浅谈如何提高政府处理危机决策能力

PAGEPAGE1浅谈如何提高政府处理危机决策能力我国目前正处于经济转轨、社会转型的关键时期，社会不稳定因素增强，突发性危机事件发生频率加大，严重威胁着人类安全和社会稳定。及时有效地应对处理这些危机事件已成为各级政府必须面对的重大挑战。在公共危机管理中，适时、正确的决策至关重要，直接决定着危机管理的成败。因此，加强对危机决策的研究，提高政府危机决策能力，是建设和谐社会的重要课题。一、政府危机决策的特点分析政府危机决策是指政府组织在有限的时间、信息和资源等约束条件下，以控制危机蔓延为目标，整合现有资源，快速认识和分析公共危机事件，迅速采取应对危机的具体措施。与常规行政决策相比较，政府危机决策是一种非常规性的决策，在决策目标、决策条件、决策程序和决策效果等方面体现了特殊的性质和要求。具体来说，政府危机决策有以下几方面的特征：决策目标：控制危机蔓延。由于公共危机具有突发性和紧急性的特点，又有很强的冲击力和破坏力，如果不加以及时有效地控制，容易造成危机的升级，带来难以预料的严重后果。因而，危机决策的首要目标就是控制危机蔓延，保护社会公众的生命和财产安全，尽可能地将损失降到最低限度。决策条件：相当有限。危机决策的外在环境复杂多变，决策条件相当有限。主要表现在：一是时间紧迫。公共危机突然爆发，演变迅速，形势急迫，只有有限的反应时间，因此，决策人员必须在第一时间内做出决策，否则后果将不堪设想。二是信息有限。由于危机的突发性和危机决策的时效性，危机信息往往是不完全、不及时和不准确的。危机发生后，很多信息是随着事态的发展而演变的，由于时间的紧迫性，决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。而且，由于常规秩序被打乱，信息的获取和传递容易出现障碍，往往造成信息传递不及时和信息失真。三是资源紧缺。一方面人力资源紧缺，危机事件涉及面广，又具有高度的不确定性，其发展轨迹常常背离常规轨迹，由于决策人员都是有限理性人，不可能对每个方面的知识都了如指掌，此时，危机事件的现场管理者自身素质和专业技能往往严重匮乏；另一方面技术支持紧缺，危机情境下，决策者为实现控制危机事态的蔓延和有效救助公众的生命和财产安全的目标，必须具备一定的专业技术设备，但是危机发生后，一般的专业技术设备往往受到破坏而失灵，特别需要一些备用或其他高精尖的技术及设备。决策程序：非常规。常规决策具有可遵循的例行程序和标准的操作规程，决策过程模式化。公共危机决策不同于常规决策，是典型的非程序化决策，因为情况紧急来不及按照正常的科学程序按部就班地进行定量分析判断。此时，决策者可以在不损害决策合理性的前提下，适当地简化危机决策程序，减少决策步骤，选择相对满意的决策方案。决策效果：难以预料。在公共危机情境下,决策者只能在时间紧迫、信息有限和资源紧缺的条件下做出相对满意的决策方案。实质上，这种非程序化决策是一种模糊决策和非预期决策。对于方案实施和执行的具体效果，决策者在高强度的压力下通常难以经过深思熟虑的理性研判。因此，决策实际效果很难预料，决策风险性高。二、提高政府危机决策能力的路径选择常规决策面临的外界环境相对确定，政府可以通过各种方式进行分析判断，做到决策有的放失。与常规决策不同，危机决策的外界环境具有高度的不确定性，而且政府危机决策的制约因素相对较多，这就要求政府要具备很强的危机决策能力。近年来，我国各级政府在经历多次危机事件的严峻考验之后，危机决策水平有了较大的提高，但仍存在不足。因此，政府要加强危机决策能力建设，以更好地应对危机事件。（一）建立危机决策机构建立危机决策核心指挥机构。组织机构是危机决策所依托的平台，十分重要。各级政府要建立统一常设性公共危机决策核心指挥机构。中央政府应建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机决策核心指挥机构，便于及时正确决策。根据我国实际，应建立以国务院总理为核心的最高决策机构，相关部委最高行政首长负责，专门决策人员分工协调组成中央决策机构。地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的决策部门，即建立以地方最高行政首长为核心的决策机构，直接隶属于中央政府领导，以确保危机决策时，中央与地方统一口径、相互配合。目前我国很多省、市、县甚至乡镇政府都成立了突发公共事件应急管理委员会，作为本行政区域应对突发公共事件的议事、决策、协调机构，统一领导本行政区域突发公共事件应急工作。设立危机决策参谋咨询机构。由于现代社会的复杂多变性、公共危机的多样性，仅依靠少数高层政府首脑很难作出恰当、有效的危机决策。因此，政府应该建立有专家参与的参谋咨询机构，让专家尽早对危机事件作出专业性和客观独立的科学评估，为科学决策提供咨询性建议，协助政府首脑做出最终决定。目前我国各级政府决策系统中，参谋咨询机构建设还不够完善，没有发挥应有的作用。要充分发挥参谋咨询机构的作用，须做好几方面工作：一要思想上高度重视，建立专家库和专家队伍，经常开展活动，实现咨询活动制度化。二要创造良好的环境，加大对参谋咨询机构的资金投入和人才队伍建设，建立危机事件应对案例库，提高参谋咨询机构运用科学决策理论与方法的水平和实证研究能力，为政府决策提供高质量的建议。三要建立良好的沟通机制，政府官员要与专家定期进行联络，引导他们研究可能出现的危机事件，听取他们的意见。（二）加强危机制度建设1、完善危机管理法律。为了使政府危机管理法制化，危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，我国已经制定和颁布了《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些应对危机状态的法律和法规，但是从整体上看仍存在一些问题。为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，今年我国颁布了《突发事件应对法》，对政府在危机事件中的法定权力、职责和责任做出了明确的规定。为了保证突发事件应对法的全面、正确实施，当前需要抓紧做好以下工作：一是政府机关工作人员尤其是决策人员要认真学习，切实掌握这部法律的主要内容，明确危机状态下的决策权限，规范政府危机决策行为，减少危机决策失误。二是要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作，凡与突发事件应对法相抵触或者不一致的，应当及时予以修改或者废止。2、制定危机应急预案。应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。制定好应急预案可以减少危机决策者的心理压力，缩短危机的决策时间，增强危机决策的科学性。当政府危机决策的各个过程都受应急预案的影响，就会使决策由非程序化逐渐转向程序化，从而提高政府危机决策水平，有效地处置危机事件。目前我国应急预案体系基本形成，基本覆盖了常见的各类突发公共事件。应急预案有待进一步加强的问题主要有两方面：一是要增强预案的可操作性。可操作性是预案的生命。各级各类预案都要对其所处的相应级别、相应环节的应急工作程序和要求、工作责任和任务，作出明确而具体的规定，核心是要明确危机事件的事前、事发、事中、事后各进程中，谁来做，怎样做，何时做以及用什么资源做。简而言之就是要做到职责落实到岗、任务落实到人、措施落实到位，增强预案的可操作性。二是要做好预案的管理和衔接工作。危机事件的关联性、耦合性以及不确定性，要求各项应急预案之间有机地衔接。各级应急管理机构要充分发挥综合协调职能，建立健全应急预案管理办法，明确关联单位预案之间的关系，切实把预案管理和衔接好。（三）建立危机信息系统1、建立危机信息搜集系统。掌握足够的信息是正确决策的重要前提。在危机状态下，由于危机的突发性、事态的紧迫性和局势的复杂性，可获得的信息非常有限，为此，政府应当建立健全危机信息搜集系统，尽可能及时掌握较多的信息。一是要完善信息机构的管理体制。目前我国的信息机构采取分级管理体制，即统计局、信息中心和信访部门等信息机构隶属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。因此，应当建立一个直接隶属于中央政府、分布于全国、实行垂直管理的信息情报系统，广泛搜集经济社会文化动态等各方面的信息。二是要提高信息搜集能力。由于各种原因，目前我国信息机构的信息搜集能力较弱，不仅供给的信息在量与质上难以满足决策需求，而且一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。因此，加强信息搜集能力十分必要，既要加强队伍建设，充实现有信息机构，增加信息机构的人员编制；又要改进危机信息搜集的方法，科学确定样本量，提高搜集效率；还要建立奖惩严明的责任制，促使信息机构积极主动地开展信息搜集工作。三是要完善信息报告制度。对于哪些信息应报告、应通过什么渠道报告、报告到什么机关、信息报告的时限等都应进行制度规定。2、建立危机信息处理系统。一是要建立危机信息加工系统。及时准确的信息是正确决策的可靠依据，为此，要建立危机信息加工系统，对搜集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。一方面，信息处理应科技化，提高信息处理的速度与精确性，为决策者提供高效的信息；另一方面，信息处理应专业化，要配备专业人员，对数据信息进行定性和定量分析，为决策者提供有力的技术支持。二是要完善危机信息公开制度。及时向社会公布危机信息，让公众及时掌握危机信号，采取必要的预防和救治措施，才能把危机控制在最小的范围内。不及时公布信息必将引起公众的恐慌，导致以后危机处理的不利，使公众对政府产生信任危机。为此，要完善危机信息公开制度，一方面，要制定信息发布标准，对可能发生和可以预警的危机事件要进行预警，规范预警标识，制定相应的发布标准；另一方面要建立广泛的信息发布渠道，利用广播、电视、报纸、电话、手机短信、街区显示屏和互联网等多种形式发布危机信息，确保广大人民群众第一时间内掌握危机信息，使他们能采取有效措施，积极执行政府决策，达到减少人员伤亡和财产损失的目的。（四）提高决策人员素质1、增强决策人员的危机意识。在现实生活中，我国有部分公共危机决策人员危机意识淡薄，很少接受基本的危机技能培训，以致缺乏起码的危机决策知识，危机爆发后，束手无策，导致事态失控。危机情境下，高度的不确定性使得事态的发展处于转折关头，这就要求决策人员能够及时采取有效措施，防止危机蔓延。因此，要增强决策人员的危机意识，及早做好处理各类危机的心理准备，时刻牢记“任何事情都可能发生”这一危机决策法则，保持高度警惕，在实践中提高应对危机事件的能力，掌握化危险为机遇的高超管理艺术。为此，一是要加强危机教育。缺少危机教育，就会缺乏危机意识，进而会缺乏危机应对能力。因此政府要把危机教育、培训纳入国家公务员的常规培训体系中，并建立相应的考核机制，提高决策人员的危机意识与决策能力。二是要进行危机演练。危机演练是以假设的公共危机为情景的危机应对的预备演练，它要以假设的方式，真实地展现危机的发生，政府要按照危机预案的要求实施应对。通过演练，决策人员既可以增强危机意识，又能够积累丰富的经验，提高危机情势下的决策能力。2、提高决策人员的心理素质。面对各种突发危机事件，心理素质的高低是决策人员能否在短时间内做出快速正确决策的前提条件。具有良好心理素质的人，面临突发危机，能够沉着冷静，快速反应，把危机变为契机；相反，心理素质差的人，面临突发危机，会惊慌失措，无从下手，延误时机，从而导致危机进一步升级。因此提高决策人员的心理素质非常重要。这些心理素质包括：一是沉着冷静。古人推崇“猝然临之而不惊，无故加之而不怒