PPP模式定义及在国内外发展情况概述

PPP模式定义及在国内外发展情况概述内容摘要此篇研究报告为中债资信“PPP系列专题研究”的首期，本篇报告对PPP模式的定义和分类进行了分析和界定，对中国PPP模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广PPP模式相关的政策文件;简要介绍了英国和加拿大等国外PPP的发展情况；最后结合现状提出了对中国PPP模式推广的相关建议。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。1985-2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的PPP模式成功案例较多，也有其自身的特点。PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。PPP模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国PPP模式的发展现状，同时参考境外成功经验，我们认为在中国推广PPP模式需要确保PPP监督管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP项目审批程序，引入公众监督。一、PPP模式的定义及分类广义的PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的PPP指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称PPP是Public-PrivatePartnerships的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP术语也随之被人们熟知。广义的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对PPP的定义也存在一定的差异（见表1）。狭义的PPP指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和TOT（转让-运营-移交）等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。但对PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政部关于PPP定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP定义中私人资本范围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人（见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），以下简称《操作指南》）。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。表L：世界各国机构对FFF的症文1 定文内容如拿大ppp国家委员会公共部匚和他人部门之间的一件合作经营关系，基于双方各自经蛤，通迫适当的资源分配、风眼分担和制益共享机制，以薪足事关清晰畀演蚣共需求美国PPF国冢委员会介于白晅和私有化之间并结合晒者忖点的•-种公共产品提存方式।表题为充分利用私人案源进行设计、建设、投资、经营和维护丛井基础受施，养捏於中联崩於以龌必其需求联含国棺仇陶变院两层含义：1、为薪足心共声品需求而建立的也共和乱人之同喀和合作炼；2、为南足廷卢品室束，■/北部门赧大部分建立闱伙伴关系机由殍 定义竺欧盟委员会 为期及怂用项目或朋髡而形成的公共部门和利人部门之间的合作关系政府和社芸寅本当作檀式是在基调设施硬公共册劳领魁立的一种长期者作美系。通中国（诉迎部,政府和营填式是由社会资本承担黄计、建黄、运营.始扑基岫设施的大部分工作，弁通达社会资本合作中心） ”使用吉付凄“昆必要的“政宿何集”获潺合理段资创E：皿禹部il负责其础，殳施帮公共BE劳伯格和雌雷爸，以保证公共利聒最大化，依据PPP模式下社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等PPP项目可大致分为外包类、特许经营类和私有化类，目前中国力推的PPP以特许经营类为主PPP模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在PPP项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会资本承担的风险大小）等因素对PPP项目进行分类。世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种模式，加拿大PPP国家委员会依据私人部门在PPP项目中承担风险的大小将PPP模式划分为12种模式（见表2）。

表世界银行和加套大PPF国家委员会的PIT分美情况世界银行 加拿大FFP国家奔员会服舒他CmtritulicHiCeutact(捐喈怖说)OpaatiDB.mdMainiaiai^Conaact(O&M?委托经营了管理外包D软也iBuild（DB,总计-建诰】DeimBuildMajorhl皿斑5h{DBKILL设计建迄-主要维护)租贫DstznBuildOperEiit-n(DBO?设计-建直“运营〕LeaseDei-dop口胆舒（LDO，租赁于友密营）特许运营BuildL?统OperateTransfer(BLOT.建设用法亶意•转让：BuddItmEferOpctate(BTO,速设沌让经营》；BQTBOOTBudd0wnTiai3：a（EOT,建设拥有黎让〕BudeOwnOpsrSeTraista(BOOT)建设拥有经营装让)剥离BuddCifm□产跳岑ROQ.建鹏拥有经营:BuyBnQlDpeiate(BBOs购买覆馈经营)场出示短：今愦变黑型唾依据上述分类情况同时结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类（见表3）。表加结合中国实际的FPP分类大柒具体运作赖式具库案例X-langgemaitGmtratt(MC)管理含圆)一外包案0^1.1,委^经营—己由HLgTw旺日，卫T,建设一移突工南京市城击快遮内耳东武顷目火类具体运作摸式具砧案例特许经年BOT,混强拥有转让〔移交】L西来巨BSL厂,：番型成立罪水「项目BOOT，建强，就有羟苣-抵让簿哀】中国优学工程总必司承接的EI1卮南苏门达惜省仁潜燃气T汽寐合循环电站项目Tfso;：白OppirETransfer(TOT.法让-运萤够直】含犯市王小郢污水处理厂Rfihabilitit?Op-fstBT™sfet(RD7.改潼-运营招交)友有化类B00,建费4用有经营阳门.购买建设宪营造鞫宸涯：中俵资信会从中国城市基础设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本质的差别；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。依据《操作指南》，中国拟推广的PPP模式包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等环节，也就是说PPP项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构收回。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。二、PPP模式在国内外的发展（一）国外PPP模式发展情况PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（PublicworksFinancing）的统计数据，19852011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。.英国PPP模式的运用英国是PPP模式的国际先驱，也是至今PPP模式运用较为成熟的国家之一。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域，即上世纪30年代部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992年英国保守党财政大臣罗曼莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了PPP的典型模式—一私人部门融资计划(PFI，PrivateFinanceInitiative)。在1997年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之后PFI的在英国得到了大力推广和发展。英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段。在2012年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，PFI模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。1992~2011年英国累计完成PFI项目700多个，项目资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以30年特许经营权为基础采取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式——PF2。主要改进之处在于：1)股权结构方面，PF2模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东参与投资；2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2模式下鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3）提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；4）提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；6）债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。管理方面，英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国基础设施局（InfrastructureUK，IUK）全面负责PPP工作，为所有公共管理部门提供PPP的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰地区的PFI交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批）。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织（LocalPartnerships），独立于财政部，按公司化运营（市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%），为地方政府提供PFI项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合同（涉及具体项目采购与投资策略），以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施PF2项目。截至2012年3月，在PFI下共有717个项目，总投资547亿英镑，其中，648个处于运行阶段。英国PPP的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司(LUL)拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作(PPP)的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002~2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司(分别为SSL、BCV和JNP公司)负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制:约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。.加拿大PPP模式的运用加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市项目推进有力，项目运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。1991~2013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%~20%左右。在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的服务达到事先约定的标准。管理方面，加拿大组建了国家层级的PPP中心(PPPCanada),即加拿大PPP中心。该中心是一个国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取商业模式运作；专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施，审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助等，并负责与地方级PPP单位的合作。为支持PPP模式的发展，加拿大PPP中心设立了“加拿大P3基金”，各层级地方政府都可以申请该基金，用于交通、水务、能源、安全、固废处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金(加上其他联邦资金)可为PPP项目提供最高不超过项目投资额25%的资金支持。此外，加拿大各级政府制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。加拿大PPP模式具有其自身的特点：一、私人部门参与PPP项目并非单纯的为基础设施项目融资，项目的最终目的是提供公共服务；二、具有专业技术和经验优势，加拿大成立了专业的组织机构负责审核PPP项目复杂的交易结构等；三、引入竞争，加拿大鼓励国内外的私人投资者参与到PPP项目的竞标中，以鼓励创新、降低成本；四、资本市场融资，加拿大建立了为PPP项目提供资金的项目债券融资市场；五、注重推广和创新，加拿大PPP中心与国内各省同行分享交流经验，同时借鉴PPP经验，根据不断变化的外部环境做出相应调整。.澳大利亚PPP模式的运用澳大利亚于20世纪80年代开始在基础设施建设领域运用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投资者成立一个专门的项目公司SPV，由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20~30年。为了促进经济增长和提高效率，澳大利亚政府在PPP模式的推广过程中，不断的加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多得交由项目公司（SPV）承担，使得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分PPP项目以失败告终。2000年以来，澳大利亚政府对现行法律进行修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，以进一步推广PPP模式的发展。管理方面，澳大利亚成立了全国性的PPP单位，即澳大利亚基础设施局（IAU），负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，业务不局限于PPP，推广PPP仅是职能之一。2008年IAU会同澳大利亚全国PPP论坛制定了全国性的PPP政策框架和标准，各级政府（州）在此基础上制定本地的指南。上述政策要求各级政府资本金超过5,000澳元的所有项目必须把PPP作为备选模式。澳大利亚PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为6.15亿澳元，其中，政府拨款9,120万澳元，政府贷款600万澳元，占总投资的15.8%；其余84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团（2000年澳大利亚体育场公司）负责筹措。中标人除投入股本金、商业银行贷款外，还通过发行会员坐席等方式募集资金。奥运协调局代表州政府与中标人共签署了9种合同，除特许权协议外，还有租赁协议（包括土地租赁协议）、政府贷款协议。悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建设及在建造完成后31年的经营和维护权。该私人财团委托组建两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。拥有资产所有权的公司负责偿还银行本息、向地方政府缴纳税费；负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于管理公司的收入规模（来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广告和餐饮等）。在经过赛后最初阶段的亏损后，主体育场已开始盈利。（二）PPP模式在中国的发展PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期就广义的PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。从发展阶段来看，PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段：探索试点阶段（2002年之前）：在此期间，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司，即深能集团的前身）采取合作经营方式建设的沙角B电厂，为中国第一个实际意义上的BOT项目。1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目，由原对外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。快速发展阶段（2003~2008年）：2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设；2005年“非公经济36条”（见表4）提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、香港中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。其中，截至目前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的市政项目。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。期间的代表性项目国家体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气项目。调整阶段（2009年以来）：受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此，期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）（即新“非公经济36条”），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。总体看，自上世纪80年代首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。政府准经营性项目和公益性项目投融资主要以政府投融资平台主导，采取委托代建、BT等形式。历年来中国政府出台多项鼓励和引导非公经济发展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。为有效利用外资和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，历年来中国出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件（见表4），这些文件为PPP模式的发展提供了文件支持和依据。发布部门对外贸易经济合作部曾见商务部》国家友朋计知度员会冽福冢说落和改革委员白"）窗阔（现a在房和城经建设部［现第三房和城乡国翔先表4：历年来中国推广PPF模式相黑的攻鬟文件艰巨搔要关于以BUT方式唳收外商投负宜关问题的翱（19汨年）关于印发机正进和弓;与民间沿资由若干意见》腑浦知（计空资1）梵支号:关于印发M关于加快市曲公躬行丑市场出进程的意见&懈知灌毗M里口号）《市B怂用事1L特由经营管理办法犷/堂段部卷第4号》（2M4年3以.BOT投资方式眼引外舆应符告国家关于基地设施，效营利用扑贲的行im量和有关法律。心府机构一般不应对项目做任何形式的担保期承港（■如外汇兑例旦保、贷款担保等）。如项目踪担任，必须事先征得国家有关主官部门的问意，方可对外作堀诺。鬲而引导民醺贲用蟆、合作、或营、季JE、特睦营等方式，聚岩詈喉6^（翱瞧做剌蚣蒲聿如项目津没。近期要和粗钺造条件，尽快建立必共产邮台理怡稻、狗收机制，在我用I的宏双阔控卜，篇励和弓民间段簿与供出s岩水和坦项如埋、追路、桥梁等城市基础设触建设'鼓励社会资金、白胆黄栩留蛙蟒、合贫、合作会釉腔盏釜与击曲吸用胃施的建强.距侬元f附旌舞吉梅.对供水、头气、俄热、污水蜒理,垃坡处座等蛭苜性市政公用设施的建设，应公开向社会招存选搔旌资主体。鼓励利用社会资金、境外资本，猴独资，.合资、合作等形式建设市政公用设施，从事特许经营"政府搬资建设的市迎幺用设地，斫有权属于迎启。特许彝营青技骐城市娥I投资建设的市政公用设施，在籽许经营期罚式者接止后，无错归此府所有。出国务院关于鼓励支持和弓I导个体淞营等非必有制经济发展的若干意见片《国发（球05）3号》——“非公经济究条”懦聿公有群避人叠用亭11#画晶幽豳*加快完善政府特许姓营制度，规范招税标行为，支持丰公有道本积板参与燔供水♦供气、及热务必共交通、污水垃坂处理等市政公用事吐和基础设幽投资，建设与运营，在飒范转让行为的前找下，具备条件的公用事正博他设瓶项目，可向市公有制企北转廿权嵬经营权.“支持।引导碱范批病英楼短育'丽hPi■文化、能静社会城鹏利性和营利11援域。发布部口F件毛棕，宝罟I 强豆理 国为院国多陈关于黄励和引导民间盘资健鞋展的若干意见/国发（2010）13号）——新,‘非耀济非条理对于可以实行市场（慌许fi蛔谩施'市政工程和月他处其E峰领域，应褰踊支持民回望聿进入，敲睁受导民闾窕本进久基础.运11和基础没喇域；鼓励却引导民间资本进入市政公用事业和政策也住岳建役■而黄励和引导民间资本迸及社会事让领懂C为民间投资密造良好环境。国务院、国家拒展和政革委员会国务院:雌发展改革委也关于上卯：■年策化整齐体制改革重点工作的意见蹴通知（国发（2013）2廿号）抵紧有雷喃公平竞争的B策法投，推动民同奏本戢［避入金融•能源、铁路■电信等颜b国务院国务院关于改革线路段副贸体制加快推进铁路建设的总见《国发33-f）向他杨嫡和社会资本地开卿就路、市城£郊）晒、湖开发性铁路和四嘏胳的新任祝、经营黑副a社会黄本接峰触路。好究设立法谄发鹰其金，以中央财琅性资金为弓与，吸引社芸法人投入⑹国务院国考院关于加强城市显的电施建鹏的苴见国境〔加行）36*建立政府与市场合理分工的城布基百曲殳施掩融资惨制。曲府应集中财力建,mE经营性显础费研项目，吏词司特许经茸、愦资和的、曲府曲买国务。神推式，要4包括民间资本在内的社会资全，参与除、建废粕运萱有合理何W重回血的可轻骨落痂能脸艇项目，在市场备ao扶持曲落后而略型i资主体整可待？中国共产党第十七居中央委员合中共中贝关于全面荣仕助车若？重大问题的决定口口二fll：jf）允许更强有蛭济和其刑斫有制经赛展成为曷合明有制经济q国有资左投资项目允许非国有滨本参股•允订社会奏本通谢者经营等方式参与的基础设施股资和运营，出究建立城市基班设施、住宅政策性金融机构。国寿院国务院关于加强地方政府性信务管螂意见（国发［2OM］^3哥）推广使用跌府与社会瓷本合作模式。飒社会资本画曲许经会方式，参与厕i基础费酹有一定收械铉益it事韭棋英联营“对在建项目艇没有其他建设费金来源的，应主要画“岫与杜会林合作模式和他方喇酶券解史函融资。国务院国务院关于例新里点湖或壮融资机制意用社会裁娜指客竟见（班1上司打附号/黄励社会贺本彝资运营戒北河水利工程。积极推动社会费本量与市政基部设触设运营,遢过除许经营■投资林助।政府酶晡筹种方式，就邮会贲本霍贲喃触UG蝇、熬气、衿水垃嫩！理■建就应鼓僦ft利用和处理、城市琮台直廊依届宙喇、公共交通、薛京腌等市颜基建需做项目，政府依法选择籽台要才的经营者。酒府可采憎轴善智神出一经营一粉过（TOT）等而S，将已签沸底的市地基峨施喷日转交争社会菊的遁管1。财政部关于推广运用政府知社会资本含作模式有关问题的逸知:财金［2。即％号J用快般或高利于保过政府和社会资本合作植式（加及工r-Png%Pii-tnorEhip,PFP）坡展的制度体系。财政部美于印朗府和社会麟台作模式操作指南《试行X的通知《财金（20M）U3号制印女俄政福n社会资本台祚稹式操作^南〔试行丁飞国冢发展和改革娈员会国家发融革委关于开展科.府和社会货本合作的中旨导意见（发茂投贲口加二］3：4号3合理确定IE妮和社会贾本合作的顼目范围没模式三定立健全政府和社会资本合作的工作机制，加胆政府和社会资本合作项目的规范管理J.强化政府和社会资本合作的现策保障镇松云那？中世资博士旌2009年以来，地方政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。依据审计署审计结果公告（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计）占比为69.69%。该审计结果的发布引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。依据审计署全国政府性债务审计公告（2013年第32号-总第174号），截止2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底大幅增长。在此背景下，2013年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”为加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，并控制地方政府债务规模、防控政府债务风险，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP）,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”这是中国官方首次提出PPP概念。之后财政部以中国清洁发展机制基金管理中心的基础上成立政府和社会资本合作中心（以下简称“PPP中心”），具体负责政府与社会资本合作相关事项。2013年12月，财政部、国家发展和改革委员会分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）（以下简称“《操作指南》”）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（以下简称“《指导意见》”），对PPP模式的推广和实践进行了较为明确的规范；同时，财政部还公布了30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。2014年9月安徽和福建省政府基于财政部财金[2014]76号发布了地方版的PPP操作指南和指导意见；11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份也相继出台了推广PPP模式政策文件。PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。《操作指南》和《指导意见》，以及各省的PPP政策文件为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本PPP项目的实践。三、对中国推广PPP模式的建议从首次采用BOT方式引进外资建设沙角B电厂开始，中国探索和发展PPP模式已近三十年，但实施主体仍以各级地方政府为主，尚未形成全国性的具有指导示范性的统一规范。PPP模式的推广可以为新型城镇化发展提供融资支持，有利于提升公共产品和公共服务水平，同时有