2023年关于如何推进农村土地流转的调研报告

关于如何推进农村土地流转的调研报告农村土地流转是当前制约农业发展的核心因素。如何推进农村土地流转，是破解全市“三农”问题的一个重大课题。按照市政府领导指示，市决咨委统一安排部署，三农组于2014年4月下旬至5月上旬深入定边、绥德、神木、府谷、清涧等县区的10乡22村132个农户13个专业合作社和企业进了实地调研，并听取了市农业局关于全市农村土地流转情况的汇报，现就调研情况报告如下：

一、全市农村土地流转的基本情况与主要特点全市农村土地流转，从上世纪八十年代未、九十年代初开始就在农户间通过互换、转包等形式进行。自2008年市委、市政府印发《关于推进农村土地承包经营权流转实现土地适度规模经营实施意见》（榆发〔2008〕15号）以来，土地流转工作加速推进，并取得明显成效。一是农村土地流转面积持续增加，趋势向好。据农业局报告：全市农耕地总资源量为1546.2万亩（统计口径），其中常用的900余万亩（统计口径879万亩）农耕地承包经营权，通过1983年前第一轮承包、1999年第二轮延包，已全部承包落实到70余万农户。2008年前，全市累计农村土地流转面积为30.3万亩，占农户家庭承包土地总面积的3.5％。2013年累计农村土地流转面积为162万亩，占农户家庭承包土地总面积的18％，土地流转面积与占比分别是2008年的5倍多。二是农村土地流转形式以转包、互换、出租为主。从调查分析，目前全市土地流转形式主要有转包、转让、互换、出租、入股等形式。其中转包占36％，互换占20％，出租占17％，转让、入股等占27％。三是农村土地流入对象主要是种养专业大户、家庭农牧场、农民专业合作社、现代农业园区、农业企业等新型农业经营主体。其中流入种养专业大户、家庭农牧场的占70％，农业园区占25％，农民专业合作社、农业企业等占5％。同时，农村土地流转后主要用于种养殖业和现代农业建设。至2013年底，全市建成省、市级现代农业园区95个，发展种养专业大户、家庭农牧场2.6万余个，农民专业合作社3923个，农业龙头企业312个。四是农村土地流转政策保障得到不断加强，流转机制逐步向市场化发展。近年来，中省市县区就促进农村土地承包经营权流转出台了一系列政策保障措施。xx县近2年按排土地流转专项经费800余万元，累计流转土地达40余万亩，占比达50％以上；xx区从2012年开始每年安排200万元土地流转奖补资金，用于奖励土地流转先进单位个人，累计流转土地65万亩，占比达到65％。同时，在政策的支持引导下，土地流转价格，由流转双方依所流转土地质量、经营项目预期效益、流转期限等协商确定。目前，流转土地价格每亩每年由十多元到近千元。五是涌现出一批各具特点、可供借鉴的典型模式。xx县西关村土地股份合作社经营模式。按照“土地入股、合作管理、效益分红、利益均沾、风险共担”的办法，实行“以户入社、一户一股东、一亩一股、按地计股、持股分红”组建合作社，统一规划，规模种植。全村68户农民，66户参加了合作社，2166亩耕地全部实现规模经营。xx县尔林兔镇农户耕地互换规模经营模式。采取“以村推进、依组实施、调换结合、转租承包、化零为整、适度规模”的办法推进土地流转，流转耕地4.5万亩，占全镇耕地的90％，使“条条地”变成“整装田”，土地产出率、农业机械化水平明显提升。该镇木独兔村187户农户，2350亩耕地，通过互换，每户承包经营地块由七、八块调整为一、二块，耕种时间由20多天缩短为4—5天。xx县名洲镇裴家峁村农业园区模式。通过村集体经济组织规划协调，由村创新果疏专业合作社，把全村300户农民承包的2120亩耕地（山旱地），以每亩每年90元租赁回来，统一进行土地整理，再通过招租方式吸引相关企业落地绥德创新现代农业园区，发展休闲观光农业。另还有横山乔俊宏、米脂孟岔等模式。

二、当前制约土地流转的主要矛盾与问题我市土地流转工作虽然取得明显进展，但仍然处于起步的初级阶段，与先进地区相比还有较大差距。土地流转速度还不够快，流转比例还比较低。上海、江苏、浙江、北京等省区市流转比例都已达到40％以上，有的地区已达到60％以上。同时，全市农村土地仍有不少被撂荒，初步估计有200多万亩。通过调研分析，制约我市农村土地流转的矛盾与问题主要有以下几方面：

（一）农村土地确权、登记、颁证工作滞后。2013年中央一号文件要求，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。但我市农村土地确权、登记、颁证工作进展非常缓慢。作为全国试点县的xx县，只对全县329个行政村的土地进行了基本确权，但登记、颁证工作难开展。从市上安排看，在除xx县以外的11个县区进行11乡镇124个行政村的土地确权登记颁证试点，实际基本没有开展工作。主要原因：一是各级党委、政府认识不到位，重视不够，没有提到重要议事日程；二是宣传不到位，没有把群众发动起来，群众的认知度低，对农村土地确权、登记、颁证工作既不热心、也不上心；三是农村土地现状复杂，所有权、承包权、经营权难鉴定、难分离。xx县白泥井镇公布井村，总土地面积8.64万亩（农耕地1万余亩、林草地1万余亩、四荒地6万余亩），现有人口1100多人，由于自第二轮农村土地承包以来，农户间人口变动较大，开垦荒地转为耕地差别较大，承包到户农地面积与实有面积差别较大，加之农户之间、村组之间、乡镇之间、县区之间、省区市之间地界不清，历史纠纷多，土地只初步进行了确权，还停留在纸面上，登记、颁证根本没有开展。

（二）农民担心流出土地后没有稳定就业和社会保障，存有后顾之忧。农村土地对农民来说，具有社会保障、就业、收益等功能，是农民的“命根子”。调查分析：目前，大部分农民还是主要依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。有了土地，农民生活就有了保障，即使外出打工赚不到钱还可以返乡种田，心里踏实。因此，农民有相当深的“恋土情结”，对土地流转存有“三怕”心里。即：怕保不住土地权益，宁愿撂荒，也不流转；怕没有就业门路，有土地就可以从事农业生产，小农生产收益不高，“有总比没有好”；怕没有社会保障，现阶段城乡户籍、社会保障制度的“二元”性，担心土地流转后“今后怎么办。”。xx县樊学乡，为石油资源富集区域，仅石油开採井口土地占用补偿费，全乡年可收入5000余万元，占农民收入的近50％，加之部分农民通过“偷油”，获取违法利益，农民明确表态“不愿流转土地”。该乡大片土地被撂荒。

（三）土地产出、利润低，经营风险较大。调查分析，2013年种1亩川坝旱地玉米，亩产500多千克，生产成本360多元，人工费400元，净收益约200多元；川水地玉米，亩产800多千克，生产成本600多元，人工费600元，净收益约400多元。作为农户经营，可获取一定利润。作为企业经营，加上企业管理和财务等费用，比较利润就非常小。所以，农户在没有外出务工机会或外出务工机会收入没有保障的情况下，仍不愿把土地流出。而企业在土地达不到规模经营，或不具备机械化作业条件，加之，农业生产自然和市场双重风险压力，很难下决心投资土地流转发展农业生产。调研中大家都坦言：“农业是个高风险产业，土地流转又涉及多家农户，农民怕收益得不到保证，企业怕投资得不到回报，乡村干部怕引起麻烦。”xx县郝家焉乡，全乡在册人口9817人，实际常年在村2200余人，其中60岁以上占50％多，61477亩农耕地大部分被撂荒。为了改变这一状况，2014年4月，经乡政府牵头，引进由清涧人土创办的新疆海森有机食品有限公司，与该乡唐家河及毗邻3个村的200余农户签订了合同为期15年、租金每亩每年15元、面积3185亩的土地流转合同，并成立了xx县禾坪种养殖农民专业合作社。企业一次付清了10年的租金。因所流转土地，都是撂荒多年的山地或前几年栽种枣树未成林地，面临需要进行大规模的土地整治，目前感到压力很大。

（四）土地流转机制体制不健全，市场没有形成。一是市、县区、乡镇、村还没有建立专门的土地流转中介和仲裁等服务组织，土地流转信息不畅，缺乏对土地的评价依据，影响土地流转的速度、规模和效益。二是还没有建立对流转土地农民利益的保护机制，缺乏对土地流入业主的资格审查、评估和经营监督，实践中业主因投资失败或市场变化等原因，无法履约，给土地流转农户带来较大风险和经济损失。三是土地流转中，农民土地流转租金一般在一定租期内不再调整，土地溢价收益农民得不到，农民的土地流转收益增长机制缺失。四是土地流转过程中出现的矛盾和纠纷得不到及时化解。

（五）土地流转组织管理缺位，流转很不规范。总的看，全市土地流转组织管理机构体系建设不完善，队伍力量薄弱。市上，农村土地流转归市农业局管，内设农经科，配2名工作人员，2013年新成立农经管理中心，事业编制15人，刚刚开始运行。县区、乡镇农经管理机构基本处于缺失状态，有机构的，也基本不开展工作，或只在县区农业局加挂一块牌子，有名无实。从调查看，农村土地流转普遍存在“三多三少”现象。即：私下流转的多，组织流转的少；口头协商或私下文字协议多，采用正规合同的少；零星流转多，集中流转少。自发的农户大部分是在亲戚、朋友范围内流转，没有组织来认定，而且私下存有的文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，存在矛盾纠纷的隐患。部分业主因经营不善违约逃债，或未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用性质；个别农民，因土地增值，觉得原转让或出租费低等，单方面撕毁合同，索回土地经营权。

（六）土地流转政策法律不配套、落实不到位，影响积极性。现行的关于农村土地流转的法律法规和政策措施，原则性的比较多，缺乏可操作性。比如承包期，有关法律规定：耕地为30年，草地30—50年，林地30—70年；土地流转不能超过剩余承包年限；中央决定则要求土地承包关系要长久不变；实际工作中很难把握和突破。同时，省政府2011年3月就出台了《关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》（陕政发〔2011〕18号），市委、市政府2008年7月就印发了《关于推进农村土地承包经营权流转实现土地适度规模经营实施意见》（榆发〔2008〕15号），但《意见》中所提出的一系列政策措施，特别市委、市政府文件中提出的每年安排1000万元土地流转专项资金，根本没有得到落实。

三、推进农村土地流转的对策与建议

（一）加强舆论宣传，进一步提高认识。应用多种新闻宣传媒体，采取多种形式、多种渠道，广泛宣传农村土地法律法规和政策措施，宣传土地流转的重要意义、原则、程序和方式方法要求，引导广大农民群众增强土地流转的自觉性，提高各级领导和干部做好土地流转工作的能力。教育广大干部和农民群众，士地流转必须依法、自愿、有偿、规范，决不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益，决不能把土地流转看作为简单的土地集中、转让开发、或强制土地收储、或允许放任自流。同时，要加强信息宣传，畅通信息渠道，让农民群众及时掌握土地流转市场需求和价格信息。要大力宣传土地流转中好的经验和典型，让广大农民群众看到土地流转带来的实际利益，消除误解，自觉自愿地参与土地流转，形成全社会重视和支持土地流转的良好氛围。

（二）加快推进农村土地确权、登记、颁证工作。农民与土地唇齿相依，只有土地确权，农民才能定心，只有地政稳定，社会才能安定。要按照十七届、十八届三中全会决定，2013年、2014年中央一号文件精神，加快推进农村土地确权登记颁证工作，力争按中央要求到2017年全面完成。一是切实把农村土地确权登记颁证工作，摆到各级党委、政府的重要议事日程，作为当前农村工作的重中之重；二是抓紧完成xx县及其他县区各1个乡镇10个村的试点工作，近快制定出台全市农村土地确权登记颁证工作方案；三是做好宣传摸底工作，广泛发动群众，让广大农民群众知晓农村土地确权登记颁证的必要性和重要意义，同时摸清二轮承包以来人口、土地等变动情况；四是坚持分类指导，一村一策一方案；五是坚持搁置争议，先易后难，稳步推进；六是同步完善农村集体林地、草地等地类的确权登记颁证工作；七是农村土地确权登记颁证工作经费列入市、市县区财政足额预算。

（三）因地制宜、不一刀切、不下指标任务。从调研分析，目前全市农村土地类别可分为：XX县区与非XX县区农村土地，城镇XX县区、公路沿线与山区、深山区农村土地，在村人口很少或已无人村与人口还多数在村农村土地，山旱地与川水地，农村土地农户承包经营与企业承包开发经营，农户占有农村土地多与少等。土地流转有四种现象：XX县区和矿产资源丰富地区农村土地都不愿流出，地理条件较差或很差地区农村土地流出没有人承接，川水地或地理条件较好地区农村土地有人流出也有人承接，农户已集中承包经营大片农村土地、具备发展家庭农场条件不需要流出。因此，开展农村土地确权、登记、颁证、流转工作，一定要因地制宜，实行差别化政策，决不可搞一刀切，不能硬性下达土地流转指标任务，要实事求是，严禁虚假报告，稳步推进。

（四）不断完善健全农村社会保障制度。一是进一步健全完善适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能，消除农民离土的后顾之忧。二是对已经流出土地的农民参加农村社会养老保险、新型合作医疗等给予财政补贴优惠，引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。三是加大公共财政向农村的倾斜支持，逐步缩小城乡社会保障差距。四是大力推进农业转移人口市民化，让进城农业转移人口在所生活工作城市落户扎根，把进城落户农民在农村参加的养老和医疗保险，规范接入城镇社保体系，城市社会保障对进城农业转移人口全覆盖，强化农村土地流转的社会基础。

（五）建立健全农村土地流转服务体系。按照有关政策法律法规，采取多种方式，建立健全农村土地流转服务体系。一是尽快制定出台《xx市农村土地流转交易规则》等规范性文件，统一规范全市农村土地流转交易行为，建立完善农村土地流转市场机制。二是依托市、县区、乡镇农经管理机构，组建成立市、县区、乡镇农村土地流转服务中心，村上设立农村土地流转信息员，负责农村土地流转政策咨询、合同签订、价格监测、信息处理发布等。三是建立农村土地流转价格评估机制，积极调控指导农村土地流转市场价格，提高农村流转土地入市透明度和可操作性。四是探索建立农村产权交易市场，搭建农村士地流转交易有形市场和网络信息平台，降低土地流转成本和风险，提高流转效率。五是建立农村土地流转担保机制，成立农村土地流转担保公司，为农村土地流转提供担保服务，保障农民土地流转权益。六是组建成立市、县区、乡镇、村农村土地承包经营和流转纠纷调解仲裁委员会，及时化解农村土地承包经营和流转纠纷矛盾，保障农村土地流转依法有序开展。

（六）切实加强对农村土地流转的组织管理。一是完善健全市、县区、乡镇农经管理组织机构，明确职能职责，强化公益服务，增加事业编制，壮大服务队伍，提升工作服务能力。二是加强对农村土地承包经营和流转的监管，建立管理台账，规范合同文本和合同的签订。三是开展农村土地承包经营和流转情况执法检查，依法处置农村土地长期撂荒问题，依法纠正农村土地流转违规行为，规范农村士地流转，遏制农村土地撂荒，推动农村土地加快流转。

（七）大力培育新型农业经营主体。家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体是土地流转的重要载体。要大力鼓励承包农户通过土地流转成立家庭农场，建立家庭农场初始登记和发布制度，做好家庭农场