人才公共服务研究报告

PAGEPAGE9人才公共服务研究报告李忠

最近，中央召开了第二次全国人才工作会议，制定出台了《国家中长期人才发展规划纲要》。要贯彻落实好这次会议的精神，抓好规划纲要的落实，政府在人才方面的公共服务职能亟待加强。这既是加快实施人才强省战略的需要，也是促进两型社会建设的客观要求。通过这段时间党校的学习培训，加上自己平时的思考，这里对人才公共服务问题进行初步探讨。

一、对公共服务理解的几个误区

公共服务是各级政府人才服务机构近两年讨论得最多的热门话题。党校的学习，使我们对公共服务的基本概念和相关知识有了一个初步的了解。但我个人感觉，实际工作中，有些同志在理论和实践上对公共服务的认识还存在一些误区，影响和制约了政府公共服务的改革和创新。因此，在具体探讨人才公共服务问题之前，我想交流一下自己的学习心得，试着去解开思想和实践中的一些困惑。

误区一：把公共服务与公共管理相混淆。因为有一句“管理就是服务”的说法，很多人就把公共服务与公共管理混为一谈。认为只要政府部门在实施公共管理的时候，办事的态度好一点，服务意识浓一点，便民的设施多一点，就是公共服务了。其实公共管理与公共服务是有很大区别的。第一，主体构成不同。公共服务的主体包括公共部门、私营部门和个人（都可以提供公共服务）；公共管理主体一般指公共部门，包括政府组织和非政府组织（NGO）。第二，主客体关系不同，公共服务中服务者与服务对象是一种平等协商关系；而公共管理的主客体关系表现为管理者与被管理者之间不对等性。第三，行为导向不同。公共服务以满足公共需求为导向，而公共管理以解决公共问题为导向。

误区二：认为公共服务就是免费服务。一谈到公共服务，很多同志就简单地认为是服务项目不收费，实行免费。其实，就是在法国等西方公共服务比较发达的国家，也有很多收费式的公共服务，只不过这样的收费仅仅是为了维持成本，确保公共服务的连续性。而且都是有相关法律严格规定范围和标准的，收费的标准很低，公众是接受和可以承受的。我认为，当今中国，特别是中西部地区，在地方财力十分有限，国家财政转移支付又无法全额保障的情况下，有些领域的公共服务采取适当的维持成本性的收费是可行的，也是实事求是的一种选择。比如我们的人事档案管理托管费。但是这样的收费项目和标准必须严格经过物价等部门的核准，必须严格采取收支两条线的办法进行管理，必须逐步降低收费标准，并且一律向社会公开，增强收费的透明度。随着国家财力的增加，一些基本公共服务的项目都应该实现全免费，这也是让改革成果与人民共享的实际体现。

误区三：把公共服务与市场服务对立起来。与公共服务相对的概念是私人服务，而不是市场服务。公共服务满足公众的公共需要，私人服务满足个体的个性化需要，这两者都不排斥市场化服务。现在有些同志一谈到公共服务就认为，要把市场化的服务彻底剥离，其实公共服务的实现方式应该多样化。在社会主义市场经济体制不断完善的今天，政府的公共服务更应该更多地采取市场化的服务方式，这是我们开展公共服务必须明确的基本取向。

误区四：把公共服务与行政服务简单等同起来。与上一个命题相关联，很多人认为公共服务的主体就是政府机关，采取的方式也就是机关式的、衙门式的、行政化的手段。公共服务的具体提供者即可以是政府机关，也可以是其所属的事业单位，也可以通过招标的方式，让更多的企业供应商和中介机构、非政府组织参与到公共服务的提供中来。这既可以缓解当前公共服务投入不足，渠道单一的不足，更可以让市场化的公共服务流行起来，从而使我们的公共服务更专业、更标准、更具有普惠性。笔者以为，所谓公共服务是指政府以及政府委托、授权的组织和机构，为满足公众的公共需求，运用公共权力和公共资源，而提供的公共产品和服务的总和。

二、我国政府人才公共服务的基本发展历程

我国政府的人才公共服务，是在社会主义市场经济条件下，伴随着人才资源由计划分配转向市场化配置的变革中，适应社会各类人才在人才发展方面的公共需求而产生和发展起来的。它对于推动人才资源合理流动与优化配置起到了重要作用，为经济社会和人才的全面发展提供了有力的公共服务保障。截至目前，可以大体分为三个阶段。

第一阶段：1983年—1993年，是政府人才公共服务的初创和起步阶段。20世纪80年代初期，随着市场经济开始萌芽，人才这一生产要素也开始在社会上流动起来。为了满足这些流动人才在人事人才方面的一些公共需求，比如：档案、职称评审、专业技能测量、人事关系、党组织关系托管等等，1983年我国第一家政府人才交流服务机构诞生——沈阳人才市场。84年5月，劳动人事部下发《关于成立人才交流咨询服务中心的通知》，全国各地相继成立了一些人才流动服务机构，主要开展以档案管理为主的托管和人事代理服务。这是政府对社会流动人才提供公共服务的初期。

第二阶段：1993年—2003年，是政府人才公共服务快速成长阶段。在十四大提出建立社会主义市场经济体制，国家明确提出要大力培育和发展人才市场。这一时期的人才市场主要是政府兴办的，在开展公共服务的同时，一些地方的人才市场，经营性的服务也开展比较有规模。国家和省、市、县四级政府人才服务机构形成网络，业务从传统的档案和代理服务，延伸到政府人才引进、人才招聘（包括网络招聘）、人事考试、人才测评、人才派遣、人才培训，甚至猎头。其中，以大学生为服务主体的各类人才招聘会开展得十分活跃，有声有色。一些沿海地区，借助民营中介机构和外资机构的力量，专业化服务水平也不断提升。但客观地讲，由于这些机构在开展公共服务时缺乏政府财政投入，加上当时人才市场的定位并不明确，公益性的服务与经营性服务相互混杂。有些地方甚至因为收费混乱、管理不善等因素，影响了政府人才公共服务机构的公共形象。

第三阶段：2003年（中央第一次人才工作会议）至今，是政府人才公共服务的调整改革阶段。中央第一次人才工作会议之后，国家及时推动人才公共服务机构的调整改革，提出了“管办分离、政事分开”，“市场经营与公共服务分开”，“切实加强公共服务体系建设”的改革方向，探索在市场经济条件下，如何既坚持人才资源市场化配置，又不断加强和完善公共服务体系，更好地发挥政府人才公共服务的职能。

应该说，经过20多年的实践探索，政府人才公共服务机构伴随着改革开放的春风，从无到有，从小到大，从弱到强，逐步发展完善起来，已经形成了全国统一的四级公共服务网络，确立了以人事档案管理为主体的公共服务核心内容，开展了一系列公益性的服务，在公共服务方面取得了一定的社会效益和人才效益，积累了很多经验，为下一步的发展奠定了很好的基础。

三、当前政府人才公共服务存在的突出问题

应该看到，我国政府人才公共服务还存一些急待解决的突出问题，与新形势新要求不相适应。

（一）整体设计不够，发展方向不明。我国政府人才公共服务一直在改革探索中艰难前进。既没有没有固定的模式和经验可循，也没有事先设计好的路线可走。即使是我们提出了管办分离、政事分开的原则，各地的改革也是五花八门。从整体设计、推进方式到服务模式都是不一样的。概括起来大体有三类：一类是将所有市场经营性服务打包，成立独立的国有企业，实行企业化运作；一类是政府人才公共服务机构只开展简单的公共服务，把经营性服务全部交给民营机构和其他社会组织去做；还有一类是两边靠，两边占，既想开展经营性服务，获取经济利益，又想通过公共服务，参照公务员管理。第三类的情况在中西部地区比较多，我省也是如此。正是由于这种职能定位不准确，思路不清晰，发展方向不明朗，造成了公共服务不到位，经营性服务也放不开手脚，既影响形象，又影响发展。

（二）服务内容单调，服务方式落后。虽然经过了20多年的发展，但是从主流服务项目来讲，政府人才公共服务目前依然是以人事档案托管为核心的衍生服务，这在市县两级表现得尤为突出。另外，目前政府提供的人才公共服务，很多服务方式还是带有十分浓厚的机关气息，行政化的方法更多一些，缺乏专业化、人性化的服务。一般都是政府提供什么样的服务，公众就接受什么样的服务；而不是公众需要什么样的服务，政府尽可能满足公共需求。公共服务的设施和手段也比较传统落后，急需对服务流程进行信息化改造。

（三）规划法规缺失，监管调控缺位。公共服务内容单一，没有形成体系，缺乏整体的规划和发展预期；相应的服务政策、法律规范也比较滞后，造成了公共服务标准不统一，服务流程不一致，服务内容不贯通，服务效率不高；与此同时，相应的公共服务监管体系和纠纷调处、危机化解机制也没有很好的建立起来。

（四）自身素质不强，经费支持不足。我国政府人才公共服务机构从业人员的素质参差不齐。普遍存在年龄老化、知识钝化、能力弱化的问题，影响公共服务的专业化水平。另外，从长远看，要想实现公共服务的普惠性和均等化，没有公共财政的长效支持机制是不行的。

四、加强政府人才公共服务的几点建议

（一）加快构建科学的人才公共服务体系。科学的发展观要求我们树立科学的人才观。中央提出，人才是科学发展的第一资源，人才存在于人民群众之中，人人都可以成才，人才的成长和发展是有规律的。这就要求人才公共服务的理念也必须是科学的，才能构建起全面、协调、可持续的人才公共服务体系。我认为，凡是涉及人才培养与培训、流动与配置、评价与使用、激励与保障等方面的公共需求，政府都应该通过不同方式和手段提供相应的公共服务。（二）探索人才公共服务的多元实现形式。政府的人才公共服务不能局限于某一类机构提供，也不能采取单一的行政化方式提供，更不要想着在一夜之间就能建立起来。要科学规划、合理分工、稳步推荐、形式多样，并形成相互配套的体系和网络。这需要相应的法律法规作支撑，需要充分整合现有的各类人才公共服务资源，更需要创新现有的管理体制和运行机制，逐步充实完善现有的人才公共服务内容，加强公共服务的平台和窗口建设，探索符合市场经济规律的公共服务新方式新途径，针对不同人才的发展规律和公共需求，按照分级指导、分类服务、分步实施的原则，再造政府人才公共服务流程，引导人才合理流动，促进人才优化配置，帮助人才实现自我价值。

（三）打造一支高素质的人才公共服务队伍。万