现代中国报业制度变迁的一个理论解说

-.z现代中国报业制度变迁的一个理论讲解陈戈〔**大学新闻传播系〕

储小平〔**大学岭南学院教授〕

摘要：

本文试图根据制度变迁的主体、内容、动力、方式等因素提供了一个解释中国现代报

业开展变迁的“两阶段论〞根本理论框架。在报业制度变迁中，制度创新主体发生了转变

，具有不同目标函数、约束条件、力量比照的制度变迁主角与制度变迁配角的博弈导致了

制度变迁的具体路径与最终格局。本文认为，报业的产权安排〔产权构造〕是联系这两个

制度变迁阶段的关键点，并暗示了这样一个历史开展的趋势：未来中国报业必然要在政治

－经济的双重角力下渐进式前行，相比于国有企业等经济制度的变革而言会更为曲折与反

复，但是报业的产权市场化进程对中国报业未来的开展影响最终可能比政治因素的影响更

为深远。

Abstract：

Onthebasisofthebody，content，impetus，modeetc.ofsystemvicissitude

s，thispaperattemptstoprovideanelementaryframeof"two-phrasetheory"，

whichinterpretsthedevelopmentandvicissitudesofChina'smodernnewspaperi

ndustry.Intheprocessofthesystemvicissitudesofnewspaperindustry，the

changeoverofsysteminnovationbodyhappens，andthegamebetweentheleading

andsupportingrolesofsystemvicissitudes，whichtakesondifferentobjectiv

efunction，restrictivetermandpotencybalance，leadstothematerialpathan

dfinalpatternofsystemvicissitudes.Thepaperthinksthatthepropertyright

arrangementisthekeypointofthetwosystemvicissitudesphrases，andimpli

esatrendofhistorydevelopmentthatChina'snewspaperindustrycannotbutde

velopgraduallyunderthedualinfluenceofgovernmentandeconomy，andwillb

emoredeviousanditerativethantheeconomicsystemreformofstate-ownedent

erprisesetc.，butitwillbemorefar-reachingoftheimpactofthemarketizat

ionprocessofnewspaperindustry'spropertyrightonthedevelopmentofChina'

snewspaperindustryinthefuturethantheimpactofpoliticalfactors.

关键词：报业、制度变迁

keywords：newspaperindustry，systemvicissitudes〔一〕导言

一九七八年，人民日报社等五家中央级新闻机构率先展开了“事业单位、企业化经营

〞的试点工作，同年十二月，国家新闻总署在全国报纸经理会议上正式宣布了报社企业化

经营决定。从此，以往“靠吃皇粮〞的报社踏上了"自主经营、自负盈亏、自我积累、自我

开展"的企业化、市场化之路。正如学者们所指出的，中国的媒体正在从“意识形态媒介向

产业经营的媒介过渡〞。〔黄升民、丁俊杰，1998〕就媒体的经营管理体制而言，中国的

媒体正在从“承受国家机关领导，以国家预算拨款为活动资金来源，不进展本钱核算，不

上交利润和税金〞的事业化管理转向“在生产经营活动中，有收入抵偿支出，实现尽可能

大的利润，从而得以向国家缴纳税金，向投资者提供收益〞的企业化管理〔屠忠俊，1996

〕。

一九七八年以后，报业在整个中国的社会经济转型的大背景中开场了制度变迁的过程

。制度变迁，使中国报业开展成国民经济的一个重要组成局部，一个新兴的经济增长点。

2002年，媒体广告市场不少于1000亿元，传媒业利税超过烟草业，报业投资回报率高达17

%-50%.传媒业已经成为国内第四大支柱产业。

国内学者运用制度分析的方法对中国的国有企业制度、乡镇和私营企业制度、农业经

济制度、资本市场制度、政府管理制度等的变迁过程都有相当多的研究。相比拟而言，对

中国当代报业制度变迁的深入研究却相当缺乏。

本研究从制度分析的角度切入，尝试着为二十年多年的中国现代报业开展提供一个相

对新颖的制度经济学诠释。我们认为，制度分析可以更深入地厘清报业内在的制度构造、

运作机制、变迁动因及其变迁与所带来的经济绩效之间的联系等等深层次问题。

〔二〕关于报业制度变迁的文献述评

中国现代报业二十多年的“奇迹般崛起〞不能不引起新闻学界甚至海外学人的高度关

注。特别是近十年来，国内新闻学界对报业市场化、产业化进程的关注明显强烈得多，但

不可否认的是，目前的研究现状也存在着相当多的问题，其中最主要的缺陷是：国内新闻

传播学对这一关乎报业未来开展的历史性变革的研究，无论在理论剖析的深度，还是与实

践开展的同步性来说，都很难让人满意。前者普遍存在着现象描述的多、理论缕析的少；

经历总结的多、理论创新的少；规*性结论多、实证性研究少等诸多问题，这客观上主要

受制于国内新闻学界单一的文科知识背景。后者是由于客观存在的新闻改革敏感度的限制

，以国内最具权威性的新闻学术刊物?新闻战线?为例，在1992之前，甚至连“面向市场

〞的字眼也很少出现。真正意义上的报业研究是在一九九二年后第二次思想大解放的时代

大背景下才得以正式展开。

就所能搜集到的文献看，人们对报业市场化、产业化的研究大致集中在以下三个方面

：一是，从协调统一报业的社会效益和经济效益的角度来研究媒体运作的特殊规律。这些

文献不无例外地强调媒体首先要以社会效益为第一考虑，经济效益要无条件服从于社会效

益。即“政治家办报、企业化经营〞〔李智平，1997等〕二是从报纸的市场化运作规律出

发，集中研究报社内部管理和外部营销，特别是探讨报纸市场营销策略。〔喻国明，2000

－2003等〕三是，“报业开展的守望者〞。有学者指出，报业国有资产流失严重，存在着

严重的“散滥现象〞〔*波，1997等〕：“报社到底是企业还是事业〞〔梁衡，1998〕。

以上文献的关注点大局部是从宏观的角度对当代报业的开展提出一些“策论〞，有的

局限于广告和发行方面的微观经历总结。显然，研究在理论上还缺乏深度。

相比而言，**、**学者对中国大陆报业的转变和开展的研究明显要深入和客观得

多。屠忠俊〔1999〕指出，大陆传媒几乎亦步亦趋的效仿、移植国有企业改革行为的方式

，只是时间进程上有所滞后。在制度创新主体方面，国内有学者认为“推动二十年新闻改

革进程的始终是新闻界自身的实践〞，〔童浩麟、秦傅，1998〕而潘忠党认为，报业制度

变迁实际上是志愿团体和政府共同完成的。此外，陈怀林〔1997〕认为，二十多年来，中

国大陆报业走的是一条以谋求市场利润为主要目的的渐进性路径。

总体来说，相比于大陆新闻学界近几年渐趋热门的报业产业研究而言，海外学者的研

究着眼点多侧重于媒体市场化对新闻商品化、新闻自由的影响分析。但是，用制度经济学

的*式对中国大陆报业的改革与开展进展研究还极为欠缺，即使有所涉及，也缺乏深度。

而本文的研究主旨就是弥补这一缺憾。〔三〕中国当代报业制度变迁两个阶段的划分

同中国的其他产业经济开展历程一样，中国报业的制度变迁也受到了转型期两种体制

摩擦与政治、经济环境变动的影响。可以这样说，一九七八年后，中国报社改革、报业发

展是一个连续、渐进、不均衡开展的过程。本文根据制度变迁主体、内容、方式、动力四

个关键因素在前后报业制度变迁中所呈现出来的既微妙又深刻的差异，将报业改革与开展

大致分成两个阶段：第一阶段即政府主导、以经营分配环节为制度变迁突破口的“财政成

本拉动型〞的强制性企业化；第二阶段是指报社主导、政府规制、以采编运作环节为制度

变迁突破口的“市场利益推动型〞诱致性市场化。

之所以把1992年作为划定两大报业制度变迁阶段的分界点，主要考虑到以下四个因素

。

1.1992年，南方视察，大大加快了社会主义市场经济体系建立的进程。外部环

境市场化程度的加深直接影响到报社的企业化、市场化步伐，徘徊观望中的报社已到了“

不进入市场就不能生存〞的处境。此外，1992年后，作为现代报纸支柱的广告收入也随着

国民经济的高速起飞“水涨船高〞，这给中国报业的新一轮开展与变迁提供了一个相当有

利的契机。

2.1992年以后，改革开发向纵深开展。一方面，群众对信息的需求随市场经济、市民

社会的开展也趋多元化，另一方面，政府可以容忍的舆论空间也随经济增长悄然扩大，这

一切都有利于各地各级报社根据群众〔市场〕的需求推进“采编市场化〞。

3.1992年以后，报业市场竞争日趋剧烈，促使报社必须拥有更多的自主经营权、采编

权以增强自身实力。这是报业市场化开展的必然趋势。

4.在1992年之前，报业的创新推进都是集中在拓展、改善副业即除报业本业之外的多

元化经营上。1992年后，报业的经营才“名正言顺〞的真正回到了正题——采编运作效劳

于经营分配，即通过提高产品〔报纸〕的质量〔可读性〕来增强报社的核心经营竞争力，

以争夺庞大的市场利润。

需要指出的是，本研究对报业开展阶段的划分不是绝对性的，换句话说，报业制度变

迁的界限并不是泾渭清楚。一是因为，制度变迁在时间上的连续性。二是由于报业开展的

不均衡性，对制度变迁主体在不同阶段的区分只是着眼于其在总体上该阶段所处的相对地

位和所发挥的作用，而不是完全取消了制度变迁中其他角色在个别事件上的作用。三是所

界定的阶段在时间上不是绝对的，而是有相当程度的重叠，这是中国报业在政治－市场的

双重制约和鼓励下变迁路径反复和曲折的表现。但这不影响对报业开展总体上的制度分析

。

由于中国当代报业的特殊性，使其市场化、产业化进程比一般的国有企业改革更为复

杂，因而对其制度变迁的研究难度也更大。笔者认为，以下五个问题亟待深入研究：第一

，报业发生制度变迁前的大环境是什么状态.报业自身又是处于什么状态.第二，报业制

度在哪个层面出现了不均衡.为什么会出现不均衡.出现了怎样的不均衡.第三，制度变

迁主体为什么会推动制度变迁.如何推动制度变迁.具体用什么制度安排代替原有制度安

排.第四，在制度变迁过程中，涉及到哪些人或组织的利益.新的制度安排的本钱和利益

在各个变迁主体之间的权衡，实际上的变迁本钱、收益各由谁来承当.制度变迁前后涉及

的各组织单位的利益关系和力量博弈发生了什么变化.第五，特定的制度安排在整个制度

构造中的地位如何.它与其他制度安排的互动关系如何.即它的转变对其他制度安排产生

的影响如何.显然，全面深入地研究这些问题将是一个艰巨的任务，本文只是做一个初步

的纲要式的探讨。

〔四〕现行报业制度构造的四层制度安排

在中国现行的制度体制下，我认为，报业制度构造可以按照具体制度安排的地位与功

能，及其具体制度之间的附属关系，至上而下大致分为四个层面。具体是指：

第一层面是报业的核心制度。具体指的是报纸的本质属性、报业所有制构造、主要功

能。在中国现行政治体制下，报业的核心制度表现为：“党绝对领导媒体〞，报纸是党和

政府的喉舌。报社运作的目标函数不是单一的利润最大化，经济效益要受到政府多重目标

的影响等。报业的核心制度由报纸所植根的政治和经济制度所决定，除非报业的外部环境

——政治和经济制度——发生了变化，否则任何报业体制内部的变革都不会影响报纸乃至

报业的根本属性。

第二层面是指，由核心制度所决定的，位于具体报业运行体系顶层的上级管理制度，

它是报业核心制度在现实操作与运行的最主要手段和最根本表达。它具体包括了指导和规

*报社行为、调控报业开展的规章、政策、行政指令，它反映了报社与上级管理部门即政

府的关系。

第三层面是指，采编运作制度，具体是指报纸内部的有关采编的规*和例律，包括了

传播定位、宣传口径、舆论宽度，以及传播方式和渠道等方面的规定。

第四层面是指，经营分配制度，具体包括了管理和规*报社的广告、发行、多种经营

等经营活动，以及在报社内部的工资、奖金和福利分配的法规和政策，它反映了报社的经

济来源。

在四个具体制度层面中，核心制度是整个报业制度的根底。上级管理制度、采编运行

制度、经营分配制度都是建立在核心制度的根底上。三大分支制度为核心制度所决定，并

为核心制度所效劳；反过来，三大分支制度的变革也会对核心制度的稳定性带来一定程度

上的冲击。

就报业在现实中具体运作的三大制度而言，三大分支制度彼此依存，互为制约，共同

构成了报业实际运作的具体制度构造。其中，上级管理制度提供了判定报业其它制度的合

法性的标准，限定了报社采编运作的价值取向和经营分配制度的合法形式。经营分配制度

必须符合上级管理制度的相关要求，保证媒体利益取向与媒体既定性质的一致性，为报社

的正常采编运作提供了资金和物资的保障。采编运作制度从报纸内容和形式上维护和保证

了上级管理制度所要**现的既定功能。

〔五〕报业制度变迁的第一阶段：政府主导的“财政压力推动型〞强制性变迁阶段

在分析和论述报业一九七八年后的制度变迁之前，有必要回忆一下当代报业开展的“

初始状态〞，以了解报业在哪个具体的制度安排上出现了不均衡，以及出现了怎样的不均

衡。制度变迁始于制度不均衡。假设制度与环境是统一和谐的，即制度处于一种没有外部

否认因素或者否认因素尚未对原有制度安排产生威胁的稳定状态，则，制度变迁就不会

发生。反之，外部环境的变化，导致内部制度不均衡，从而为制度变迁提供了可能性。这

同时也意味着，制度不均衡只是制度变迁的必要条件，只能说明制度处于非稳定状态；而

不是充要条件，并不等于制度变迁就会必然发生——除非影响到制度变迁主体的本钱－收

益的关系，从而促使主体推动制度变迁。正如诺斯所言：“经济制度之所以发生创新是因

为在社会中的个人或集团看来这些变迁的本钱是有利可图的。其目的在于创新者能获得一

些在旧的安排下不可能得到的利润。〞

观察改革前报社的制度构造和运行机制，它与国营企业在财政、管理、人事等诸多方

面都极其相似。在传统集权体制下，报社的产权构造与国营企业实质一致，都是高度集中

于一个行政实体，这样造成许多非效率的结果。

其次，公费订阅、公费发行造成了报纸的发行量只是由报纸的行政区域和级别所决定

，自费订阅的比例太小缺乏以构成“市场因素〞，报纸之间根本不存在竞争，也是报社的

创新动力缺乏、生产效率低下一个重要原因。

此外，“财政补贴、公费订阅〞的经济核算方式，使得报纸的供应者和需求者都是政

府自身，这实际上取消了报纸的名义价格，而缺乏价格，就无从反映稀缺性，也就根本不

可能评估不同报纸生产的本钱和收益，而效率是基于本钱－收益的边界比拟上的，本钱－

收益关系的扭曲必然导致低下的效率。巨大的财政补贴、沉重的财政压力正是改革前报社

运作严重亏损、经济效率极其低下的最直接的必然反映。

则，是什么因素促使第一阶段制度变迁〔其核心是“事业单位、企业化经营〞〕的

发生呢.应该说，报社的“事业单位〞的运作机制并不是一开场就没有存在的理由，以社

会效益为唯一考虑因素，而把效率这一最大经济效益因素排除在外的“事业单位〞是与传

统方案经济体制、政府职能全面社会化联系在一起的。

正如上文所述，效率低下只是报社改革的一个必要条件，除非环境变化引起制度主体

推动制度变迁的本钱－收益关系的变化。可以这样假设，如果政府考虑到制度变迁所带来

的本钱〔如报纸商业化给社会稳定带来不确定因素〕，大于政府为提高报社运行效率所得

到的收益〔如减轻财政压力〕的话，制度变迁就不会发生；或者说，整体制度变迁就不会

发生。〔不排除具体层面的制度变迁的可能性，如下文所述，经营分配制度恰恰成为报社

改革、报业开展的突破口。〕这就是说，制度创新主体的创新本钱与预期收益之间的差额

决定了制度变迁发生与否。改善效率低下的状况，提高报业运行效率对应于促进经济增长

，增进社会财富最大化，这与权力中心的目标函数――最大化统治者及其集团的垄断租金

并不是在任何情况下都是一致的。在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权构造与降低

交易费用，促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，从而当权力中心面临

竞争约束和交易费用制约，在垄断租金最大化的驱使下，会容忍低效率的产权构造的长期

存在，导致国家陷入低效率状态的可能性。〔诺斯1994〕

则是什么因素直接导致了报业的制度变迁.确切的说，是什么因素的变化影响到制

度变迁主体的收益－本钱关系，从而引发了制度变迁.要进一步理解报业的变迁过程，特

别是方案经济体制下报社这些事业单位的改革过程，就必须理解政府的“能力因素〞与“

意愿因素〞。从“能力因素〞来说，改革前，报社只是隶属政府的一个行政部门，政府拥

有对报社全部事务的绝对决定权，政府确定的新的制度安排可以通过各级党政系统得到无

条件的贯彻实施。报社无论在宏观管理层面、还是在采编运作层面、管理分配层面绝对受

上级政府所领导的事实说明，政府与报社的巨大实力比照满足了政府推动制度变迁的“能

力要素〞。反过来说，由于传统报社不是一个具有独立力量的社会势力，除非政府自身同

意过渡权力，否则在政府之外没有其他力量和制度渠道迫使政府进展下放权力。中国改革

伊始政府职能全面社会化，依靠国家权力制定的外部规则几乎覆盖了所有的社会经济生活

领域，体制的每一环节的变革都几乎表现为政府主导的外部规则创新，改革本身也就表现

为政府对自身规则的调整，这就决定了报社第一阶段的制度变迁只能是政府主导的强制性

制度变迁。

强制性制度变迁是一种供应者主导的制度变迁，供应者提供新的制度安排的“能力〞

和“意愿〞是决定制度变迁的两个主导因素。作为决定创新主体行为的两大要素之二，“

意愿因素〞主要取决于制度创新主体的新旧制度的收益－本钱比，只有当新制度的净收益

大于旧制度的净收益时，〔而不是单单新制度的预期收益大于建立新制度的本钱〕制度变

迁才会发生。对于报社改革来说，就是要理解政府为什么要把报社推向市场，使之成为一

个独立的经济单位，与此同时，又强调报社的采编运作不得违背政府意志，加强了对报社

上级管理。

报业的改革是从经营分配制度层面的变迁开场的，核心就是“事业单位、企业化经营

〞，这实际上说明政府主动局部地放弃了对报社的经营控制权。对于作为国有资产所有权

的代表，政府为什么会放弃国有企业的局部产权.已有的经济学文献有两个根本的解释：

一种认为政府放弃国有企业产权的目的在于提高效率〔简称“效率论〞〕；而另一种认为

政府是出自财政的压力，即停顿对亏损国有企业的补贴，或出售国有资产增加财政收入〔

简称“收入论〞〕。

中国报业第一阶段的开展事实验证了“收入论〞。应该说，方案经济下报社效率低下

是造成亏损的初始原因，而不求经济效率的方案体制的惯性是造成报社市场化进程中亏损

的根本原因。但是，以改善效率为目标的改革措施与所达至的绩效之间并不是“总是〞可

以预见的，其中效率的提高涉及到采取措施、外部环境、实施情况、政府多元化目标等等

多种因素。基于政府“有限理性〞的观点，政府把报社推向市场，与其说是提高效率，不

如说是摆脱负担。巨大的报社亏损所带来沉重的财政压力对政府推动经营分配层面的变迁

起了最关键的影响，而恰恰是国民经济市场化引起的连锁反响加速了政府“甩包袱〞。

一九七八年以前，中国报业的财政体制为政府供应制，政府每年为各级报社制定财政

预算，规定人员编制和各类开支的数额。报纸虽有发行收入，但大都缺乏以应付日常开支

，于是，财政补贴就成为各类报纸必不可少的经济来源。在这一时期，报纸和新闻从业人

员的数量增加不多，报社运作所需的各类物质都由方案调配，价格长期保持在一个相当低

的水平，其他大宗开支也较稳定。所以，在一九七八年以前，报社的财政补贴问题并不大

突出。

随着中国经济由方案体制向市场体制转轨，价格放开、市场定价的直接后果是，报社

运行所需要的原材料、设备等价格大幅度上涨，以前国家调配供应时的优惠价格已不复存

在，报社的运作费用逐年飚升。以报纸纸*价格为例，其价格上涨速度是相当惊人的，具

体价格变化情况如下：

仅纸价不断攀升一项就给财政带来巨大的压力，1987年国家财政对新闻纸差价这一项

目的补贴已高达700万元。

长期稳定的发行费用也好景不再。中国报业从五十年代以来一直实行的“邮发合一〞

的制度，即所有报纸都由地方的邮政系统代为发行，发行费用固定在报纸定价的25%，一直

到八十年代末期，邮局发行费用节节上升，1987年报纸的发行费用提高到了35%～40%左右

。此外，报社员工工资、奖金和各类津贴也大幅度增加。以前一家省级报社大约二三百人

，而开展到后来少则六七百，多则上千人，报社就需要大笔的人头费用支出。再有，报社

要开展，就需要提高技术含量，改善办公条件，如辞别“铅与火〞、辞别“纸与笔〞，都

需要几千万甚至是几个亿的投入。

这样一来，全国各家报社普遍出现了严重亏损，中央财政更是不胜重负，当时全国发

行量最大、效益最好的?人民日报?1987年亏损600万元，1991年更是亏损3500万元，**

的?羊城晚报?1988年亏损即为1700万元。

另一方面，报社自身的创收也由于方案体制的限制而无法摆脱大面积亏损的困境。其

一，报社必须按照行政级别的上下分配资源，换句话说，就是不得不完全依仗公费市场，

不得自主开拓报纸的自费市场。其二，“邮发合一〞的行政框框严重制约了报社缩减流通

本钱的努力，并束缚了报纸分销渠道的铺设。其三，当时，政府仍对广告这一现代报业的

最重要的经济支柱怀有戒心，对报纸登载广告的限制无疑是对报业开展的致命一击。

总而言之，报业开展所需的原料、设备、技术和人才均已进入市场，报社只有进入市

场才能取得这些资源。更重要的是，价格双轨制渐变完全市场化，使得报业所需的要素价

格不断攀升，越来越沉重的财政包袱最终迫使政府消极退出报社的经营运作。

在具体报社改革中，政府自身效用最大化是政府行政推动制度创新的根本原因。在把

非经济因素如社会稳定、保证正确舆论导向纳入政府目标函数之后，统治者“租金最大化

〞目标就由保证其政治地位不受损的前提下，增加经济收益〔确切的说是减轻财政压力〕

所构成。由于报纸在中国政治格局中一直扮演着一个相当敏感的舆论工具的角色，报纸对

引导规*群众舆论、稳固政府的政治权威，稳定社会的作用尤为突出，所以政府推行的报

社改革首要考虑无疑是保证报纸的政治职能不被削弱。

由于目标函数与约束条件的差异，政府与报社之间、政府内部不同部门之间对于*一

制度创新的实施本钱与预期收益往往是不一样的，考虑领导报社的政府不同部门的工作职

能和目的差异，报社的直接领导部门——宣传部可能更多的侧重于舆论导向的问题，中央

－地方政府则还有财政压力。所以，政府的目标是一个多元函数，表现为政府内部不同利

益群体的力量博弈。政府经常被视为单一的利益原子，而从制度分析的根本假定可以推论

出，政府内局部解成数个“利益群〞，他们之间的利害冲突与力量博弈决定了政府在不同

情况下的态度和行为。可以这样设想，假设中央政府的力量小于宣传部的力量，或是政府

对商业化可能给社会稳定带来负面影响的“本钱〞大于其减轻财政负担的“收益〞，则

，报社的经营分配改革就不会展开。

按照这样的思路，政府放开报社经营、控制采编运作、强调上级管理就不难解释了。

报社自主经营、自负盈亏可以减轻政府的财政压力，控制报社的采编和人事则是保证其舆

论政治正确、社会稳定，减少因报纸市场化可能的负面社会影响。

综上所述，政府创新行为的意愿要素由两个方面所构成，一方面，国民经济市场化首

先对报社的经营分配制度造成了巨大的冲击，随着外部资源市场化的程度越来越高，仍然

固守事业运作模式的报社的亏损就越来越严重，作为报社直接收理者的政府财政压力就越

大，不堪重负的政府最终不得不把报社推向市场。另一方面，第一阶段的制度变迁主体—

—政府——的多元目标函数决定了报社改革、报业变迁的路径只能是经营分配层面为主，

且经营分配层面的制度变迁必须以不抵触核心制度，不违背上级管理制度，效劳于采编运

作制度为大前提。

〔六〕报业制度变迁的第二阶段：报社主导、政府规制的“市场利益拉动型〞诱致性

变迁阶段

从利益格局调整的角度分析报业第一阶段制度变迁的后果，可以发现：报社经营局部

从政府管理体制内剥离，宣传部门与报社组织在*种程度上不再是传统体制下目标一样、

步调一致、利益共享的“单位制城堡〞。在日益剧烈的报业市场竞争的冲击下，各个报社

经营渐上轨道，逐渐形成了独立的市场利益主体和运作行为主体，并随广告收入的剧增等

因素逐渐占据了报业格局的优势地位。报社不仅在经营分配层面积极创新、锐意开展，而

且在采编运作环节也力求突破，取悦群众，以谋求与读者——广告商的一种互利双赢的增

益关系。与此同时，这种不断加深的市场关系往往导致对现行上级管理层面的政治权威和

现行规则的不时冲击，这引发了上级管理制度也随之发生了既微妙又深刻的变化。于是，

中国报业从政府主导“财政压力推动型〞的强制性变迁路径转轨到以报社主导“市场利益

拉动型〞的诱致性变迁路径。

在第一阶段制度变迁中，政府的“事业单位、企业化经营〞着意于重新调整报社和政

府在采编、经营两大环节的关系，实质变迁集中发生在经营分配层面，即“政府的渐甩包

袱〞和“报社的自谋生路〞上。随之报纸竞争的加剧，报业市场逐渐开展成熟起来，经济

组织的宏观外部环境必然与其内在微观机制相关联。报业市场化对报社经营分配层面制度

创新的影响是报业经济题中应有之义。应该说，报业市场化与报业制度构造最直接、最核

心的连接点也就是报业的经营分配制度，与上级管理体制、采编运作制度相比，报社在经

营管理中的自主创新也相当明显，如跨媒体经营、资本运营、股份制试点等。紧跟着第一

阶段的报业演进，报社的创新行为一开场也是集中在经营分配层面是不难解释的。这一方

面是由于在当时，报社的自主权主要表达在报社内部广告、发行、多种营销等经营分配层

面。另一个也是报社制度创新的各个层面中，经营分配显然较之采编运作风险为小，这符

合中国渐进性改革“本钱最小化〞的原则。

然而，进入第二阶段的报业制度变迁更为关键的特征在于：随着经营分配环节的企业

化以及整体报业的市场化程度的提高，采编运作制度也悄然发生着深刻的变化。第一阶段

在经营分配层面发生的制度变迁，形成的报社企业化内部运作体制和报业市场化的外部运

行体制，最终引发了第二阶段的制度变迁内容的深刻变迁——由经营分配制度自然延伸到

报业的核心——产品的质量——报纸的可读性。就具体变革的对整体报业的影响广度和深

度而言，第二阶段的制度变迁主要方面，已不再是早期报业经营所谓的“多元化经营〞，

而是悄然回归了报业经营的核心——报纸本身的营销，决定报社竞争优势与经营利润的关

键也随之转向了经营分配的源头――采编运作制度。由经营分配环节变革所引发的采编运

作市场化开展的程度是第二阶段制度变迁开展进程一个最重要的标志。

在诺斯等人看来，制度变迁当且仅当环境因素的变化影响到制度变迁主体的收益－成

本关系，制度变迁才会发生。依照这样的理论思路，思考报业第二阶段的制度演变，市场

化、企业化是推动第二阶段报业演变中报社——制度创新主体——的本钱收益函数变动，

从而推动报业开展的最重要动力。市场化使各家报社不得不面临优胜劣汰的丛林生存考验

，而企业化又使各家报社难逃利润的诱惑。外部竞争形成的巨大压力、连同内部欲望迸发

的无限动力合流最终促成了报业的第二次制度变迁。则，与第一局部的制度分析一样，

我们也有必要考虑，在第二阶段报业的制度变迁过程中，外部环境的变化给制度创新主体

——报社提供了哪些获利因素，导致了怎样的制度不均衡，从而为第二阶段的制度变迁提

供必要条件。

首先，一九九二年后，中国社会所发生最深刻变化莫过于市场经济体制的正式引入和

纵深开展。中国市场经济体制的在全社会*围内的整体性推进，生产要素〔包括人力资本

〕市场化程度日益提高，使得原本在方案经济体制中生产、交换、分配等信息在行政框架

内的行政指令纵向流动转换为大量商业信息的横向流动。大量的、分散的、复杂的经济、

社会信息需要通过媒体变成可编码、可识别的公共信息。整个社会对信息的巨大需求与媒

体信息供应以获取利润的强烈动机，促成了媒体成为市场信息流通的最主要枢纽，受众市

场也成为报业经营财富的源泉。这一切直接导致了新闻事业功能的深刻变革，即从单纯的

政治宣传、舆论引导功能，转化为具有传播信息、引导经济、效劳社会、舆论监视等多种

功能。

其次，采编市场化也是人民生活水平提高、精神文化生活需求多样化的必然要求。随

着我国国民经济的高速开展，国民人均收入水平逐渐提高，人们用于精神消费支出的比例

也随之提高，人们对知识、信息和娱乐的文化精神需求大幅度增加。另一方面，二十多年

改革开放，中国这个“泛政治化〞的社会也逐步转变成一个“多元经济化〞的社会。在市

场经济下，社会需要的不再是“一家谈〞的政治说教，而是多元的信息空间。可以这样说

，正是市场化的经济改革更新了中国社会生活的内容，从而弱化了报纸的纯政治化喉舌功

能，扩大了媒体舆论采编的空间。此外，政府观念变革、放松采编控制也是采编市场化的

一个必要因素。

最后，也是最重要的是，正如前述，改革前，各家报社不管级别上下都是“吃皇粮〞

的事业单位，很少有独立于党政领导机关之外的自身利益，更无须为了“社会效益〞相互

竞争。企业化之后，报社身兼两职，既要完成好上级的宣传任务，又要在市场中自谋生路

。尽管无论是政府还是报社都一再强调必须“经营与编辑相别离〞、“经济效益服从于社

会效益〞等一致论调，但是事实上，报业的经营本质上已经不再是1992年以前政府所硬性

圈定的报业之外的副业经营，“以副业养主业〞，而是真真正正把报业的核心产品——报

纸——拿到市场中承受群众的货币投票。这是历史性的一步——即实现真正意义上的报业

经营。这样一来，为了自身的经济利益，各家报社不得不展开剧烈的竞争；反过来，报业

市场化程度的提高也迫使报社自身“苦练内功〞，以管理经营的企业化和舆论采编的市场

化来适应新形势的挑战。也就是说，企业化的报社也不得不通过采编制作符合群众需要的

信息来参与竞争市场竞争，以分得市场的一杯羹，否则只能以经营失败收场。

弗里德曼的结论是极其洞察力的——市场的逻辑最终会把经营和采编拉在一起，即经

营企业化、报纸市场化的必然结果是采编运作环节的市场化取向的萌生与增强。不言自喻

的事实是——经营与编辑的根基在于群众，即市场。报纸欠缺可读性，群众不买单，所谓

报业经营只能是完蛋经营。相反，满足受众需要是实现传媒良好社会效益的要求和根底。

另一方面，报纸的主要经济收入来自于广告，发行量则是广告的根底，报纸采编质量决定

了报纸的发行量。总之，满足群众信息多元化需求正是新闻传媒社会效益和经济效益统一

的前提条件和根本根底。

在这里，还必须强调一点，中国报业的制度变迁受制于转型期政治环境变动的影响，

而且报业由于其敏感的性质受到的政治行政体制的制约要明显大大高于其他产业。所以报

社采编的市场化取向并不是完全绝对的。直至现在，政府主管部门再三强调：“报纸适应

市场，主要是指经营的转换，而不是内容的转向。〞〔见时任国家新闻署副署长梁衡在第

四次全国报纸管理工作会议上的讲话〕这反映了政府在报社采编取向在市场化中发生转向

的担忧。其实政府的要求很简单：“〔报社在〕市场经济体制是既要宣传、又要赚钱。〞

在外部政治制度固化、报业核心制度不可能发生变革的现状下，尽管媒体的经济和文化空

间已获得较大扩展，涉及政治言论的空间依然有限，报纸的采编运作制度依然必须在政府

控制与市场压力之间走钢丝，先求生存，再谋开展。则，在解释了报社在采编制度层面

的创新“意愿因素〞之后，有必要考察是什么因素导致了报社替代了政府成为第二阶段制

度变迁的主角，从而在采编运作环节追逐市场利益，甚至不顾被上级政府“红牌出局〞的

风险.换句话说，是什么因素导致了第二阶段制度变迁主体之间地位的互换，即报社这一

变迁主体的“能力因素〞。

新制度经济学认为，作为经济产权主体的利益团体是具有“天然经济理性〞的，一旦

他们发现新制度的收益大于旧体制的收益及体制转换的本钱时，就会力图在给定约束条件

下，谋求确立预期对自己最有利的制度安排。对于中国报业而言，随着第一阶段制度创新

效用的逐渐显现，拥有资源控制权和配置权，具备了制度创新能力的报社，可以通过对国

家所有的存量资本的运用，获得增量收益〔主要是广告收入〕，其经济实力的提高所引起

谈判能力的变化以及试图突破原有制度框架的局限的双重因素的作用，导致了报社重建“

新的合约〞的努力。换言之，报社具有了一定独立的利益目标和行为能力，也有利用下放

的有限控制权和决策权捕捉潜在制度收益的动机，于是，报社自然而然地产生了第二阶段

的制度供应，扮演了主动谋求潜在制度收益，突破第一阶段制度安排的“第一行动集团〞

的角色。

在第二阶段的制度变迁中，报社企业化是通过明确微观主体的收益预期实现外部利润

的内部化，使得报社和政府分享的经济利益得以同时增加。此外，报社也在一些环节上有

求于政府。首先，政府“喉舌〞的地位赋予媒体巨大的“无形资产。其次，政府为报社提

供了财政上的种种优惠。虽然报社已被要求自负盈亏，但政府仍然会为相当一部份媒体的

重大基建工程和设备更新拨款；有些报纸〔主要是党委机关报〕仍然存在着公费〞市场“

，这就需要各政府部门的大力支持；报纸还在税收上得到减免优惠。最后，政府的报纸准

入限制在*种程度上还给国有报社维持了一个垄断局面。至今私营资本和境外财团仍然被

排除在媒体行业之外，其它国有企业也不被允许跨行业经营媒体。现有的媒体实际上获得

了政府特许的市场〞专营权“，总之，以上这些有利因素是报社经营者所无法拒绝的，因

为在市场经营中，这些有形无形的优势都有可能转化为现实的经济利益。出于自身利益的

考量，报社无意放弃旧体制所提供的优势是完全理性的行为。正因为如此，报社才有动机

与上级领导部门保持了一个良好合作关系这样，报社与上级的制度需求在大多数情况下是

可以取得平衡的，制度处于稳定状态。

尽管在市场经济中，报社自主经营、自负盈亏，通过采编群众化的报纸从根本上解决

了市场利润来源的问题，政府也相应的获得大量税收收入，但是，一旦报社获得较大的自

主权，就自然会希望上级政府减少行政干预的行为，以便更自由的捕捉市场盈利时机。另

一方面，采编市场化不可防止会造成一些如虚假新闻、娱乐庸俗化、**内容抬头、冲击

政府舆论底线、打“擦边球〞等等的负面影响，这些“社会本钱〞又不得不由政府或整个

社会承当。正是由于在制度变迁中，各个利益主体的目标函数与约束条件的差异，每一个

新的制度安排都会改变制度构造中行为主体的收益本钱构造，各个制度变迁主体对*一新

的制度安排的本钱－收益的预期值往往是不一致的，即当报社自发的制度创新需求与权力

中心的初始制度供应意愿不一致时，就很难防止出现冲突。一方面，尽管报社对制度创新

的需求可能影响权力中心对制度安排的总体规划，但不能决定上级的规制意愿。另一方面

，政府也许有控制企业经营，谋求自身利益的动机，但随着产权分割和信息分裂，政府控

制报社的本钱会越来越高，这并不意味着政府就会“完全地〞知难而退，反而政府会以改

变控制方式和力度来规*、调节、干预报业市场运作，由此，第二阶段的制度变迁呈现不

均衡、不连续的渐进性开展的特征，即制度创新的过程通常是对组成原有制度架构的法规

、准则、惯例和做法进展不断适度调整的过程。这样一来，问题是变成了：报社是如何在

给定的体制条件下突破权力中心所设置的进入壁垒.权力中心为什么会从最初的容忍到最

终默认、甚至推广个别报社自发的制度创新活动.

这不仅是上文所分析的，只是简单的报社－政府力量博弈的结果，或是在采编运作环

节和上级管理层面触不触及权力中心的禁忌底线的问题。报社创新－政府规*还与权威扩

散化程度有关。经济自由化所诱发的多元化的舆论空间可能会对权力中心的执政地位产生

*种潜在威胁。权威扩散化会弱化权力中心所下达指令的权威性，为控制代理人的偏差行

为需支付更多的费用。〔林德布洛姆中译本1992〕这里是指报社利用上级管理部门授予的

权威去做并未授权它去做的事情。在自下而上的诱致性制度变迁中，正式制度规则的监视

本钱与权威扩散化的程度成正比。显然，距离权力核心的越远，行政代理层次越多，一方

面，造成了报社的经济利益越独立，其讨价还价的能力越强；另一方面，报社和上级的信

息传递的环节的增多也加剧了信息的不对称程度，政府的实施本钱和监视本钱就越大，这

意味着提供应报社在正式规则的边际上发挥作用的空间就越大。这可以解释为什么越是经

济兴旺的地区，越是离权力中心远，越是低一级的子报，其自发采编制度创新的意愿和能

力就越强的原因所在。

综上所述，在中国现行政治环境和媒体体制所限定的框架内，报社的“利润最大化〞

的盈利动机往往扭曲为：在保证满足权力中心的宣传需要，不违背权力中心的宣传意愿的

前提条件下的“利润次大化〞选择。也就是说，第二阶段的制度变迁与报业开展已经转化

为在满足报社在制度非均衡条件下寻求最大化经济利益的要求与权力中心实现国家的垄断

租金最大化之间取得平衡。

小结：

一、回忆报业开展的两个阶段，报社改革后滞于中国市场化进程的事实说明，首先是

外部环境的市场化加剧了政府的财政压力，从而引发了政府推行“事业单位，企业化经营

〞的报社改革，“放权让利〞实际上产权的回归，重新造就了一个独立自主的企业化组织

；而后恰恰是企业化的报社竞争才真正培育和开展了中国报业市场。进一步讲，报纸间激

烈竞争，市场化程度的加强也会带动报社企业化运作的程度提高。

二、如果说，第一阶段的制度变迁是政府在经营分配环节的“正式制度〞变迁的话，

则，第二阶段的报业变迁明显是报社在采编运作环节的“非正式制度〞变迁。中国报业

近二十年来最重要的变迁，不是单纯的经营分配制度层面的变迁，而是经营分配制度变迁

所引发的采编运作制度的创新，采编创新又反过来极大促进了报社经营分配制度的深刻变

革，乃至促进了中国现代报业雏形的形成。另一方面，报纸以“打擦边球〞的方式，取悦

群众，谋求利润的经营-采编，这种行为虽然被上级所严禁与打击，但违规行为依然时有抬

头，可见报社的采编运作已反过来效劳于经营分配制度，甚至威胁到政府固守的上级管理

制度乃至根本的采编运作底线，这又可能促使政府调整其管理模式和程度。所以说，中国

报业的*一制度安排的变迁会影响其他制度安排的稳定状态，甚至可能会引起整体制度结

构的变革，这一点无疑对中国未来报业开展影响更为深远。

三、在中国当时下，以往党委机关报一统天下的报业旧格局已不复存在，取而代之的

是以面向受众为第一出发点，以传播信息为报纸本质的多元化报业新构造。这就充分证明

，中国报业开展的决定性因素而不是政府的意愿或者