浅谈中国开展社会评价的现状及问题

中国开展社会评价的现状及问题开展投资项目社社会评价有利利于协调项目目与社会发展展的关系，促促进社会进步步及经济、社社会协调发展展，是规避投投资项目社会会风险的重要要手段。社会会评价重视对对人的因素的的分析，重点点关注文化教教育、卫生健健康、宗教信信仰、风俗习习惯、贫困、性性别、环境、组组织机构、参参与性，等问问题，通过深深入系统的调调查研究，分分析项目可能能产生的社会会影响，评价价项目与社会会的相互适应应性，分析项项目可能存在在的社会风险险，并研究提提出消除项目目的不利影响响，规避社会会风险的对策策，对确保项项目的可持续续性具有重要要作用。缺乏乏社会评价，将将会使项目的的建设和实施施留下很多社社会隐患，激激化社会矛盾盾和风险，并并最终影响经经济发展的进进程。因此，在在中国开展社社会评价的重重要性越来越越受到人们的的重视。同时时，中国开展展社会评价仍仍然存在各种种问题，亟待待采取措施予予以解决。一一、在国内投投资项目前期期准备阶段的的应用状况

1、总总体情况社会会评价在中国国投资项目前前期准备阶段段的实际运用用仍处于刚刚刚起步阶段，由由于缺乏明确确的法规或程程序规定，尚尚未引起有关关方面的足够够重视，在项项目前期研究究阶段的实际际应用显得不不足。对于国国内投资建设设的项目，从从政府投资管管理部门的角角度，一般不不要求进行社社会评价工作作。但是，随随着社会评价价方法在中国国的研究和推推广，越来越越多的项目评评价人员掌握握了这种方法法，并尝试着着在有关项目目中进行运用用。在有关部部门制定的投投资项目经济济评价方法中中：也不同程程度地包含了了社会评价的的内容。原国国家计委于22002年发发布的《投资资项目可行性性研究指南》，其其重要特色之之一，就是强强调了社会评评价在可行性性研究中的重重要作用。为为改变中国过过去可行性研研究只重视技技术、工程、经经济评价，基基本不进行社社会评价的状状况，为了与与国际接轨，完完善中国项目目评价的方法法体系，《指指南》提出重重大项目应进进行社会评价价。借鉴国外外社会评价的的通常做法，结结合中国项目目投资的具体体特点，提出出了中国开展展社会评价的的内容及方法法。要求从项项目可能产生生的社会影响响、社会效益益和社会可接接受性等方面面，判断项目目的社会可行行性，提出协协调项目与当当地的各种社社会关系、规规避社会风险险、促进项目目顺利实施的的对策建议。这这是中国有关关部门批准推推广使用的文文件中，首次次提出将社会会评价作为可可行性研究的的组成部分。

2、在各部门或行业的应用情况

(1)在水利项目中的应用。为在水利项目中开展社会评价，水利部规划计划司和中国水利经济研究会共同组织有关专家于1999年完成了《水利建设项目社会评价指南》，这是中国第一本具有行业性质的建设项目社会评价指南，是中国水利行业开展水利建设项目社会评价的重要指导性文件。本书系统地阐述了水利建设项目开展社会评价的作用、目的、意义、特点、原则，指出水利建设项目的社会评价应以项目的社会效益与社会影响评价以及项目与社会相互适应性分析作为主要内容，提出了水利项目社会评价的指标体系，评价的步骤，水利建设项目社会调查的主要方法，以及各种社会评价方法在水利项目社会评价中的应用，并重点对移民安置项目(含水库非志愿移民和自愿移民)社会评价的目标、原则、内容、指标体系等有关的政策措施进行了规范。

(2)在民航项目中的应用

1999年底，中国民航总局发布了《民用机场建设项目评价方法》，该文件明确提出了对民用航空项目开展投资项目社会评价的具体要求。例如，要求民用机场项目要从区域社会发展的角度，从社会环境、社会文化、社会群体的各种社会活动的角度，评价项目的建设实施可能对项目所在区域的社会造成的影响，研究项目所在地区的社会环境对项目的适应性和可接受性，评价项目的社会可行性，提出协调项目和各种社会团体的关系以及规避各种社会风险的建议，促进项目的顺利实施和可持续的运营，实现项目与社会互相适应的动态协调发展，取得最大的社会效益。

(3)在铁路项目中的应用情况。

2001年，在铁道部的主持下，由铁道部第四勘测设计院和国家发改委投资研究所共同参与制定了《铁路建设项目社会评价办法》，要求应从宏观和微观两个层次进行铁路建设项目的社会评价。宏观层次的社会评价在项目立项阶段进行，项目层次的社会评价贯穿于项目周期的各个阶段。评价内容包括铁路建设项目的社会效益和社会影响分析和铁路项目与沿线地区相互适应性分析等两个方面，并重点评价公平性、参与性、可持续性、组织机构、性别、贫困、沟通等七个方面的关键问题。在分析方法的选择上，建议采用定性分析和定量分析相结合的方法，主要采用逻辑框架分析、利益相关者分析、有无对比分析、综合评价和专家评价等方法。在有无对比分析中，强调要重视基线调查。二、社会评价在其他领域的应用情况

1、在国内投资项目后评价中的应用情况社会评价在中国投资项目后评价中的应用，于1992就被提到议事日程，但目前仍处于初步实践阶段。1988年，中国国际工程咨询公司接受国家计委的委托，完成了22个国家重大建设项目的后评价工作。在工作实践中，一些专家认为，许多基础设施项目和社会发展项目需要进行社会评价，才能对项目各方面的情况做出全面的评价。中国的投资项目后评价方法的研究工作，基本上都是在国家计委的组织下，由中国国际工程咨询公司具体完成的。中国国际工程咨询公司在1994年完成的《投资项目后评价手册》、1995年完成的《国家大中型项目后评价研究报告》、1997年完成的《中国固定资产投资后评价研究报告》，均对社会评价提出了明确的要求。这些研究成果虽然没有得到国家计委的正式批准和公开发布，但对推动社会评价在中国后评价工作中的运用发挥了重要作用。

2、在国际组织援助项目中的应用情况对于在中国投资建设的国际组织援助项目，一般均要求按照各国际组织的要求开展投资项目的社会评价工作。过去，这项工作一般由国际专家来完成。随着社会评价方法在中国的推广，在中国本土上正逐步成长出一批具有较强的专业素质和丰富实践经验的投资项目社会评价专家，他们以不同的方式参与到各国际组织援助中国项目的社会评价工作中，部分专家还成为这些国际组织的正式工作人员，在其援助项目的社会评价工作中发挥着重要作用。中国专家对社会评价方法的研究，已有十多年的历史，并有大量的研究成果出版。这些成果的取得，得到了世界银行、亚洲开发银行和英国国际发展部的大力支持。比较有代表性的活动包括，英国国际发展部1992—1995年期间援助国家计委投资研究所和建设部标准定额研究所开展的社会评价专题研究，亚洲开发银行2000—2002年援助中国社会科学院社会学研究所开展的TA3441“社会评价能力建设”技术援助项目。为了增强参与性，课题组进行了大量的案例研究及培训工作，初步建立了社会评价的专家网络，为推动中国的社会评价能力建设做出了重要贡献。三、中国投资项项目社会评价价存在的主要要问题尽管中中国在投资项项目社会评价价的能力建设设方面，尤其其是在社会评评价的方法研研究方面取得得了重要进展展，但仍存在在许多不容忽忽视的问题。主主要体现在以以下方面。

1、对对社会评价重重要性的认识识不足中国开开展投资项目目社会评价方方法的系统研研究已经经历历了十多年的的历史，但对对社会评价的的重视还仅仅仅局限于可行行性研究等项项目前期准备备阶段。中国国目前还远没没有形成包括括项目监测评评估及涵盖项项目管理全过过程的投资项项目社会评价价体系，其根根本原因在于于人们对社会会评价重要性性的认识还很很不足。中国国目前正在研研究如何建立立适应市场经经济要求的投投融资体制，比比较重视如何何提高项目投投资的财务效效益、降低财财务风险，建建立适应市场场经济要求的的财务管理模模式，但对与与项目投资有有关的社会问问题，却很少少予以考虑。对对于项目投资资的环境问题题，有环境保保护法及相应应的环境管理理部门进行监监督管理。但但对于项目投投资有关的社社会问题，既既没有单独的的法律法规进进行约束；也也没有单独的的机构进行管管理。在这种种情况下，不不可能使人们们对社会评价价的重要性予予以足够重视视。因此，在在中国今后的的投资项目中中，推广和普普及社会评价价的任务还十十分艰巨。另另外，目前中中国社会对社社会评价的理理解，还仅限限于项目的社社会效益评价价。这种片面面的理解，其其根源在于传传统的投融资资体制。在过过去的投融资资体制及国家家资源的配置置方式下，人人们进行可行行性研究，主主要目的就是是要获得项目目的审查批准准，为求”可批性、戏戏说”可行性”，利用虚假假的数据，测测算出一些理理想的所谓财财务盈利能力力评价指标，以以表明项目的的可行性。在在项目的市场场前景实在太太差、实在难难以计算出理理想的财务效效益评价指标标的情况下，唯唯一剩下的办办法就是强调调项目虽然财财务效益不好好，但可以产产生巨大的社社会效益、环环境效益等等等，并以此来来增加项目的的可批性。在在这种背景下下所产生的所所谓”社会评价”，只能是扭扭曲的社会评评价，与真正正意义上的社社会评价相去去甚远。因此此，要想从根根本上提高人人们对社会评评价重要性的的认识，纠正正人们对社会会评价的片面面理解，还需需要开展大量量的实际工作作，如通过一一系列的研讨讨会、舆论宣宣传等多种方方式，传达社社会评价的正正确信息。同同时，还要重重视社会评价价教材、指南南、操作规范范、手册等的的编写和传播播工作。

2、从从事社会评价价工作的机构构薄弱、人才才短缺日前，中中国投资项目目社会评价的的组织机构体体系还没有形形成。中央政政府投资管理理部门(国家发改委委等)及行业管理理部门(铁道部、交交通部、农业业部、水利部部、建没部、国国务院扶贫办办、林业局等等)没有相应的的机构进行投投资项目社会会评价的政策策、标准、规规范制定，资资质审查和行行业管理，地地方各级政府府也没有类似似的管理机构构。参与投资资项目前期准准备、规划设设计、实施管管理的机构，也也没有专业人人员负责投资资项目社会坪坪价工作，缺缺乏社会评价价的专门人才才。中国目前前虽然已经聚聚集了少量素素质较高、具具有丰富理论论和实践经验验的社会评价价专门人才，但但与投资活动动对社会评价价人才的需求求相比，仍然然存在很大差差距，人才培培训的需求十十分强烈。中中国的一些社社会科学研究究机构及高等等院校虽然也也开展社会学学等与社会评评价有关的专专题研究，但但普遍不具备备项目投资规规划、分析的的专业知识及及下作背景，缺缺乏投资项目目社会评价的的经验和能力力，也缺乏有有关投资项目目社会影响调调查、分析评评价、监测评评估的实际工工作技能。在在中国投资项项川的前期论论证及项目管管理中，社会会学家的参与与力度很弱。中中国从事投资资项目前期准准备、咨询评评价的与专业业机构巾，少少数机构已经经开始采取各各种努力，推推动中国的投投资项目社会会评价能力建建设，如中国国国际工程咨咨询公司，但但类似这样的的机构在中国国还为数不多多。在项目的的执行层面上上，机构及人人员能力不足足更加突出。项项目执行机构构一般都没有有专门的人员员处理社会评评价事务。如如在许多大型型基础设施建建设项目(公路、铁路路、能源等))中，国内的的项目规划设设计及运营管管理机构一般般不具备对项项目进行全面面社会评价的的能力，甚至至不具备能力力进行某一方方面的社会评评价工作(如减贫、社社会性别、少少数民族发展展等)。项目的设设计、实施及及管理机构没没有社会评价价的专业人才才。机构的能能力不足，很很大程度上表表现为人才的的缺乏及培训训能力的不足足。中国目前前还没有专门门的社会评价价培训机构和和理想的培训训教材，具有有培训能力的的帅资非常缺缺乏。高等学学校没有相应应的社会评价价专业，投资资项目社会评评价的人力资资源缺乏长期期的和稳定的的人才来源渠渠道，加强人人力资源能力力建设及人才才培训工作迫迫在眉睫。

3、缺缺乏社会评价价的管理规定定和操作规范范目前，还没没有全国统——的投资项日日社会评价管管理办法，缺缺乏投资项目目的社会经济济调查、社会会评价报告编编制、社会监监测评估及社社会实施管理理等方面的操操作规范。中中国目前还缺缺乏各行业的的社会评价操操作规范。铁铁路、水利、民民航等行业虽虽然也制定了了相应的社会会评价办法，但但缺乏部门之之间的协调规规范，也不能能准确地反映映各行业社会会评价的具体体要求。因此此，中国今后后要在全国投投资项目统一一规范要求的的指导下，分分别逐步制定定反映本部门门特点的各行行业投资项目目社会评价手手册。缺乏理理想的社会评评价培训教程程。中国目前前虽然已经出出版了一些社社会评价的手手册、指南等等，但缺乏系系统性，全面面性，而且适适合用于社会会评价专业培培训的教材还还是一片空白白。根据培训训人才的不同同需要，应逐逐步开发出不不同档次的、分分别反映不同同行业项目特特点的、适应应不同培训对对象要求的系系列化培训教教程，这方面面的工作还基基本没有起步步。中国专家家对社会评价价的研究，大大部分还处于于比较肤浅的的阶段。目前前出版的一些些社会评价的的著作，内容容基本大同小小异，普遍缺缺乏系统全面面的，具有可可操作性的方方法规范，社社会评价方面面的学术交流流也十分薄弱弱，缺乏学术术交流的媒介介和渠道。现现有的有限的的社会评价专专业人才中，普普遍还缺乏社社会学的专业业知识，难以以将社会学、人人类学的一些些理论和方法法有效地应用用于投资项目目社会评价的的具体活动中中。

4、缺乏对对项目周期全全过程的监测测评价目前中中国所开展的的社会评价，主主要局限于项项目的前期准准备阶段。事事实上，社会会评价应贯穿穿于项目周期期全过程的各各个环节。在在项目的可行行性研究阶段段，可能出于于审批项目的的目的，而在在可行性研究究中开展了社社会评价工作作。日前除少少数世界银行行、亚洲开发发银行贷款项项目以外，没没有要求对国国内投资项目目进行投资项项目社会监测测评估的国家家法规或者行行业规定。监监测和评估在在绝大部分国国内投资项目目中或者很弱弱或者不存在在。过去由非非专业人员进进行的世界银银行与亚洲开开发银行的少少数投资项目目社会监测评评估在一部分分项目中流于于形式，很难难向业主和实实施机构提供供有价值的建建议。其原因因在于，目前前有能力从事事投资项目社社会监测评估估的机构的数数量仍然很少少，大部分研研究机构、规规划温计机构构缺乏社会评评价专业人才才。由于缺少少投资项目社社会监测评估估，使投资项项目社会评价价实施缺少外外部监督机制制，也使得投投资项目社会会评价变得困困难。四、中中国推广社会会评价的前景景展望

1、中国国正逐步具备备推广社会评评价的条件经经过十多年的的方法研究和和推广工作，在在中国全面推推动社会评价价的条件已经经日益成熟，主主要表现在以以下方面。

(11)体制性障障碍正逐步消消失。为适应应建立现代市市场经济体制制的需要，中中国政府决定定对投资管理理体制进行重重大改革，其其基本思路是是对政府投资资项目和企业业投资项目实实行不同的管管理体制。对对于政府投资资项目，重点点界定厂政府府投资的主要要领域，即今今后政府将主主要投资于关关系国家安全全、国土开发发和市场不能能有效配置资资源的公益性性和公共基础础设施建设项项目、保护和和改善生态环环境项目、重重大战略性资资源开发项目目；对于企业业投资项目，政政府投资管理理部门将放开开企业投资决决策的自主权权，政府不再再审批企业投投资项目的市市场前景、工工程技术方案案选择、资金金筹措方式、项项目盈利能力力等涉及企业业自主决策的的事项，但对对涉及国家经经济安全、影影响环境资源源、公共利益益、可能出现现垄断和过度度竞争、涉及及整体布局等等公共性问题题的重大项目目，需要政府府进行核准。无无论是对政府府投资项目的的审批还是对对企业投资项项目的核准，政政府都将以公公共事务管理理者的角色，重重点关注涉及及公共性、外外部性等方面面的事项，而而不再以经营营者的身份关关注属于企业业自主决策的的事项。投资资项目可能引引起的各种社社会问题，多多属于公共性性、外部性的的问题。因此此，在新的投投资体制下，政政府必将更加加重视社会评评价工作，而而不再是像过过去那样过分分关注市场前前景及项目盈盈利能力等属属于企业自主主决策的问题题。因此，阻阻碍社会评价价在中国推广广应用的体制制性障碍正在在消除。

(2))社会各界对对社会评价重重要性的认识识逐步加深。随随着社会的进进步，人们对对投资建设领领域社会问题题的关注将更更加敏感，正正反两方面的的经验教训使使人们越来越越认识到通过过社会评价来来识别项目建建设和实施可可能存在的潜潜在风险，通通过社会评价价实现多赢目目标的重要性性。

(3)社会会评价方法体体系逐步建立立和完善。为为配合新的投投资体制的建建立，国家将将逐步建立和和完善投资项项目社会评价价的有关制度度规范和方法法体系。本书书的编写，也也是对完善中中国投资项目目社会评价方方法体系所做做出的重要贡贡献。

(4)社社会评价的专专家人才队伍伍逐步形成。为为配合社会评评价方法的推推广应用，有有关机构和部部门在全国各各地将开展一一系列的社会会评价培训和和研讨活动。另另外，中国对对投资项目的的工程咨询业业务正在建立立注册咨询工工程师制度，今今后在中国境境内从事投资资项目可行性性研究、工程程咨询评估、发发展规划咨询询、投资项目目后评价咨询询等业务的人人员，必须取取得注册咨询询工程师执业业资格。对注注册咨询工程程师的执业资资格考试和业业务技能培训训，都包括了了社会评价的的内容。因此此，今后中国国投资项目的的前期准备和和监测评估活活动中，将更更加重视发挥挥专业咨询专专家的作用，并并在此政策的的影响下，逐逐步造就一批批包括社会评评价咨询专家家在内的工程程咨询专家队队伍，为社会会评价在中国国的普及创造造人才条件。

2、今后中国开展社会评价的努力方向今后一段时期内，中国加强投资项目社会评价能力建设的任务仍很艰巨，需要重点开展的工作包括以下方面。

(1)政策法规制度的制定。社会评价是一种政策性要