对地方财政规模、结构和风险的认识

/对地方财政规模、结构和风险的认识徐楠一、地方财政支出规模和支出结构中国地方政府支出在预算内支出中所占的比重从国际比较来看是属于最高一档，19９4年中央与地方财政关系的“再集权化"措施并未改变财政分权的基本格局。在目前中国的经济水平下，地方政府财政支出已占到本地GDP的21-２2％，人均财政支出的省均值已经在过去１0年中上升了3．7倍。全部预算内支出的3/4是由地方政府花掉的。从１996年至2003年，地方政府行政开支总额上升了2.92倍.地方政府行政开支过大、上升过快，恰恰是借助于“预算外”这种较“软”的预算约束条件而实现的.１.预算内支出规模结果显示：按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDＰ的比重，在１99４—２003年这10年中从1５．6%上升至２1．0％,共上升了5．4个百分点。进入20００年以后，这个比重一直在2l一22%之间。这说明,一方面地方政府无论是作为各自在本地经济中的份额,还是作为地方政府总体在全国经济中的份额,在1994—2003年的10年里都显著增长了.但另一方面，“财政支出／ＧDＰＩ’这个比率并不是经济进步的标志，在发达地区，这个比率往往是较低的。这就引出一个问题,政府预算规模膨胀能否促进经济发展与增长？政府花钱是否有效率？尽管上述这几个农业大省的人均财政支出比东部大城市低很多，但是,第一，地方财政支出与这儿个省份的GDP水平相比是不低的。如四川、贵州,2003年的财政支出／GDP‘‘比率分裂为２3．8％与２7．８％”分别比1994年上升12与ｌO个百分点，说明这些较贫困的省份政府扩张反而相对更快;表2说明,中国地方政府在预算内支出所占比重从国际比较来看是属于最高一档的,因此,如果考察对于财政资源的最终支配权，则中国绝对属于财政分权的国家，1９９4年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。至于预算外收入与支出，因“预算外”本来就是地方政府的一块“财政自留地”。中国财政资源格局中并不处于“弱势"。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实,但从以上三笔大账计算的结果看,中国地方政府总体说来没有“哭穷"的理由。因为我们总不能脱离基本的国力（ＧＤP水平、）人民的承受力（人均财政开支）、总体财力（全部财政支出量)来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下,如果地方政府财政支出已占到本地ＧDP的21—22％,如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了３．７倍，如果全部预算内支出的３／4是由地方政府花掉的,那么还讲地方政府“事权与财权不对称"，还努力要中央多转移一些资源给地方,还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性。地方财权是有界定不清的地方,无论从财政收入权上，还是从支出权上,目前有许多地方是属于“错误配置”的,但从总量上说，地方财政不应讲规模小。问题正在于，地方政府该有的财政收入没有拿到，不该有的财政收入可能自己悄悄发展出来了；这种财权（财政收入权）与事权(支出权)的配置上的结构扭曲,才是当前中国地方政府与财政规模膨胀与公共品提供不足现象并存的体制原因。因此，主要问题不是“事权(支出权)”一方与作为另一方的“财权(收人权）”之间的总量不对称，而在于“事权”和“财权”本身的配置不当，才造成地方财政预算绩效的递减。2。地方政府的预算外收支规模（1）自从19７8年以来，预算外收入和预算外支出都一直在急剧增加.早在1980年代，预算外收人就是经济改革的产物。那时越来越多的国有企业开始保留其利润，由于当时的国有企业大多是由地方政府所拥有,因此这些留成利润的大部分都成为地方政府预算外收入的主要来源.从1978年到19９3年，地方政府扮演了“代理人”的角色，为地方国有企业提供保护和支持。当然，地方政府和地方国有企业之间是互利的,地方政府可以将国有企业的留成利润划入预算外收入，以此为地方国有企业提供公共服务;与此同时，地方国有企业可以得到地方政府的税收减免和特殊保护。1994年分税制的实施将地方国有企业的留成利润从地方政府预算外收人中划拨出来，地方国有企业的预算独立出来，直接由财政部支配。地方政府的预算外收入和预算外支出在1９94年前后突然出现了第一次下跌。在1９9７年,预算外收入和预算外支出曲线出现了第二次下跌，这是由于中央政府规定将13项政府基金都统一从预算外划归预算内管理。然而这项规定并未影响到地方政府对于这些基金的控制权，这是因为基金的征收和使用依然受到地方政府的控制。尽管预算外收入和预算外支出存在两次较大的下跌，但自从1９97年以来,地方政府的预算外收支仍然持续增加。而1９97年之后和19９4年之前预算外收支增加的含义是截然不同的：19９４年之前预算外收支的增加意味着地方政府和地方国有企业之间存在着共谋,从1９９4年以后，分税制改革切断了地方政府和国有企业之间的联系，地方政府保护地方国有企业的动机被削弱,然而,地方政府出售国有企业的动机却大大加强，这也是中国进行私有化改革背后的原因之一.在剥离了国有企业的留成利润后，1９9７年后预算外收支的增长是由于一些新的收入来源：收费收入以及那些直接或间接地隶属于地方政府的代理机构的收入.应当指出，按现有统计口经计算的“预算外”收人与支出，仅仅是地方政府预算以外财政收入的一部分。（2）“预算外”财力“边际留成”比率高,接近100％。“预算外”基本上是本级政府的合法小金库。它基本不存在上下级政府之间的上解与下拨关系，因此,每级政府,尤其是县一级政府对“预算外”扩张有着强烈的激励。这不同于征收增值税的边际留成率,如果省级政府征到增值税，政府边际留成率为25％;如县级政府征到税,县本级可留的只为10％，即省政府要从县政府征到的增值税中提1５％，地方几级政府边际留成总和才为2５%。由于“预算外”支出的9１%是由地方政府花掉的(2005年），这样，地方政府现在每年拥有大约４０00亿的预算外资金，这相当于１992—19９3年间全国总财力的规模。（3)“预算外”财政是地方行政支出膨胀的基础。由于２004年预算内“行政管理费”开支只有２417亿元,其中地方政府在预算内的行政管理费开支为1995．2１亿;而“预算外”行政管理费开支为313３。8亿元,其中地方政府的“预算外”行政开支约为28５1亿元,所以，在全国行政开支这一项中，有５6％是通过“预算外”方式花出去的；在地方政府的行政开支中，有５8。9％是通过“预算外”方式花掉的.因此，要改善中国政府公共管理的绩效,尤其是改善“行政管理"的绩效，治理“预算外"收支便是必经之路.３．土地财政在整个中国近3年来的这一轮经济扩张与城市扩张中，地方政府发挥了主导作用。而地方政府热衷于城市扩张，从财政的角度来说,既有预算外收入扩张的收益，又可以带动预算内税收收入上升.从“预算外”的角度来看,近几年来，随着中央对政府行政收费的管理越来越规范，行政事业收费在预算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出让收入则既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为地方政府尤其是东部几个省市地方政府(特别是县政府）收入的重要来源。另一面,土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。因此,与土地相关的收费已经成为地方政府各部门改善财政状况的重要途径。地方政府对土地的收费大体分为三类:一类是土地部门的收费。如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物。我们将２０04年地方政府手中的预算外收入４３23．２５亿元(地方占当年预算外收入的９2。5％)与地方政府留用6１50。5５亿元土地出租收入两者相加，其和为10473．80亿元。这个数额过亿元且在预算程序以外的资金其规模已经接近于2004年地方预算内收118９3．37亿元的水平,相当于地方预算内财政收入的88%.由于对土地财政这6150。55亿元的收人连“预算外”的管理也未列入，它完全成了地方政府手中的非正式财源，由此产生的败问题日益严重。“预算外"外收入与土地财政收入之和占到GＤP的34。5％,且未纳入预算管理。并且，政府级别越低，对预算外收入与土地财政收入的依赖就越严重。二、地方财政规模的区域性差异分析各省的相对财政规模,即财政支出占GDP的比例时发现，我国地方政府的财政规模存在一些区域上的特征.预算内的财政支出占GDP的比重的平均值都是由东向西递增,但是东部和中部的财政规模相差非常小,只有1个百分点左右,然而西部的财政规模要比东中部高很多,高出八九个百分点。我国的财政分权是一种不纯粹的分权。这种不纯粹使得在我国财政收支的分配并不意味着相应的财政权力的转移或下放。因此,财政分权在我国的复杂性,使得我们不仅要单独考察收支分配的影响，也要另寻途径来反应我国的财政权力在中央和地方间的配置.而地方政府的财政自主权在预算外部分中体现的最充分,基于此，选择了以下的一组指标来全面反映我国各省的财政分权状况：预算内的本级支出指标(DCbexｐ=各省预算内本级支出/全国预算内支出）、预算内本级收入指标（DCbreｖ=各省预算内本级收入/全国预算内收入）、预算外支出的分配(DCexap＝各省预算外支出／全国预算外支出)、财政自给程度（ＦS=各省本级收入／本级支出）、财政依赖度（FD=中央对各省的补助收入／各省的预算内总收入）.统计数据结果表明:预算内支出的分配对地方财政规模的影响在不同的地区是不一样的，其中尤以西部为高,其系数达到了8．５9２７,东部和中部则差别不是很大，分别为３.0913和4．４981，这意味着,同样的是本级支出占全国财政支出的比例提高1个百分点,西部地区相对于GＤP的财政规模增加的程度分别是将近东部的３倍,是中部的2倍多。本级收入的分配虽然对东部地方产生了负的影响，而对其他两个地区产生了正的影响,但是这些影响只有对中部地区来说是显著的.这意味着，在中部地区,一个省的本级收人越多,其财政规模就越大。预算外自主权对预算内财政规模的影响则在3个地区都是不显著的。财政自给程度对东部和中部来说，都产生了显著的负影响,这意味着，在这两个地区，各省支出所需的收人由其自己来组织而不是依赖于中央政府的补助,越能激发地方政府节俭使用资金，或者提高资金的使用效率，有利于各省财政规模的降低。但是对于西部来说,财政自给程度的影响却是不显著的。这可能是因为西部各省自己组织的收人一般都不能满足其支出的需求，都需要中央的补助,因此，自给程度的大小是无关紧要的.1994年开始引进的财政依赖度对不同区域的影响也同样是不一样.财政依赖度对东部来说,是显著的负影响，也就是说，对东部的各省来说，对中央政府的财政依赖度越高，其财政规模反而越小。这可能是因为对于东部的各省来说,在中央对其的转移支付中税收返还占了大部分,而税收返还是与地方税收的增长有关的,因此，花掉更多的钱，并不意味着得到更多的补贴，而这种“粘纸绳”效应只有对中部和西部地区来说是适用的。其他变量对财政规模的影响是,无论是总人口规模、人均GDP还是ＧＤＰ的真实增长率,都对地方政府的财政规模产生了负的影响,其中影响最为显著的是GDP的真实增长率，这意味着，在我国,人口的增长和人们生活水平的提高并没有相应的财政规模的增加与之相适应。如果说经济的发展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共产品，那么，这也验证了我们所说的,我国地方居民增长公共支出的需求可能反映不到地方政府那里,至少是在预算内的财政规模中体现不出来。GDP的实际增长率对财政规模产生了显著的负的影响,这意味着我国GDP的增长并没有带来财政规模相同程度的增长，同时也说明了，我国地方政府的征集收入的能力并没有随着经济的增长而得到了相应地提高。非农业产__业比例越高和开放度越高的地方,财政规模就越大,而且二者的影响都非常显著，但是我国城市化的程度对地方财政规模的影响却非常不显著。总的来看,越是经济比较落后的地区，支出分配对地方财政规模的扩张作用越大，越是经济比较发达的地区,收人和支出的一致越能对地方财政规模的降低起良好的促进作用。此外,对于中部和西部，特别是西部来说，中央政府的财政转移支付制度对其的财政规模的扩张也起了重要的促进作用。因此，如果是出于对缩小地方财政规模的考虑，那么，显然,对于越是落后的地区，中央政府应该减少支出责任的转移,对于经济比较发达的地区,又要使地方的收人和支出更加一致，减少地方对中央的依赖,以激励地方更有效率地使用资金.三、地方财政风险分析财政风险贯穿于财政运行的全过程，我国财政风险既具有财政风险的一般性，又具有其特殊性,这一特征在地方财政中表现得尤为明显。从地方财政收支两个方面考查了地方财政风险的表现形式，在财政收入运行过程中，主要存在着地方税收收入风险和转移支付风险。财政风险是经济风险的一种，一般是指国家在组织财政入和安排财政支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性。１。地方财政风险的主要表现（1）地方税收收入风险。政府的职能范围，按照公共财政的要求，主要是弥补市场不足。凡是可以通过市场解决或通过市场可以解决得更好的事项，政府就不应介入,凡不能通过市场解决或市场解决得不能令人满意的事项,政府就必须涉足，即纠正市场失灵。而市场失灵又主要表现为:公共产品的提供、外部效应的矫正、垄断以及社会分配不公平等几个方面,这就相应地决定了政府的职能范围,决定了政府为履行这些职能所必须的财力保证必须主要以税收的形式取得。相对于地方政府而言，主要承担地区公共服务;对于外部效应矫正、垄断及社会分配不公等问题主要由中央政府承担解决.地区性公共服务具有公共产品的一般特征。相应地要求其资金来源要具有无偿性、强制性和固定性，即主要以税收形式取得。与此相反，在我国地方财政的现实运行中，地方财政收入的构成是税费并行,而且基本上是费大税小,这种收入格局的形成既有体制上的原因，也有非体制原因.主要表现在：地方税主体税种不明确，地方税种的划分随意而不规范；现存的地方税种不合理。如城市维护建设税，是地方进行城镇公共基础设施建设的重要资金来源。但从计税依据上看，实质上成为一种附加税，税基小、税率低、税收规模小，难以满足对城镇建设的资金需要;立法权、解释权等税权的高度集中使得地方无法根据其自身的特点因地制宜地开征新税种.(2）财政转移支付风险。根据国际经验，要稳定地方政府的基本收入来源规范政府筹资行为，地方税收入的规模必须保持在地方政府基本需要的７0％左右，作为地方政府履行其职能的基本财力保证，其他不足部分应通过政府转移支付和规范性收费予以解决.在我国的现实状况是，由于地方税体系不健全，致使地方税收入的比重远远小于这一标准,再看一看作为地方政府收入来源的另一途径财政转移支付,由于存在诸多不足，进一步加大了地方财政收入风险：一是财政转移支付规模过小,形式不合理；二是转移支付的方式不够规范：目前中央对地方的转移支付方式过于复杂,达6种之多,有税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助及其他补助等.世界上大多数国家一般建立两种形式的转移支付,即均等化的转移支付和专项转移支。三是转移支付资金分配办法不规范，在我国目前现存的转移支付方式中,只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配,但转移支付规模的确定,预算安排上仍有较大的随意性.四是省级以下财政转移支付_制度建设滞后,在转移支付的规模、方式、资金分配办法等方面都存在着问题。(３)地方财政支出风险:一是财政支出规模风险。财政支出规模风险主要是指财政支出规模的失控风险,当前地方财政支出规模的风险主要表现在财政支出规模远远超出了地方预算收入，加大了地方财政的收入风险,同时又引发了财政支出的结构风险.二是财政支出结构风险。罗斯托在《经济成长的阶段》一书中提出财政支出结构随着经济发展的不同阶段而应有所改变，要求计划经济条件下的生产型财政,即财政支出主要投向生产领域,向市场经济条件下的公共财政转变，即财政主要为市场提供服务。因此，地方财政的支出结构风险，就是地方财政支出结构不合理的风险，在经济转轨过程中我国财政的现实状况是,财政的生产性投资在全社会固定资产投资的比重很小，已经明显地失去了生产型财政的特征.同时政府机构庞大，人员繁杂,而财政收入规模有限，财政缺位，造成财政支出缺位与越位并存,政府角色的扭曲,这种现象在地方财政中表现的尤为突出.财政支出结构风险,还包括财政支出方式构成风险，受传统体制的影响,我国财政支出基本上是财政拨款的方式,完全以财政拨款的方式无法满足其需要。（4）财政支出效益风险。财政支出效益低下是各级财政普遍存在的风险,支出效益风险主要是由两种原因造成的：第一个原因是财政资金的供给机制，即单一货币化的形式,该种供给的弊端：一是造成经费使用不经济，各预算单位已分配的资金,既不能充分利用现有设备，又不能产生规模效益，造成财政资金浪费；二是不能发挥规模购买的优势，不能利用市场竞争机制和买方市场优势节省购置成本；三是给以公谋私者提供了可乘之机.第二个原因是财政支出的管理方法落后,我国财政支出管理方法基本上还是粗放型的财政支出采取分配加增长的办法，容易导致支出中的不足和浪费。四、地方财政风险的国际经验与借鉴无论是在我国还是在国外，无论是发达国家还是发展中国家,财政风险都是客观存在的,具有一定的普遍性。1．国际经验几乎所有的工业国家在进入90年代早期时都面临严重的财政风险，这从结构性预算赤字上可得到反映当代工业国家法律制度完善,财政收入稳定增长，其财政风险的成因主要是支出增长更为迅猛.为此,在多数工业国家，政府把防范财政风险的重点放在削减开支20世纪80年代以来，许多发展中国家的财政状况都有明显改善但就总体而言,发展中国家财政赤字仍居高不下,甚至部分国家的财政赤字在9０年代初有所上升据统计，许多发展中国家的平均赤字多年来一直占GＤP的近10%，从长期来看,政府债务不可能以高于经济增长的速度增长,这种赤字是不可能维持的，财政面临较大的风险。对于许多发展中国家来说，财政风险的成因主要是公共支出迅速膨胀的结果。造成公共支出超常增长有几个原因：（１)政府通过增加国家干预加速发展经济和实现工业化的意图,扩大了财政支出；（２）公共企业的亏损；(３）准财政活动的成本；（4）财政管理薄弱和公共部门缺乏财政责任;(５）一些发展中国家，内战、政治不稳定以及地区紧张形势导致军事开支迅速膨胀,超出了财力的承受范围。并针对这些问题主要采取了一系列措施：发展经济，削减政府支出,实施广泛的私有化。对于转轨国家，虽然各个国家的具体情况相差很大，但是随着中央计划的瓦解，转轨国家大都面临严重的财政挑战.１992年，在２6个转轨国家中政府总赤字高于国内生产总值３％的就有19个，其中有10个国家的赤字率超过了10％，亚美尼亚、格鲁吉亚和塔吉克斯坦更是超过了30%。。因此，转轨国家随后大都进行了大规模的财政整顿，并在实现财政合理平衡方面取得了很大进展。１9９8年，２6个转轨国家中有１6个国家政府总赤字等于或低于国内生产总值的3％.其主要措施有：大规模出售国有企业,实行价格自由化,将企业和银行部门的财务与政府相分离，强支出管理，调整支出,改革政府间的财政关系.2．国外相关经验对我国的启示防范财政风险要结合我国国情。由于各国的政治体制、行政区划、国家大小、民族状况、地区差别等因素的差异，各国财政的级次及各自职责、收支规模和制度等方面都表现出差异，因此，各个国家防范财政风险韵内容都要密切结合本国情况.由于财政风险的主要成因在于支出增长迅猛，工业国家的应对措施重点就是削减财政支出；而发展中国家、转轨国家因财政风险是多方面矛盾长期积累的结果,除了削减财政支出外，还采取了其它一系列符合各自国情的措施。我们在防范财政风险时，也要结合我国国情全盘考虑,统筹兼顾。发展经济壮大财源.地方财政风险是经济困难的必然结果和集中反映。注重从体制上防范财政风险。俄罗斯等转轨国家在防范财政风险过程中就实行了诸如出售国有企业、价格自由化、企业和银行部门的财务与政府相分离等一系列措施。这对于减轻财政包袱、缓解财政困难，起到了积极的作用。与此相对照，我们今天还在国有企业改革、投融资体制改革等方面畏首畏尾，裹足不前,使财政背上沉重的负担。为此,在体制转轨过程中，在强调稳步推进的同时，必须大胆地结合我国实际确立改革目标,大力推进改革进程，加快经济发展，取得经济发展、财政实力壮大的“双赢”。在中央与地方之间合理划分财权。任何国家不管采取何种政体，都必须确保中央财政的领导和制约地位,保证国家财政是一个完整的统一体。不过，工业国家财政体制之所以能形成一个完整的统一体,得益于法律手段和经济手段的运用.加快财政支出改革。在财政整顿过程中，无论是工业国家，还是发展中国家、转轨国家都强调完善支出改革,遏制财政支出增势。近年来，我国也积极构建地方公共财政支出体系,实施包括以部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度为核心的预算支出管理制度改革,努力使财政逐步从一般竞争性领域退出，重点满足社会公共需要。今后,我们要继续总结经验教训,完善相关制度,加快改革步伐。此外，要扩大地方财政报告的覆盖面，进一步提高对财政信息公开的要求.五、地方财政风险的防范与化解1、建立健全地方税收体系建立健全地方税收体系是增加地方财政收入的根本保证,也是防范与化解地方税收收入风险的根本所在,应严格按照税种划分中央收入和地方收入，构建新的地方税收收入体系。（1)培养地方主体税种，作为地方主体税种，必须具有税源丰裕且稳定的特点，从我国当前来看,地方主体税种仍是营业税，培养地方主体税种可以从地方政府公共职能的角度考虑，第一，可考虑改革城市维护建设税，扩大征税范围、改变征收依据，并将城市维护建设方面的基金、收费并入其中,可作为地方主体税种之一。第二,借鉴国外经验，建立起适合我国国情的财产税制，对财产课税’的若干税种可考虑合并,并且在适宜的时候开征遗产与赠与税。（2）优化地方税制结构，形成地方税体系中增长性税收、纠正性税收、受益性税收的合理构成,逐步取消地方税体系中内外有别的两套作法。（3)一般而言，地方税可以划分为三类:一是全国统一的地方税,即由中央立法在全国统一开征，由地方征管使用，二是费税化的地方税，这一类地方税，凡涉及全国范围征收的应由中央统一立法,其他可由各地方政府立法征收。三是特别地方税，即根据各地区经济税源的状况，由地方政府立法而设置征收的税。按照地方税的分类，分别给予相应的地方税权，明确各级地方政府的税收立法权、解释权、实施细则制定权、开征停征权、税目税率