公共政策分析5

公共政策分析

第五章公共政策方案的制定分析公共决策体制的构成公共决策的择案规则政策方案规划的特性与原则政策方案规划的基本程序公共政策合法化的程序中共中央关于全面推进依法治国

若干重大问题的决定（节选）健全依法决策机制把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。社会问题被列入政策议程，就需要制定一系列解决问题的备择方案，并从中优选方案。这就体现为政策方案的制定过程。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位。包括三大环节：目标、方案、合法化。制定政策方案的组织基础是科学完善的决策体制。集体智慧的结晶要靠科学的组织合理的运行。

第一节公共决策体制政策主体对目标客体的影响并非是某一类或某一个公共政策主体孤立的行为，而是多元决策主体在分工合作的基础上，基于各自的权力与责任，进行充分的互动与合作的集体行为。这就体现为公共决策体制。从公共决策体制的系统构成来看，可划分为决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统。1、决断子系统指挥系统、中枢系统。拥有最高决策权。具有最高决策地位并承担主要责任。我国目前实行的是三级决策体制：国务院、省直辖市、县区。各级行政机关在决策体制上实行行政首长负责制。一、公共决策体制的构成行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，各级行政机关的最高行政首长拥有最高决策权，并对决策独立承担责任。要注意加强监督，约束权力。要注重提高决策者的素质。2、咨询子系统由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性系统。思想库、智囊团必须处理好谋与断的关系。3、信息子系统由掌握信息的专门人才所组成，专门从事信息搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料的机构。信息社会及信息的重要性。信息联动机制我国决策领域的信息状况。4、监控子系统对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监控的子系统。立法机关，司法机关，利益集团都充当监控者，发挥监控职能。确保合法性（主体、内容和程序）。5、执行子系统使方案转化为现实，使目标得以实现的系统。（下一章详解）二、公共决策的择案规则基本决策的规则有两种：全体一致原则和多数决定规则。1、全体一致原则即一票否决制，所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者没有任何一票发对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。基本特征：（1）一票否决。（2）决策结果应照顾到每一个决策者的利益偏好与要求，是最佳方案。（3）决策者既考虑到自身的利益，也考虑到其他决策者的利益，不能期望不支付任何成本而获得利益。（4）随着组织规模的扩大决策成员数目的增加，使形成决策结果的困难程度成倍增加。现实中较少使用。使用条件：（1）成员较少，（2）成员代表性及影响力很大，（3）事件风险很大。2、多数裁定原则采用少数服从多数，以得票最多的政策方案作为正式的公共方案。简单多数：相对多数。选得票最多的，不要求必过半数。往往只反映小多数人的意愿。绝对多数：过半数原则。对投赞成票的比例做出明确规定。绝对多数规则的特点：（1）决策成本低无需都投赞成票（2）公信力强不足：（1）多数剥削少数（2）阿罗不可能定理：控制政策议程的人有机会操纵投票结果。第二节政策方案规划的基本程序政策方案规划：公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优先选择的过程。特性与原则：目标导向：具有前瞻性与指导性。变革取向：变动性创新性选择取向：设法扩大选择的机会理性取向：目标与手段有效配合，可行性。群体取向：相关部门和人员协作与配合。政策方案规划的基本程序：确定政策目标设计政策方案论证评估方案抉择政策方案案例：医改方案的制定过程2006年9月，国务院成立了由国家发改委和卫生部任双组长单位、11个部委(现已增至16个部委)参加组成的医改协调小组，着手设计新的医改方案。2006年10月中旬，国家发改委在其官方网站上开辟了“我为医药卫生体制改革建言献策”专栏，面向全社会征求对医改的意见和建议。2006年10月召开的党的十六届六中全会明确了医改的方向：“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，健全医疗保障制度，建立国家基本药物制度和规范公立医院管理。”

案例：医改方案的制定过程据了解，新医改方案的制订过程中显示了空前的公共性和广泛性。医改协调小组通过各种途径，广纳民间以及各方面学者的意见，听取不同声音。除国家发改委开通官方网站听取民意，医改协调小组还委托北大、北师大、复旦大学、国研中心、世卫组织、世界银行、国际咨询机构麦肯锡等6家机构提出备选方案，后来北京师范大学、人民大学、清华大学中国社科院也提出了方案，也就是说，有10套备选方案。

案例：医改方案的制定过程由国家发改委以及南方16省区市主管副省(市)长等参加的医改座谈会上，提供给与会者讨论的医改方案文本主要融合了九份专家意见稿的内容，包括一个总体目标、四个主要原则和八大改革方向。总体目标即到2020年建立一个覆盖中国城乡全体居民的基本医疗卫生服务制度。四大原则即公共卫生、医疗保障、医院管理、基本医疗服务等。八大改革方向包括医疗管理、运营、投资、监管体系、科技人才、信息等方面。

案例：医改方案的制定过程针对“医改多套备选方案”之说，卫生部部长陈竺在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“最后提出来的，只能是一个方案”。国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向全社会公布了《深化医药卫生体制改革指导意见》征求意见稿，向全民征求意见。案例：医改方案的制定过程在短短一个月的时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的《深化医药卫生体制改革指导意见》正式文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。一、政策目标的确定政策目标的作用：是政策方案设计和优选的基础依据是政策方案执行的指导方针是政策绩效评估的参照标准案例：房价调控目标引争议在《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中规定，各城市人民政府要合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于2011年一季度向社会公布。继3月28日上海公布房价调控目标为涨幅低于8%后，29日广州市公布房价涨幅要低于全市年度生产总值增幅和城市居民人均可支配收入增幅；深圳市公布全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度GDP和常住人口人均可支配收入的增长速度；北京市的房价调控目标将参照人均可支配收入增长情况。案例：房价调控目标引争议各地的房价调控目标引起公众质疑：这究竟是限价目标还是涨价目标？有学者认为，各城市应该先确认房价水平是否存在虚高现象，而不应该简单地与GDP和城镇居民人均可支配收入挂钩，否则将严重削弱楼市调控的政策效果。还有人认为，房价调控目标与“居民住房支付能力”挂钩更关键也更有意义，而反映住房支付能力的指标是房价收入比，即住房价格与城市居民家庭年收入之比，一般认为，合理的房价收入比的取值范围为4—6倍。

如何确保政策目标的有效性政策目标具体明确政策目标具有前瞻性政策目标具有可行性政策目标具有协调性政策目标与手段统一确定政策目标的困难价值因素政治因素多目标间的冲突二、备择方案的设计政策方案的轮廓设想政策方案的细化设计案例分析：计划生育政策的备选方案中国人口在本世纪中叶达到16亿以后，人口数量会有明显下降，进而出现“人口危机”，导致劳动力资源不足。原国家计划生育委员会“中国未来人口发展与生育政策研究”课题组在《中国未来人口发展与生育政策研究》中提出了政策方案。

案例分析：计划生育政策的备选方案方案1：维持1998年城乡各自的生育率不变假定到2017年左右，我国城镇人口比例将达到40％左右；2030年城镇人口比例可能超过50％；到2050年城镇人口比例将为60％左右。城市化对未来人口发展影响很大，若维持1998年城乡各自的生育率不变，随着城市人口比重的上升，全国总的生育水平将呈下降趋势。当城镇人口比例达到50％时（2030年），平均每个妇女预期终身生育子女数（TPPR）将达到1.74个孩子，而到2050年会降到1.66个孩子。

案例分析：计划生育政策的备选方案方案2：在现行政策基础上，在全国允许双方独生子女夫妇生育二胎27个省份现行生育政策中关于独生子女夫妇可以生二胎的规定将对生育率产生影响，这种影响将从2005年开始逐渐显现。由于20世纪80年代初开始大量出现的独生子女目前开始进入法定婚育期，21世纪初尚不会有太多的待生二胎的妇女“堆积”。从现在就开始此政策不会引起生育率的大幅度波动。但是实施得越晚，堆积的数量则越大。因此建议，各地如要执行夫妇双方均为独生子女允许生二孩的政策，起始年最好不要迟于2005年。假如从2005年开始在全国普遍实行独生子女夫妇可以生二孩的政策，2010年总人口约为13.8亿，2040年前后总人口达到峰值15.5亿后开始进入负增长，2050年总人口将减少到15.2亿左右。案例分析：计划生育政策的备选方案方案3：在现行政策基础上，允许只要一方是独生子女的夫妇（包括双方都是独生子女）可以生育二胎。此政策调整将使我国人口数量的高峰推后、峰值提高。2040年前后总人口达到峰值时将接近16亿。这一方案虽然也可以接受，但有一定的风险。案例分析：计划生育政策的备选方案方案4：在现行政策基础上，普遍允许农村妇女生育二胎这样带来的好处是缓解生育政策在农村执行中遇到的阻力。假如能够实现这一政策的平稳过渡，而且城乡妇女放弃二胎生育的比例随社会经济的发展有所提高，按此方案预测，总人口将在2040年后达到约15.8亿的高峰，仍略低于允许城镇夫妇一方为独生子女均可生二胎（方案3）的结果。但要实施这种方案，也要冒一点的风险。由于前期生育政策造成的大批待生二胎妇女的堆积可能引起生育率的急剧飙升；政策放宽的倾向性影响可能引起局部地区生育失控；政策的不连续性可能给计划生育工作造成直接冲击。

案例分析：计划生育政策的备选方案方案5：城市农村普遍允许生育二孩这一政策的调整风险更大，即使我们作乐观的假设，中国总人口也会超过16亿，因此，这一方案不可取，仅作为参考。案例分析：计划生育政策的备选方案当时的结论与政策：基于以上分析，确认方案2为推荐方案，即在现行政策的基础上，从现在起，全国城市农村普遍允许双方为独生子女的夫妇可以生二孩。从降低生育率的角度来看，还有更紧的方案，但是，采取相对较宽松的方案2，既能够达到稳定低生育率的目的，又能在一定程度上缩小生育政策与生育意愿的差距，并达到调节人口结构的目的。从政策调整对计生工作的影响来看，这又是影响最小的一种方案。目前根据形势变化，计划生育政策实施的是方案3。三、政策方案的评估价值的评估效果的评估风险的评估可行性的评估（1）技术可行性（2）经济可行性（3）政治可行性（4）行政可行性北京出租车业个体化改革的方案

北京出租车业从1992年开始放开准入限制，允许民间资本进入。结果车辆从1991年的1.62万辆发展为1994年的4.9万辆。形成了公司(主要是戴集体企业“红帽子”的私人企业)为绝对主体和少量个体司机的市场结构。但此后北京市政府出台了一系列整顿政策，先是在1994年开始重新实施严格的准入限制，1996年又先后出台文件禁止企业“变相卖车”、强行换车(淘汰面的)、缩短出租车使用年限(8年变6年)、收车和倒算法、企业兼并等。现有的市场组织形态为12个品牌企业、200多家出租车公司、6.7万辆车、10万从业人员，以及司机和公司之间单一的承包方式(政府承认的惟一格式合同，风险抵押金加每月高额份钱)。个体司机则主要通过个体协会的方式来自我管理。北京出租车业个体化改革的方案北京市出租车业的管理思路非常清楚，就是要推行公司化管理的模式。从实践来看，这种思路忽视了出租车业个体化经营的特点，而且掩盖了公司经营权垄断和实质挂靠、变相集体所有制度下公司剥削司机的事实真相；此外，在目前的管制制度下，消费者利益和政府税收都受到相当程度的损害。因此，政府如果要下决心改革目前的出租车管理制度，反思公司化所遗留下来的社会后果，并认真研究个体化的可行性。北京出租车业个体化改革的方案根据上述北京出租车业特点、现有管制政策的分析，有人提出如下三种改革方案：第一种方案：即彻底取消北京市出租车业的准入歧视政策、总量控制以及租价管制。任何人只要具备从业资格即可申请从事出租车运营。资格的认定可通过政府(或协会)规定的一个严格的考试进行，考试的内容包括北京市的历史文化、交通路线、交通法规、语言能力以及行为规范等。另外政府对投入运营的出租车在颜色、型号、排气量等方面作硬性要求。

北京出租车业个体化改革的方案第二种方案：取消准入歧视政策和总量控制，保持租价管制。对于从业司机的进入资格和车辆要求与第一种方案同。租价管制应该是指导性的，同时要求完善的价格信息披露和投诉处罚机制。第三种方案：取消准入歧视政策，保留租价管制(在第二种方案的意义上)和总量控制。但是要改变目前总量控制的具体方式。对牌照的发放从行政划拨改为拍卖。北京出租车业的牌照总数目由政府提前规定好变动的方式(每年固定增加一定数目)并向全社会公布，比如每年固定增加多少牌照，在哪些特殊情况下可以再增加牌照数目等等。北京出租车业个体化改革的方案无论是哪一种方案，都要废除目前的准入歧视政策。废除准入歧视政策，最重要的一个步骤是进行存量改革，也就是如何将目前北京市的6.6万辆公司车辆变为个体化经营。这里有两种方案可以选择：1.温州的做法。温州市政府规定了一个远远低于牌照市价的价格，然后每个司机只要向政府付出这个价格的代价就可以拥有自己的牌照。按温州的经验，这个改革政策最容易招致企业的反弹。北京市政府可以通过要求企业改制来对付这种反弹，因为目前多数企业也是集体制企业，按集体制企业的法律规定，它应该是全体员工的合作企业，因此可以考虑将集体企业改为职工合作持股的股份制企业。具体操作时可以选择几家企业作为改革的试点。北京出租车业个体化改革的方案2.直接瓦解。由于和企业谈判改革的成本可能会非常高，政府可以通过直接向现有从业司机发放新牌照(收取一定价格)以间接方式取消准入歧视政策。虽然出租车业内出租车公司还在，但是一旦司机可以直接获取牌照，那么这些本身并不合法且没有太多经营风险的企业必然随着司机的“胜利大逃亡”走向衰亡。这时，出租车公司业主必然主动与司机谈判，从而建立合理的公司治理结构，彻底改变司机“骆驼祥子”的处境。四、政策方案的优选优选的标准：效益效率充分性公平性回应性适当性方案优选中共识的形成交换说服强制第三节公共政策合法化一、公共政策合法化的涵义广义：能够被公众认可、接受、遵从和推行狭义：（1）合法的决策主体（2）合法的决策程序（3）合法的政策内容二、公共政策合法化的程序1、立法机关政策合法化的程序提出议案审议议案表决和通过议案公布政策2、行政机关的政策合法化程序法制工作机构的审查领导决策会议决定行政首长签署发布政策三、公共政策法律化政策法律化就是政策向法律的转化，指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。政策法律化的条件：（1）长期稳定的政策（2）对全局有重大影响（3）成功且成熟

案例：走向法律化的中国公务员管理注意思考以下问题：1、为什么《国家公务员暂行条例》应从政策上升到法律层次？2、《国家公务员暂行条例》从政策变成法律后的主要变化有哪些？3、发生这种变化需要什么条件？

一、建立国家公务员制度的背景新中国的干部人事制度是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，其根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权、恢复国民经济、开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。十一届三中全会以后，随着经济、政治、文化等各项事业的发展，传统的干部人事管理制度明显不能适应经济建设和社会发展的需要。邓小平同志在1980年提出了“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合适宜的组织制度、人事制度”的口号，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。在党中央的领导下，我国对于部人事制度进行了大量的改革和探索，在建立离退休制度、下放干部管理权限、探索分类管理思路等方面取得了很大的成绩，为建立国家公务员制度打下了坚实的基础。二、公务员管理的重要政策文件：《国家公务员暂行条例》1984年，党中央提出要搞好干部人事方面的立法工作。1987年，党的十三大提出“要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1992年召开的党的十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。1993年8月14日，国务院发布《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立和推行公务员制度，并在党的机关和各级人大、政协、群众团体和民主党派机关参照试行。自此，我国机关干部人事管理走上了法制化轨道，基本上做到有法可依，有章可循。公务员管理进入到一个全新的时期。具体表现在：实行了分类管理的原则，引入了科学的激励竞争机制，建立了正常的新陈代谢机制，设立了勤政廉政的保障机制。此外，国务院还先后制定了公务员制度实施方案、工资改革方案等配套文件，人事部制定了公务员职位分类实施办法和公务员录用、考核、职务任免、职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞职辞退、申诉控告等22个配套规章及办法，初步形成了公务员管理的规章体系。

三、我国首部干部人事管理法律《国家公务员法》出台自2000年8月起，有关部门开始着手研究起草公务员法。2002—2004年，在征求中央和国家机关各部门以及各省、区、市人事部门及有关专家学者意见的基础上，同时借鉴国外有益经验，经反复研究论证，前后修改14稿，形成了公务员法草案，并经国务院常务会议审议原则同意后正式提请全国人大常委会审议。十届全国人大常委会第十三次会议对公务员法草案初次审议。其后，全国人大有关部门将草案印发各地有关部门征求意见。根据常委会委员审议意见和各方面提出的