，如：参与交易的排污配额指标的污染物必须是可以使用排放总量控制政策、具备均质混合扩散特点的污染物；污染物必须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公平；污染物排放总量指标必须落实到污染源等等。国内目前主要是从经济学和法学的角度对排污产权交易理论开展了较多的研究。排污权交易制度的经济学理论供给主要由公共物品理论，产权理论以及交易成本理论，法学研究则主要是从排污权的权力属性、法学范畴以及合法性法律需要等角度来探讨。由于我国的政体、法律体系和传统与西方国家有所不同，排污权理论也具有不同的特点。目前世界上只有美国确定了排污权的财产权法律属性。但是国外的理论并不完全符合我国的国情，适应中国排污交易制度需要的排污权理论的构建必须建立在真实把握中国具体国情的基础上。其中最重要的一环就是首先应认真梳理和阐明排污权交易的理论基础、实施条件，其产生、发展、演变的过程以及权利形态流转等基础经济理论和基本法理问题。1.排污交易的三大理论基础及基本条件公共物品理论：具有公共物品理论属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀缺性和价值性的生产要素。如果没有合理的政府规制，容易产生“公有地的悲剧”，导致环境容量公共物品的滥用。解决这一问题的一个基本途径是，通过政府积极引导，最大限度地将环境容量资源引进市场中，并在政府规范下，利用市场机制实现资源容量资源配置的市场化运营。产权理论：要明晰排污权的权利形态和属性，必须从排污权初始萌芽的权利源头去寻找。在中国，尽管国家宪法、环保基本法或物权法等法律法规尚未明确规定环境容量资源和污染物排放的法律权属，但根据宪法相关规定，我国的资源产权制度采用的是国家或政府代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有模式，因此不难推断，环境容量资源应该同水、矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源常见的是一类“无体物”，他的“有形”只有通过允许环境中排放限定数量的污染物来法向表征和显示。作为一种特殊形态的资源，环境容量资源也具有资源的共性，即也存在滥用和有效利用的问题。环境容量资源的国有本质表明，我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的，环境容量资源所有权的权利注入是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理地利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。排污权在市场上的权利形态转换和流通原理也大体相同。也就是说，行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。目前我国的法律制度中并没有关于排污产权可以通过自由转让或交易从行政性公权利形态转化为个人私权利形态的规定。因此应尽快通过民法中物权理论的创新、改革以及环保法律法规中的排污许可制度的改进，明确将排污许可证中规定的公权性排污权转化为可以进入市场进行转让或交易的私权性排污权，进而实现环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易、，最大程度地提高环境容量资源的配置效率。交易成本理论：行使国家环境管理职能的政府部门根据环境质量达标要求核定的一定时期内允许污染物排放总量以排污指标的方式将排放额分配到企业后，由于不同地区、不同行业或者企业对同一污染物排放指标削减的边际成本差异显著，如果政府允许那些由于技术工艺先进、边际减排成本较低的企业将其多余政府分配的排放配额使用权益自主进行出售等经营行为，也允许那些由于扩大规模、新增项目或边际减排成本较高的企业购买那些“空余”出来的排放额并赋予其使用和经营权利，那么在环境保护部门或者第三方的跟踪监管以及有关政策策略和平法规的约束下，出于减排成本最小化的利益驱动，排污指标的“需求者”与排污指标的“供应者”企业会积极主动地进行排污指标的有偿转让。这样，具有商品属性的排污许可通过市场价格杠杆和竞争机制的传递作用，就可以在环境资源市场上自由流通。排污交易机制的有效运行，需要具备一系列基本条件：参与交易的排污配额的污染物必须是可以使用排放总量控制政策、具有均质混合扩散特点的污染物；污染物必须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公平；污染物排放总量指标必须落实到污染源；政府实施的区域和行业范围必须明确；要具备配套的污染源排放跟踪监管能力和交易管理平台；要有必须的法律法规准备，有法可依。2.排污交易的两个市场及其运行模式一是基于公平目标的排污配额指标分配一级市场。排污指标分配为排污交易机制的一级市场，其政策目标是落实总量指标，合理设定“增量”，公平地分配初始排污权，建立政府主导的一级市场。从一级市场的运行模式上看，一级市场的分配主体是行使政府职能的环保主管部门；在分配方式上，考虑到环境容量的地区性差异，应采取国家和地方分配结合的方式；对于分配客体，新老企业应区别对待，破产企业应交回排污权；在分配方法上，建议实行基于排放绩效的分配方法；在配额分配的有效时限设置上，考虑到操作性以及与五年总量控制规划结合，可以采取五年期排污许可证的形式；在资金管理上，有偿分配取得的资金可作为环保专项资金，统一管理，支持发展可再生能源、提高能源效率、创新减排技术等。二是基于效率目标的环境容量资源配置的二级市场。排污配额的自由贸易和流通是排污交易的二级市场，是提高污染物排放权取得以及市场分配效率的重要措施。二级市场并不是以及市场建立的前提条件，二级市场旨在提高减排效率，降低污染减排的全社会成本。从二级市场的运行模式看，二级市场的政策主体主要是污染物减排企事业单位和政府；在交易方式上，允许企事业单位在符合交易规范的前提下基于市场原则自由交易，新入企业排污指标的获取，可从二级市场中的排污配额“流量”或者从政府预留的“存量”指标有偿取得；为了纺织出现交易价格垄断，加以价格通常采用政府指导下的市场自我调节机制；政府的空间和行业范围，依据污染物的不同而不同，具有动态性，与一级市场的减排目标有关。（二）在全球层次，排污交易机制的有效和广泛运用利用排污交易政策手段实施污染物治理，在国外主要是美国、加拿大等发达国家得到了广泛、有效的运用。近年来，业已运用于全球污染物减排战略合作，特别是在气候变化政策领域显示出巨大的政策活力。1.大气和水污染排放交易的形成和发展美国是排污交易制度的发源地。早在1976年美国就推行了该政策，旨在推动电力企业二氧化硫减排以及促进电力行业加快技术革新。美国排污交易的发展过程大体分为两个阶段，第一阶段为20世纪70年代中期到90年代初，为排污交易的探索阶段，主要是在政府的协调下，做一些局部或区域性的交易，建立了排放消减信用基础上的排污交易。总体来看，该阶段交易量较少，但其实践却表明排污交易政策对美国电力SO2减排有极大的可行性，而且该阶段工作也为进一步扩展排污权交易政策的应用范围提供了宝贵的实践经验。第二阶段从1990年至今。该阶段的排污权交易是总量控制型，排污交易政策在该阶段得到成功的应用，真正形成了以市场为导向的排污交易机制，实施范围覆盖整个美国。除了大气污染物排污权的交易，美国在一些流域也探索水质交易，既有点源－点源交易实践，也有点源－非点源交易案例实践，但从总体上看，美国水质交易还处在探索阶段。水排污权交易在理论上有不少优势，但没有完全将理论上升为实践。除美国外，排污交易目前还只有发达国家，如德国、澳大利亚、加拿大、英国开展了实践。他们大都借鉴美国的排污权交易制度。总体看，排污权交易制度已成为一些发达国家控制污染物排放的重要措施。2.碳排放削减的重要性及市场交易在全球层次，排污交易机制主要用于碳排放贸易。《京都议定书》规定的有效减排温室气体的三种履约机制：清洁发展机制、联合履约机制和碳排放贸易减排机制，在本质上都属于排污交易范畴，是在明确温室气体总量减排的目标下，通过交易行为最大程度降低全球碳治理的经济成本。尽管三种机制仍存在这样或那样的缺陷，但是对全球碳排放削减仍起了很大作用，并得到迅猛发展。很多发达国家都建立了国内交易机构来促进温室气体的减排。为响应京都议定书履约形成的国际碳排放贸易机制，一些设计气候变化的国际交易所开始蓬勃发展，这些平台的成立，对全球的碳排放贸易发展起了积极的作用。（三）排污交易在我国的三个发展阶段排污交易在我国完全是一个外来引进的环境经济手段，其发展已经有近20年的历史。1.起步尝试阶段（1988-2000）取得了初步经验我国从1980年末就进行了排污交易实践。如：87年上海闵行区开展企业之间水污染物排放指标有偿转让实践；88年颁布实施《水污染物排放许可证管理暂行办法》中规定水污染物总量控制指标可在本地区互相调换；在此基础上很多城市也开展了大气排污权交易的试点工作，取得初步经验。1996年，我国正是把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护考核目标，在全国实行排污许可证制度，为中国开展排污权交易奠定了制度基础。这一时期，排污交易政策和实践从无到有，取得了一些有益的经验。2.试点摸索阶段（2001-2006）在节能减排方面的潜力开始显现“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应经济建设的需要，环保总局通过了排污许可证制度促进总量控制工作。2001年后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目、亚洲开发银行在太原开展市域范围排污交易试点项目等，这些项目的完成积累了丰富的实践经验。此后二氧化硫排放总量控制即排污权交易试点工作、水污染物排污交易试点工作也纷纷展开。这一阶段的排污交易试点工作中的排污交易仍基本是政府部门“拉郎配”的方式运作，但排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已开始显现。3.试点深化阶段（2007--）迈出成功的一大步为提高环境资源的利用效率，减少环保行政成本，促进企业产生自发治污减排的内在动力，构建环保长效机制，随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、法律以及市场和自愿手段，最近几年各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。分别启动和探索了绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污交易等政策。各地方政府对排污交易机制在节能减排中的作用给予了特别关注，排污交易在这个阶段明显呈现促国家日益重视、地方自发积极探索、上下对接强化、探索的交易模式多样、交易标的物日益宽泛等特点。4.未来排污交易的发展趋势及特点从排污交易政策的发展来看，未来一段实践排污交易会向制度化、规模化和多样化转变，其发展趋势有一下特点：国家政策试点和制度规范力度将继续加大；地方自发探索实践将有蓬勃发展之势；一些以排污权交易为经营目的的商业公司会成立，通过提供交易平台服务实现逐利行为；排污指标基本上为有偿分配使用，体现了环境容量资源的稀缺性和价值性原则，但如何合理确定初始排污指标分配价格并保证公平性仍是一个难题。（四）排污交易在实行的20年中存在的问题尽管排污交易是一项很好的市场经济政策，我国经过多年尝试在制定排污交易的管理制度、运行机制等方面也取得了一些经验，但由于该政策体系本身仍不够合理、配套体制机制不完善等原因，在进一步深化试点和推广过程中，遇到了很多阻力和问题。1.旧的法律法规无法适应形势发展，支持排污交易的法规不足从国家来说，现行的法律虽已制定相关制度，地方也开展了排污交易试点，但仍没有国家层面的排污权交易法律法规。从各省市地方实施排污指标有偿使用和排污权交易的实践来看，也存在排污交易的法律基础薄弱，法律依据不充分的问题，尤其是排污权有偿取得的法律基础十分薄弱。2.排放配额分配取得一些经验，但方法不完善企业排放配额分配方法虽然取得了一些经验，在分配方法上的公平和公正方面较过去都有了很大改善，但依然存在绩效分配方法没有，落实到地方、新污染源的排放额获取方式不明确、尚未有明确的准入标准等问题，这些问题都将成为排污交易推行的障碍。3.排放监测和监管力不足准确计量和监督污染源的排放以及强有力的监督执法体系是推行排污权有偿取得的重要保障。目前，我国污染物排放计量的基础相对薄弱、监管能力不足，许多地区尚不能达到该政策所需的监测条件，致使环保部门难以掌握排污单位的真实排放数据，对交易情况的跟踪记录和核实哪一全面有效的开展，直接影响者排污交易市场的建立，对政策的有效实施提出重大挑战。4.脱离行政干预后的排污交易市场规模潜力不大过去开展的排污交易案例大部分不完全属于市场交易行为，都是在当地环保局的协调下完成的。环保部门是交易规则的制定者和实现建议的中介人，尚没有企业或专门的中介机构扮演经纪人角色，这种政府部门“拉郎配”的形式带有很强的行政干预下的“指导价格”色彩，并未与市场价格机制挂钩，使得市场的价格杠杆和竞争机制没有发挥作用，造成排污交易的价格机制不健全，交易行为难以反映环境容量资源的稀缺程度。（五）我国排污交易制度的完善和建立的思路和设想国内外排污交易实践经验表明，排污交易手段具有巨大的政策活力和减排功能。我国污染减排的烟具形势、盘活总量指标的要求、推动污染物的定量化管理、实现减排社会成本最小化、推进企业自主治污等都迫切需要引进排污交易机制，而且排污交易也能为我国应对气候变化的能力建设提供政策储备。因此必须重视发挥其作用，逐渐构建完善的适合我国国情的排污交易制度。1.运用我国环境政策取得积极成效的“法宝”是分步分期有序推进和重点突破先试点、示范合理设计的环境政策，再在终结经验的基础尚进行大范围内的推广，是我国环境政策缺的积极成效的重要法宝。试点实践的有限序安排应从已有的工作基础、问题迫切需要解决的程度等角度来确定，分步分期有序推进和重点突破。2.加强排污交易的六大体系建设是影响排污交易推行的关键影响排污交易在中国推行的关键要素是多维的，我们应重点加强六大体系的建设，即：研发政策推行需要的关键技术支撑体系，为政策的顺利实施提供技术保障；建立公平合理的指标分配体系，保证初始排污配额分配的效果；激活排污交易市场体系，提高排污交易配置环境容量资源的效率；构建排污交易法律法规体系，加强政策推行的法律供给能力；完善污染监测管理体系，强化试点区域和行业排污交易运行的监管能力建设；健全排污执法监管体系，为排污交易的开展提供法律规制。3.结合实际和国外经验我国推进排污交易的行动路线目前，我国排污权有偿使用和交易制度仍面临很多政策、管理制度、技术上的难题。结合已有的试点基础和国外经验，争取近期条件较好的行业和地区排污交易试点工作中能够有重大突破，并合理安排实施进度，分近期、中期、远期三个阶段，坚持由易到难、积极稳妥、重点突破的推行原则，由点到面、有序推进的行动路线。三建设环境经济保障体系我国环保工作中，经济手段的应用仍然只是法规制度和行政命令的补充，没有进行全面系统的环境经济政策研究。在全面完善市场经济的形势下，应本着总体框架与重要政策相结合，国际经验借鉴与国内研究相结合