宁骚公共政策学

宁骚公共政策学第1页/共660页第五章政策系统与政策行为者4学时第六章公共政策过程的理论模型4学时第七章公共政策问题的形成与认定4学时第八章公共政策的规划与抉择4学时第2页/共660页第九章公共政策执行6学时第十章公共政策的评估与监控4学时第十一章公共政策的变动、终结与周期4学时第十二章公共政策的研究及其应用4学时复习2学时第3页/共660页第一章公共政策学的学科要素第二章公共政策的研究视角和路径第三章政策研究的资料搜集与分析方法第四章公共政策的本质、构成与功能第五章政策系统与政策行为者第六章公共政策过程的理论模型第七章公共政策问题的形成与认定第八章公共政策方案的规划与抉择第九章公共政策执行第十章公共政策的评估与监控第十一章公共政策的变动、终结与周期第十二章公共政策的研究及其应用第4页/共660页第一章

公共政策学的学科要素第5页/共660页第一节什么是公共政策学

一、公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然。

第6页/共660页二、这一学科概念有如下内涵：

（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。第7页/共660页（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。

（四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。

第8页/共660页公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系和研究方法。首先对这门学科的前两个要素研究对象、概念体系加以界定。第9页/共660页三、公共政策学的研究对象研究对象是公共政策学的第一要素。那么公共政策学的研究对象是什么？第10页/共660页

第二节研究对象与概念体系

→就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；→就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策.

因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政策的学问。第11页/共660页(一)公共政策的本质与属性、构成与结构

1.本质与属性作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。第12页/共660页2.构成与结构作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为以下三个层次

:(1)具体的个别的政策

(2)政策群和政策链

(3)政策一般第13页/共660页(二)政策系统公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。

第14页/共660页

对政策系统的研究，有四个突出的问题应予重视：

1.直接的政策制定系统中决策者的类别差异

2.公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性

3.公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性

4.公共政策制定系统内部的结构

第15页/共660页(三)政策过程

1.决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。

2.政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等

。第16页/共660页

二、公共政策学的概念体系概念是思维和分析的基本工具。具有统一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，是一门学科成熟的标志。

公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。第17页/共660页1.核心概念:公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。

2.次级概念:次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。第18页/共660页3.边际概念:边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。

第19页/共660页第三节公共政策学的研究方法一、科学的品格

1.公共政策学是科学，决策科学化是这门学科的根本诉求。这里的“科学化”，其一是指择定的政策方案反映政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；其二是指政策过程符合科学的程序与手段的要求。第20页/共660页

简言之，科学化就是在既定的政策目标和价值体系下，以最佳途径和环节达到最佳政策效果。第21页/共660页2.科学的品格

(1)科学的第一个品格是理论假设与实践经验相一致，而且这种一致必须在相同的条件下反复、重复进行的检验都能够得到证实。

(2)科学的第二个品格就在于它是人类理性思维的产物。

(3)科学的第三个品格是其理论结构具有逻辑完备性和逻辑一致性。

(4)科学的第四个品格在于它注重简单性原则。

第22页/共660页3.公共政策学的品格

公共政策学属于社会科学,它自诞生之日起就努力地使自身像自然科学那样具有科学的品格

。

第23页/共660页(1)公共政策学具有的科学的特征，使它从社会的结构、体制、功能、作用的角度来界定人的本质；

(2)公共政策学具有的艺术的特征，则使它从洋溢着灵性和诗性的人的角度来看待政策过程的性质、意义与合理性。第24页/共660页二、研究公共政策的方法论体系

1.公共政策学的根本诉求它是指公共政策学借助于一定的方法、程序和手段以尽可能充分地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现。第25页/共660页2.公共政策方法论体系的形成为实现公共政策学的根本诉求，许许多多从事公共政策学研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公共政策的方法论体系。这一方法论体系包括三个层次：研究方法所依据的认识论、政策分析的视野（scope）与路径（approach），政策研究的资料搜集与操作性分析方法。

第26页/共660页3.公共政策学方法论体系的三个层面

(1)研究方法属于认识论范畴，是认识论的程序性、操作性层面。两类研究方法

:形式逻辑、数理逻辑体系和实验、观察方法

。

第27页/共660页(2)政策分析的视野和路径以公共政策学的整体的或各个具体的研究领域的知识为研究对象，指导整体的或各个具体的研究领域的研究工作实现其科学诉求并进行理论建构。

(3)公共政策学的方法论的第三个层面是进行研究工作时应该遵循的程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。第28页/共660页第四节公共政策学的产生随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。

第29页/共660页一、古代的政策研究我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。

古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。

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二、18、19世纪西方国家的政策研究从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思和马克斯·韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。第31页/共660页

三、20世纪前半期学科孕育的历史条件公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。

（一）系统论、信息论、控制论的产生

（二）决策科学的形成（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

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四、学科的诞生及其初步发展

1.1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D.Lerner）和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。

公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。

第33页/共660页2.公共政策学取得的进展主要是在两个方面：（1）在政策分析的定量方法和技术方面，取得了显著的成就。

（2）许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。

第34页/共660页第五节公共政策学的发展

一、学科发展的新阶段

1.20世纪60年代后期，美国政治学界开始蕴酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并且立即波及公共政策学。

2.公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索：概念与适用》、《政策科学构想》的出版

。第35页/共660页

公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就：（1）方法论的多样化。

（2）对政策过程研究的重点的转变。（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。

（4）公共政策比较研究开始起步。

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二、学科研究的近期进展

公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：

(一)课题选择的新取向:伦理取向、管理取向、政府改革取向。

(二)方法论的非科学趋向:倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，强调“权变观点”或“多元思考”

。

(三)公共政策学的建制化:学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;大学教育中专业与课程的设置。第37页/共660页

三、公共政策学在中国的发展

1.中国共产党从延安时期起就十分重视政策研究。

2.十年“文革”期间，无论是体制内还是体制外，政策研究成了一片空白

。

3.党的十一届三中全会以后，决策科学化与民主化成为全社会现代化建设的迫切要求。于是，公共政策学作为一门新兴学科在中国应运而生。第38页/共660页 4.国外的决策科学和公共政策学的专著相继翻译出版

5.著名大学的政治学与行政管理学系率先在大学本科和硕士研究生培养方案中设置了公共政策学单科或系列课程。 总起来看，到90年代中期，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。

第39页/共660页第六节为什么学习公共政策学公共政策学是一门具有很强的社会应用性的学科，同时它也是一个需要进行广泛而深入的理论探讨的领域。我们学习和研究公共政策学，其必要性或者基本的意义有以下几个方面：

第40页/共660页第一是为了改进政策系统，提高政策质量。

第二是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。第三是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第41页/共660页第二章

公共政策的研究视角和路径第42页/共660页

公共政策研究的一大特征就是研究方法的多样性。公共政策研究方法的多样性集中表现在三个层面：第一，认识论基础的多样性;第二，学科视角和分析路径上的多样性;第三，在操作层面或者说工具性方法的多样性。研究路径和方法的多样性对于我们全面、深入地理解和把握公共政策的本质和运动规律是大有裨益的。本章所要着重介绍的内容就是公共政策的学科视角和分析路径上的多样性。第43页/共660页第一节公共政策研究的多学科视角一、政治学视角

1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题

。公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。第44页/共660页2.西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。

3.由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。

第45页/共660页二、管理学视角1.管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。2.管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。

3.由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。

第46页/共660页三、经济学视角1.经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。

第47页/共660页2.经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。

3.公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。

第48页/共660页四、社会学视角1.社会学简单说来就是研究社会现象的科学

,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。2.社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。3.社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法。第49页/共660页五、伦理学视角

1.伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。

2.伦理学可分为规范伦理学和非规范伦理学两大类：规范伦理学包括一般的规范伦理学原理和应用伦理学；非规范伦理学包括描述伦理学和元伦理学。

第50页/共660页3.伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。

第51页/共660页第二节公共政策的系统分析

和矛盾分析方法一、公共政策的系统分析1.系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。2.系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。第52页/共660页3.从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案。4.从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的目标分析和政策系统的结构分析三个方面。第53页/共660页5.公共政策研究中的系统分析的主要作用有：(1)帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以较；(2)鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的结构和层次特点；第54页/共660页(3)系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断开拓新的领域；(4)系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题；(5)系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。

第55页/共660页二、公共政策的矛盾分析1.矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析。2.主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾。第56页/共660页第三节公共政策的历史－比较

分析方法一、公共政策的历史分析

1.唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为过程而存在，都是历史必然性和历史暂时性的统一。认识事物和研究问题必须遵循科学的历史主义方法。这就要求：第57页/共660页(1)在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。(2)在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。(3)在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。

第58页/共660页2.研究公共政策同样必须坚持历史的观点。因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。

第59页/共660页3.历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富，可以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实，受干扰小，具有客观性；有些文献中的基础数据和资料是经过整理归纳的现成资料；较之其他社会调查方法的花费要少。4.它的缺点主要有：虽然资料来源比较广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；限于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想；定量化困难等。第60页/共660页二、公共政策的比较分析1.比较和鉴别是人类认识未知事物的基本方法。所谓比较，就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照，从而确定其间的相同与相异之处，由此对事物作出初步的分类；在分类的基础上，人们可以认知和把握不同事物的共同和相异的表象特征和本质特征，进而达到对特定事物的理解和解释。第61页/共660页2.政治学中的比较研究传统最早可以追溯到亚里士多德对古希腊城邦政体的研究。亚里士多德的比较方法中所包括的基本逻辑是：确定一个具有理论意义的研究对象或建构一个问题，然后对相关经验资料进行收集和分类研究，再引入一种关键评判性度量标准并据此对分类结果展开剖析和分析，进而得出解释性的概括。

第62页/共660页3.比较政治学的成功启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到人们的重视。严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。进行公共政策的系统比较有三个基本的原因:(1)为制定更好的政策提供指导；(2)为了更加深入地了解在处理具体问题时政府机构和政治过程是怎样运作的；(3)因为当今世界日益增长的相互依存，很多全球性的问题需要各国相互合作，一个国家的政策常常会对其他国家的政策制定产生重大影响。

第63页/共660页4.比较的步骤一般分为：（1）确定比较研究的范围，即确定要比较的公共政策领域和作为比较对象的国家；（2）进行个案研究，具体描述各个国家所采取的政策的内容及其相关因素；（3）类型分析，即按照同一逻辑特征，把一定的政策现象分门别类地加以整理，找出若干种事物的共同特征，以及这类事物与其他事物的基本区别；（4）设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和各别特征，发现共同本质和各别事物的特殊属性。

第64页/共660页三、公共政策的个案分析

1.个案分析也叫个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。2.个案研究的对象可以是个人，也可以是个别团体或机构，还可以是某个现象或问题。个案研究一般对研究对象的一些典型特征作全面、深入的考察和分析，也就是所谓“解剖麻雀”的方法。第65页/共660页3.个案研究的步骤一般包括：（1）明确个案研究的目的和内容；（2）制定研究计划；（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）；（4）整理分析材料，形成结论；（5）起草研究报告。

第66页/共660页4.个案研究法的主要特点是：（1）研究对象的个别性与典型性。

（2）研究内容的深入性和全面性。（3）研究方法的多样性和综合性。

5.个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点和规律；个案研究的方法灵活多样。第67页/共660页第四节公共政策的经济－社会分析方法一、利益分析方法1.利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。对利益的追求，形成人们的动机，成为推动人们活动的动因。

第68页/共660页2.不同的角度可以有不同的划分，例如按照不同的构成内容把利益分为物质利益和精神利益；按照不同的领域把利益分为经济利益、政治利益、文化利益；等等。3.马克思主义的利益分析方法是从利益的角度去分析人们结成的经济关系、阶级关系、政治关系以及各种社会关系，并且认为经济关系、阶级关系决定其他一切社会政治关系。第69页/共660页4.中国共产党和中国政府一贯重视政策的利益实现和利益分配问题。毛泽东:要得到群众的拥护就得真心实意地为群众谋利益;邓小平也指出，不讲物质利益是唯心论，要以是否符合人民群众的利益作为判断社会主义优越性的标准；

江泽民:改革越深化，越要正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来。第70页/共660页5.研究当前我国的公共政策，就要弄清中国目前利益关系的具体状况，也就是说，要明确当前中国存在哪些利益关系（包括利益差别和利益冲突），在新的历史条件下这些利益关系表现出哪些新特点，其中有哪些关系是不合理的、需要调整的，不合理之处及其原因是什么，如何进行针对性的调控，等等。第71页/共660页二、经济分析方法1.从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。经济分析方法内含着历史辩证法的思想，它把社会划分为经济基础、上层建筑和意识形态三大结构，从它们之间的辩证关系中把握政治和政策现象。第72页/共660页2.当代西方政治学和公共政策研究同样重视经济分析方法的应用，只是他们更多的是用现代经济学的概念和理论来分析政治和政策现象。

3.运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。詹姆斯·布坎南、肯尼思·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主社会中政治和社会选择的过程。

第73页/共660页三、社会形态分析1.社会形态的学说是马克思主义的一个创造。社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体的、历史的统一。

第74页/共660页2.经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与之相适应的制度、组织和设施的总和。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，它决定上层建筑；上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，它反作用于经济基础。3.上层建筑一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的政府制定路线、方针和政策的一个重要的理论基础。第75页/共660页4.历史唯物主义认为，人类社会可以分为五种基本社会形态——原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。

5.西方学者同样重视社会形态的研究，只是他们的划分标准有所不同。最有代表性的观点是丹尼尔·贝尔在其著作《后工业社会的来临》中提出的社会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社会。6.后工业社会是贝尔用来指称20世纪50年代以后出现的，以知识和信息为中心的社会,是当代西方各国制定公共政策的依据和总体背景。

第76页/共660页四、社会阶级与阶层分析

(一)阶级分析1.阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。所谓阶级，就是这样一些集团，由于它们在一定社会经济结构中所处的地位不同，其中一个集团能够占有另一个集团的劳动。第77页/共660页2.有阶级就会有阶级斗争。阶级斗争是剥削阶级和被剥削阶级之间、统治阶级和被统治阶级之间围绕着阶级利益而进行的斗争，同时也必然要扩展到同经济领域紧密相联的政治领域和思想领域。

3.阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法。

第78页/共660页4.要想正确认识社会，指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经济地位，并在此基础上分析它们的政治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各阶级的相互关系。只有这样，才能制定正确的路线、方针和政策。5.西方政治学中“统治精英理论”等,更多的是从政治而不是经济的角度来研究统治阶级和被统治阶级的关系。

第79页/共660页(二)阶层分析1.在日益全球化的今天，世界上阶级矛盾和阶级斗争变得更加错综复杂了

,因为阶级结构发生了变化，所以我们不能还拿传统的观点来看待今天的社会状况。这里有必要引入阶层的概念。

2.传统上通常把阶层看作在同一阶级中，由于所处阶级地位不同而分成的若干层次。其实阶级和阶层反映的都是社会不平等现象。第80页/共660页3.马克思认为在一切社会关系中，最为根本的关系就是人们在社会活动中所结成的各种利益关系。对这种利益关系的研究，实际上是考察种种社会资源、生活机会在不同人群中的分配方式的差异。阶层所反映的就是社会中这种资源分配与占有的关系，这种分配与占有关系决定着人们的社会互动方式、互动过程以及其他社会关系的形成，因而也是社会结构中占主导性的社会关系。第81页/共660页4.有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。(1)功能论认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标（如社会稳定和社会发展），需要居于各种社会位置的人们的共同努力。

第82页/共660页但是，各种社会位置对实现社会基本价值目标的重要性程度不一样，而重要的社会位置需要高素质并经过高度训练的人去占据，以确保社会功能的高效率发挥和社会目标的高效率达到。因此，各种社会报酬应该按照各种社会位置对整体社会的贡献的大小来分配。由于贡献的大小不一，社会分配也就自然是不平等的。按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。(2)冲突论秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制社会经济运行过程和公共机构的权力的不同。

第83页/共660页5.新中国成立以后，我国逐步形成了“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构。改革开放以后，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的社会阶层结构方向转变

。中国社会科学院社会学研究所陆学艺等人通过实证研究把现阶段的中国划分为十大阶层。十大社会阶层的划分说明当今的社会已进入现代社会的雏形阶段。稳定的社会结构应该是一个橄榄型，国内现在还是一个洋葱型，该大的还没有大起来，该小的还没有变小，该富的还没有富起来。

第84页/共660页第五节公共政策的制度分析方法一、政治学中的制度主义

1.制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。第85页/共660页(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。(2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。第86页/共660页2.制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者一贯重视对制度的研究和分析。(1)古希腊时期，亚里士多德就曾运用制度分析方法对当时的各种城邦政体进行了比较研究。

(2)在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。第87页/共660页(3)到20世纪20年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。(4)到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。第88页/共660页二、新制度主义的三大流派

新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支

。我们着重介绍“历史制度主义”（historicalinstitutionalism）、“理性选择制度主义”（rationalchoiceinstitutionalism）和“社会学制度主义”（sociologicalinstitutionalism）这三大流派。

第89页/共660页（一）历史制度主义

1.历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。

第90页/共660页2.历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。他们接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成制度，又成为调停群体日常交往的准则

。第91页/共660页3.历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。第92页/共660页4.保罗·皮尔逊（PaulPierson）在《回报递增、路径依赖和政治学研究》一文中，在开放系统的运动中，在系统的分叉点或临界点上的微小的涨落都可能对系统造成巨大变化的理论，并吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点，提出了自己的路径依赖观。

第93页/共660页5.广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。

第94页/共660页6.路径依赖在政治生活中表现为：（1）时间序列的重要性（2）政治制度的惯性（3）政治过程的偶然性（4）政治制度的继承性7.制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。

第95页/共660页8.但历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。

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这些影响因素主要有：一是社会经济系统和政治背景的变化有可能会使原来不那么重要的制度变得重要起来，原来不怎么发生作用的制度会突然对政治生活产生重大影响；二是社会经济和政治背景的变化也有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，他们有可能会利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；三是环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标；四是新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；五是制度自身的意义和功能随着时间的改变而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。

第97页/共660页（二）理性选择的新制度主义

1.理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(委托－代理理论)

，其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。

2.理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。

第98页/共660页3.理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度被看成是个人行为的结果。

4.理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战略互动的方式。第99页/共660页(1)首先，政治行为者的行为不是由非个人的历史力量驱动的，而是经过个人的战略计算后采取的。

(2)其次，这种战略计算深受行为者对他人可能实施某些行为的预期的影响。由于制度是一个社会中指导人们行为和活动的基本准则，特别是政府的各项法规政策更是以一定的强制力和惩戒机制来保证制度得以遵守，使制度具有可预测性和稳定性的特征。第100页/共660页5.制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围和序列，通过提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。第101页/共660页（三）社会学制度主义1.社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。(1)传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。(2)社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。第102页/共660页(3)有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，同时也包括了象征体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。

第103页/共660页2.社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。

3.在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”——制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”——制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。

第104页/共660页三、公共政策的制度分析1.制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。

2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。第105页/共660页3.传统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实际上有赖于像官僚和政客这样的个人所作出的政治选择。

第106页/共660页三、公共政策的制度分析(1)新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。第107页/共660页(2)历史制度主义者承认影响政策因素的多元化，尤其是经济方面的因素。他们整合了社会的和国家的视角以便更好地理解公共政策过程。他们认为制度会影响团体的权力、使观念对政策产生循环影响，并且影响到公共决策中的合作。

(3)理性选择制度主义者继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源（common-poolresource，或译公共池塘资源）的研究，他们为集体行动的问题提供了一个可能的答案。理性选择制度主义者认为博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。

第108页/共660页第六节公共政策的价值、超理性与宏观分析方法一、价值分析1.价值最初的含义是表示某物具有的交换价值，19世纪以后价值的含义开始被延伸到社会科学的更广泛的领域。马克思主义把价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。价值作为人类需求和利益的现实性因素，在个人行为和社会运动的系统中，成为人们选择具体行为、形成动机和目的的基础，是指导社会利益分配的核心原则。第109页/共660页2.价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统的倾向和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级，以及每个个人，都会持有不同的甚至是对立的价值观。

第110页/共660页3.公共政策价值观指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。4.公共政策价值观主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态度和评价标准。公共政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。第111页/共660页5.公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题是：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等。

第112页/共660页6.价值分析在公共政策研究中有着极其重要的意义与作用。这主要表现在：

（1）价值规范是由一定社会的政治、经济、历史、地理、文化、心理等诸因素所决定的既成力量，它是政策分析的指导准则，而不是政策过程的结果。因此，公共政策分析人员通过价值分析可以确定一些基本的衡量和评价政策方案价值准则。第113页/共660页（2）价值观念在很大程度上反映了人们的社会需求与行为方向，因此运用价值分析方法，可以了解人们价值观念的变化与趋向，从而有助于我们把握某种新的价值观念以及价值规范的形成过程，并在公共政策的分析与决策中确立新的价值准则。（3）社会的价值观念并不因为公共政策系统中个别的决策行为而改变，但随着整个社会政策系统的展开，人们的价值观念将随之而发生新的转变。建立在价值分析基础上的政策分析系统会帮助人们形成科学的价值观，同时还能指导人们对政策作出新的选择。第114页/共660页7.价值分析的方法，一般可以从如下几个方面展开：（1）对作为价值观念外在表象的行为方式和需求结构进行研究，调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动。（2）对价值观念的各个方面，如人生态度、道德风尚、审美标准、生活方式等进行全面的调查和研究，识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。第115页/共660页（3）对规范性的价值体系即价值规范，如社会意识形态、道德伦理规范、精神文明规范，以及社会经济、科学技术、生态环境等诸方面的规范（包括成文或不成文的公共政策）进行分析，寻求价值规范所蕴含的价值观念。（4）价值分析的具体方法包括：可以通过各种形式的社会调查，对上述几个方面进行研究与分析；可以运用决策分析对不同价值准则的敏感度进行分析；此外，可以通过对经济活动中的预算分析、劳动报酬关系以及资源分配优先顺序等方面的分析来透视价值观念及其变化。第116页/共660页二、超理性分析1.公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。现代公共政策理论主张，公共政策的分析过程应当是理性的过程，明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。

2.之所以会出现这种情况，一方面是因为在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性的方法无法解决的，也就是说理性方法本身的功能有限；另一方面是因为一向被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。

第117页/共660页3.在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于直觉的研究和发现。

4.直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，个体的经验经过集合与升华就成为了某种知识。与经验的个体特征相一致，直觉能力也具有个体的特征。

5.在可以预见的将来，最为有效的公共政策分析方法，“还是要把理性分析的科学与超理性分析的艺术结合起来。理性的系统分析能够提供工具，但它不能提供智慧”。第118页/共660页三、德洛尔的宏观公共政策分析1.叶海卡·德洛尔在他从事理论研究和担任政策顾问的实践中发现了两个问题：一个是普通的公共政策分析在微观问题上的有效和在宏观问题上无效的矛盾。另一个是现有公共政策分析的一般知识与“行动中的见解”之间存在的差异矛盾。同时，德洛尔在对24个政府首脑机构的比较研究中，发现公共政策分析方法和受过专门培训的政策分析人员在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视。最主要的原因是目前公共政策分析在技术水平上的不足，使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。第119页/共660页2.为此，叶海卡·德洛尔强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新，发展能够应付高层大政方针的宏观公共政策分析。他的这一思想主要体现为以下22条原则:

(1)以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。(2)以超理性为依据。

(3)以宏观公共政策为焦点。(4)对公共政策模式的考虑。

(5)从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业”的成败这一高度来思考问题。第120页/共660页(6)未来因素的设计。(7)在历史中思考。(8)对形势进行广泛、远期和动态的预测，尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变。

(9)以协调的观点为指导集中注意关键性抉择。

(10)避免不利结局，争取良好绩效。(11)清除弊病。(12)在与动态环境交互作用的意义上进行分析。(13)深层复杂性的处理。

第121页/共660页(14)公共政策赌博。

(15)价值分析和目标探索。(16)了解新情况，修改旧决定。(17)创新和创造性。(18)政治上的周密性和相对独立性。(19)与危机决策的相关性。(20)同公共政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系。(21)有关元政策的制定。

(22)注重沟通。

第122页/共660页四、总结——对视角和途径的选择依据1.当然，公共政策的研究视角和路径不只以上这些。在实践当中，学者们总是明智地以多种方式对不同的方法进行组合使用。2.希望每位学习者都能够选择一种适合自己的方法，深入地了解和掌握它，达到炉火纯青、应用娴熟的地步。

3.不论你最后选择了哪种方法，要想成为一位出色的政策分析家还需要经过磨炼。公共政策学大师德洛尔为有此抱负的人提出了九项任务：第123页/共660页3.德洛尔为有想成为一位出色的政策分析家抱负的人提出了九项任务：（1）你应当具备历史和比较的视角。

（2）你应当知道政策制定的实际情况。（3）你应当深入研究自己的社会。（4）你应当从大政方针着手再继续研究各种不同的政策问题。（5）你应当把目光转向元政策制定。

第124页/共660页（6）你应当树立一个合适的知识和行动的哲学。（7）你应当通过变换不同的工作、在另一个文化里呆一段时间、学几种主要的语言等方式来拓宽你的方法论和实践经验。（8）你应当使你的学科基础多元化。（9）你应当注意职业伦理。第125页/共660页第三章

政策研究的

资料搜集与分析方法第126页/共660页

政策研究的效果如何在很大程度上有赖于充分的搜集资料和正确的分析方法。充分占有资料是促进研究深入进行的前提，正确的分析方法则是提高研究效率、保证研究结果正确的重要工具。

第127页/共660页第一节研究方式的类型划分及其选择

一、基本研究方式公共政策的基本研究方式的划分所依据的是研究方式的自身特征。实验研究、调查研究和非介入性研究更多地表现出定量研究的特征，比较集中地体现了实证主义方法论的思想，而实地研究则更多地表现出定性研究的特征，更多的体现出人文主义方法论的思想。第128页/共660页调查研究实验研究实地研究非介入性研究第129页/共660页二、研究方式的选择公共政策研究中研究方式的选择涉及许多理论和方法论问题，也涉及不同理论的研究范式。在实际应用中，常常是因人而异、因事而异、因地而异，很难有一个统一的标准。研究方法本身只是研究的一个手段，应该为一定的研究目的服务。一般来说，研究方式的选择往往根据以下三项原则：研究对象优先，研究结果优先，方法资源优先。第130页/共660页研究对象优先研究结果优先方法资源优先第131页/共660页第二节一手资料的搜集与分析（上）一、抽样调查的常用术语总体和样本抽样框和抽样单元参数值和统计值重复抽样和不重复抽样信度和效度第132页/共660页二、概率抽样调查1.简单概率抽样

2.系统抽样

3.分层抽样

4.整群抽样

5.多段抽样第133页/共660页三、非概率抽样调查偶遇抽样判断抽样定额抽样雪球抽样第134页/共660页四、概率抽样和非概率抽样调查资料的收集方法政策调查资料的收集方法主要分为自填问卷法和结构访问法。问卷一般包含以下几个部分：封面信，指导语，问题及答案，其他资料等四部分。自填问卷法结构访谈法第135页/共660页第三节一手资料的搜集与分析（下）一、无结构访谈法无结构访谈法又称深度访谈法，是一种非标准化、非格式化的政策研究资料的收集方法。按照访谈对象人数的不同，无结构访谈法大致可以分为个别访谈和集体访谈两大类。个别访谈法集体访谈法集体访谈的常见形式是：焦点团体座谈会、头脑风暴法、德尔菲函询法等。第136页/共660页二、实地观察法公共政策过程中的实地研究首先以深入实地进行政策资料的搜集、整理和分析为前提。通常分为选择政策研究背景、获准进入、取得信任和建立友善关系、收集资料（观察和访谈）、整理和分析资料、报告政策研究成果等几个主要阶段。实地观察可以分为参与观察和非参与观察两种方法。第137页/共660页三、实验研究法实验研究的目的是通过对一些政策变量的控制来观察政策过程中另一些变量受其影响的情况，从而掌握政策变量之间互相影响的有关事实，为公共政策的制定、执行和评估提供参考信息。实验研究的基本程序是：选择→分组→实验→测量→比较→结论。根据实验环境的不同，实验研究和准实验研究都可分为实验室实验和实地实验两种情况。第138页/共660页

第四节二手资料的搜集与分析

二手资料的搜集与分析又称为非介入性研究或者文献研究。公共政策研究中常用的二手资料的搜集与分析方法可以分为内容分析、二次分析和现存统计资料分析。第139页/共660页一、内容分析（一）内容分析的目的（二）内容分析的程序（1）抽样（2）编码（3）推理第140页/共660页二、二次分析二次分析是对与政策过程有关的现有的数据资料进行的再次研究，即直接利用其他研究者为其他目的所搜集的原始数据资料所进行的新的政策研究。（一）二次分析的目的（二）二次分析的程序第141页/共660页三、既存统计资料分析既存统计资料分析又称既有统计资料分析，是在利用各种官方统计资料的基础上进行的政策研究。既存统计资料分析的目的既存统计资料分析的程序第142页/共660页第五节定量资料分析一、定量资料分析概述

理性及理性分析定量分析方法的作用及其局限性定量分析方法的分类第143页/共660页二、系统分析中的定量技术1确定型定量分析技术线性规划排队论马尔柯夫分析损益分析第144页/共660页随机定量分析技术动态规划库存论回归分析法决策树计算机模拟第145页/共660页3统计分析单变量统计分析双变量统计分析第146页/共660页第六节定性资料分析

定性资料分析是一个对资料信息进行分类、描述、综合、归纳，并在此基础上提取出定性结论的过程。定性资料分析的基本逻辑是归纳法，即从具体的、个别的、经验的事例中逐步抽象出概念和理论。这种分析方法经常采用的形式大致可以分为五种不同的类型：连续接近法、举例说明法，比较分析法、流程图法和创造性分析方法。第147页/共660页一、连续接近法连续接近法是指从开始时概念含糊、信息杂乱的状态，通过不断反复和循环上升的多项步骤，最后取得一个具有概括性的综合分析的结果的方法。二、举例说明法举例说明法是用经验证据来说明某种政策理论或者政策概念的方法。第148页/共660页三、比较分析法比较分析法是把注意力集中在少数理论或者概念上，用其它可以替换的解释与之进行比较，然后发现出新的有价值的东西。根据比较方式的不同，比较分析法可以分为一致性比较法和差异性比较法。一致性比较法差异性比较法第149页/共660页四、流程图方法流程图的方法是指研究过程和研究结论都具有直线性、阶段性特征的政策研究方法。五、创造性分析方法创造性分析方法实际上是对一些典型的公共政策定性分析方法的统称，它既是心理的过程，又是逻辑的过程。（一）个人判断法（二）脚本写作（三）运筹博弈法第150页/共660页

第四章公共政策的本质、构成与功能第151页/共660页

公共权力机关通过制定和实施公共政策来实现国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。“徒法不能自行”。只有同时配置和调动一系列政策工具，公共政策才能从一种行动纲领转化成社会现实。第152页/共660页第一节什么是公共政策一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定。（一）决定

1.决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。《现代汉语词典》的释义为：①对如何行动做出主张；②决定的事项。第153页/共660页2.作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。

3.在政治生活与公务事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。

第154页/共660页（二）决策1.决策，英文作Policy-making，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策略或方法”；英文又作MakingPolicy，也就是上述词典释义的“决定的策略或办法”。2.决策就是人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择定最佳方案。简单地说，决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。

第155页/共660页3.决策是由决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态的过程。第156页/共660页（三）对策1.对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy——词典的解释是“管理或规划的技巧”（Skillinmanagingorplanning）。2.由于所有的决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内涵上与对策是相通的，所有对策这一概念在一般情况下是可以与决定、决策、政策等概念相互替代的。第157页/共660页（四）政策1.政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。

（1）关于广义的“政策”概念，美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇（CarlJ.Friedrich）把政策看做“在某一特定的环境下，个人、团体或发有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。

（2）狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。

第158页/共660页2.一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。3.此外，也可以做这样的界定和区分：政策具有总括性和指导性，为对策、决策、决定提供一定的原则；而对策、决策、决定则具有微观性、操作性和技巧性。

第159页/共660页（五）公共政策1.公共政策，英文作PublicPolicy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。（1）艾斯顿（RoberEyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。第160页/共660页（2）拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）和卡普兰（A.Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。第161页/共660页（3）戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。”这一定义强调了政府无为所具有的政策意义和作用，对于政策研究和政策制定很有启示；但其不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。

第162页/共660页（4）安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统中的绝大部分成员认为自己对他们处理着的政治系统中的日常事务负有责任，并承认这些活动对自己的约束力。

第163页/共660页（5）彼得斯（B.GuyPeters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。（6）格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。

第164页/共660页(7)林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”该定义的关键特征是：第一，公共政策是政府的“输出信号”；第二，输出信号的过程被描述成扩散的过程；第三，公共政策的制定不是在真空中产生的，它