关于深化部门预算改革的思考

关于深化部门预算改革的思考佚名简介：实行部门门预算是我国国目前财政支支出管理上推推出的一项重重大管理体制制改革。水利利部从１９９９９年开始进进行部门预算算改革，取得得了一定的成成绩，但在预预算改革中还还存在一些问问题，如：部部门预算编制制还不够科学学，没有标准准的定额，等等等。因此，必必须尽快建立立适合水利部部门行业特点点的预算单位位支出定额标标准体系；从从基层单位开开始规范编制制，逐级汇总总编报；要加加强部门之间间、上下级单单位之间、财财务与业务部部门之间的沟沟通，确保预预算编制科学学、规范。关键字：预算改改革，思考实行部门预预算是我国继继实行“分税制”财政体制和和新的税收制制度后，在财财政支出管理理上推出的一一项重大管理理体制改革。实实行部门预算算有利于贯彻彻党中央、国国务院的“依法治国”方针，有利利于部门规范范、合理、合合法、高效地地使用财政资资金，提高资资源配置效率率。水利部从１１９９９年开开始进行部门门预算的改革革，总的来说说，进展顺利利，但与部门门预算改革的的目标要求相相比，还有一一些不适应的的地方，尤其其是预算单位位基本支出没没有科学的标标准和定额，使使预算的编制制缺少了最基基本的依据。所所以如何适应应部门预算改改革的需要，尽尽快建立适合合水利部门行行业特点的预预算单位支出出定额标准体体系，是当前前急需研究的的课题。一、水利部门预预算改革的现现状水利部门预预算改革的步步伐一直是按按财政部门的的改革计划逐逐步推进的。相相比过去传统统的预算编制制方式，有了了比较大的改改变。主要体体现在以下几几个方面。在预算构成成的形式上。部部门预算由水水利部门所有有的经费收支支构成。这些些预算收支的的来源、使用用方向和规模模方面的信息息共同形成了了一个有机的的整体，能够够比较全面地地反映水利行行业年度工作作的内容。同同时，通过把把这些收支按按业务用途划划分为满足基基本人员机构构业务开支需需要的基本支支出预算和满满足当前特殊殊事业需要的的项目预算，可可以使年度预预算更清晰地地反映出财政政资金的实际际用途，如多多少用于人员员开支，多少少用于机构的的日常维持，多多少用于水利利管理和事业业发展，为提提高预算的真真实性、科学学性奠定了基基础。但是，由由于目前我国国还没有一个个比较科学的的开支定额标标准，在确定定年度收支规规模的时候还还无法做到按按标准进行零零基预算，经经费规模的确确定仍未摆脱脱传统的基数数加增长的模模式。在预算编制制的时间上。预预算编制较过过去大大提前前了。在预算算上报、批复复、执行等工工作的时间上上也按照《预预算法》的要要求进行了严严格的规范。年年度预算编制制启动时间由由过去的前一一年１１月份份提前到了８８月份。２０００３年预算算编制的启动动时间可能会会进一步提前前到６月份，目目前已经在进进行２００３３年预算的准准备工作。同同时，预算的的批复执行时时间大大提前前，一般每年年４月底前能能够批复执行行，比过去提提前了２～６６个月。预算算编制周期也也比过去有所所增加。这样样做，有利于于在年度开始始就能够确定定每一年度的的工作及其预预算经费，提提高水利工作作的计划性，更更好地为水利利业务工作服服务。应该说说，目前预算算编制时间虽虽有提前，但但离西方发达达国家普遍实实行的编制周周期还有相当当大的差距。在经费使用用方向和规模模的安排上。通通过严格的预预算建议（申申请）、协商商、下达控制制数（初步确确认）、正式式申请、批复复执行“两上两下”的程序，初初步建立了预预算主管部门门和业务主管管部门的协商商机制。这是是过去预算编编制所没有的的，但由于时时间的限制和和缺乏科学的的开支标准，财财政部门与各各部门、各部部门与下级单单位之间仍缺缺乏足够的沟沟通。把部门基本本建设支出纳纳入了部门预预算。这样更更加全面、准准确地反映了了部门业务工工作和投资的的全貌，使建建设与管理通通盘考虑、协协调发展成为为可能。然而而，到目前为为止，基本建建设预算仍比比较粗，基本本上是按照大大的项目打捆捆编制和下达达的，还不能能落实到具体体的项目和承承担单位，年年度内计划调调整的现象仍仍然存在。二、当前预算管管理中存在的的问题１．部门预预算编制没有有标准定额，计计划弹性大完整、科学学的支出定额额体系是衡量量预算编制是是否科学合理理的标准，也也是编制的预预算能够顺利利执行，年度度水利工作任任务顺利完成成的保证。我我们现在之所所以还摆脱不不了传统的“基数加增长”的预算编制制方式，关键键就是缺乏这这样一套支出出定额体系。拿拿水资源工作作的预算来讲讲，随着治水水思路的转变变，因为预算算定额工作的的滞后，还不不能通过全面面的“零基预算”的方式调整整水利资金的的支出结构，把把水利资金的的投向转移到到最需要的方方面，只能在在传统的“基数加增长”的模式基础础上进行小规规模的增量调调节。另外，没没有定额标准准，也很难确确定水资源工工作合理的支支出规模，如如何保证、保保证多少很难难做到比较客客观地加以衡衡量，也给预预算工作带来来很大的困难难。如果预算编编制不能真正正符合实际开开支的需要，不不能避免“跑、冒、滴滴、漏”现象，就不不可避免地出出现执行中的的各种问题，计计划的随意性性大，预算漫漫天要价，挤挤占挪用，铺铺张浪费，事事业任务不能能顺利完成。如如果说前一阶阶段的预算改改革主要的是是在形式上取取得了一定的的效果，那么么支出定额标标准就是下一一步继续深化化改革、在预预算编制的内内涵上进行突突破所亟待解解决的一个突突出的问题。２．部门预预算编制难以以做到自下而而上财政部门预预算控制数下下达各部门后后，各部门编编报正式预算算的时间只有有１０天左右右。在这么短短的时间内，根根本不可能做做到从基层单单位逐级编报报汇总预算。水水利部所属预预算单位有５５级，但预算算编制并不是是从５级汇总总而来，只能能由主管单位位按以往的情情况估列代编编。一方面预预算的准确性性和科学性受受到很大限制制，另一方面面基层单位没没有预算，预预算管理很难难进行，国库库集中支付也也支付不到基基层。预算编制过过程中，由于于时间和传统统做法的影响响，财政部门门和业务部门门之间、部门门上下级之间间缺乏沟通，对对实际需求了了解不够。财财政部门或主主管单位财务务部门在核定定预算时，缺缺乏客观依据据，该安排的的项目没有安安排，不该安安排的项目安安排了，或者者对所报项目目的预算金额额统统削减一一部分，这些些做法都对预预算的科学性性、合理性造造成一定的损损害。例如，２２００２年水水利部编制项项目预算几百百项，说明几几百万字，但但最后确定的的预算只占很很小的比例，这这样必然会影影响各部门预预算编制的积积极性，预算算管理水平难难以提高。在这个问题题上，西方发发达国家的做做法是大幅度度提前预算编编制的启动时时间，拉长预预算编制周期期。以美国为为例，从开始始准备到编制制完成开始执执行往往要２２４个月，其其中大量的工工作和时间都都用在进行宏宏观形势的预预测、年度工工作计划的制制定以及业务务管理部门和和财政管理部部门之间的反反复充分的磋磋商。这样下下来，预算编编制可以得到到有关各方面面的充分研究究分析和酝酿酿，可以比较较好地反映实实际需求和财财政支持的结结合。这种做做法很值得我我们借鉴。预算编制比比较粗，许多多项目都还沿沿袭了过去切切块打捆的编编报办法，没没有按要求细细化到具体单单位和具体项项目。在具体体执行上存在在很大的不确确定性，不仅仅很难和国库库集中支付、政政府采购等管管理制度衔接接，不能起到到预算管理监监督的作用，而而且容易滋生生以权谋私、贪贪污腐败等违违法犯罪行为为。三、关于进一步步深化预算改改革的几点思思考１．尽快制制定科学合理理的预算单位位支出定额制定预算支支出定额是一一项非常复杂杂的系统工程程，首先要有有比较科学合合理的业务工工作量化指标标体系，然后后才能测算确确定单项业务务工作的定额额标准。例如如水文测验，先先要确定每年年正常情况下下的测验次数数和要求，再再测算耗费的的人工，仪器器设备的损耗耗，然后再根根据现行的有有关支出标准准或市面平均均的开支水平平，测算出经经费的需求量量。不同的测测验项目、不不同的地域条条件和水情，都都会影响到支支出定额的水水平，需要进进行大量的分分类、测算、汇汇总工作，最最终形成一个个水文测验支支出定额体系系。水利行业业的业务性质质和开支方向向比较复杂多多样，预算支支出定额体系系将非常庞大大，工作量也也不小。对此此，水利部从从２０００年年９月就开始始着手进行课课题研究，通通过一年多时时间和部机关关司局、各流流域机构财务务和业务部门门的共同工作作，初步形成成了水利事业业费的预算支支出定额体系系。首先，把经经费支出按性性质划分为基基本人员机构构支出、基本本业务经费支支出和项目支支出三大部分分。其次，对水水利业务工作作的内容加以以分类归纳整整理，逐类制制订业务支出出定额。主要要由以下几个个部分构成：：①基本支支出预算定额额：反映部直直属水利事业业单位的按定定员定额核定定的人员经费费、机构经费费和一般业务务经费的开支支定额，由在在职人员经费费定额、离退退休经费定额额和日常公用用经费定额三三部分组成。②防汛岁岁修业务经费费预算定额：：反映中常洪洪水条件下按按定额管理的的防汛岁修经经费基本支出出预算的定额额，防汛抢险险和水毁修复复项目单项核核定。包括防防汛物资购置置与管护、防防汛设施设备备运行与维护护、防汛组织织业务经费、防防汛民工补助助费、堤防工工程管理养护护、河道工程程管理养护和和防洪涵闸管管理养护等７７个部分。③水政业业务经费预算算定额：反映映各级水行政政执法部门水水政业务经费费的开支定额额。包括立法法、法制宣传传教育、水政政执法监察、水水事纠纷协调调、水资源管管理和专项会会议经费等。④水资源源保护业务经经费定额：反反映各级单位位水资源保护护业务经费的的开支定额。包包括水功能区区督察、入河河排污及取水水许可、水质质监管、流域域水资源质量量信息发布、水水资源保护综综合业务和水水资源保护仪仪器设备运行行维护等。⑤水土保保持业务经费费预算定额：：反映水土保保持业务工作作和小流域综综合治理经费费的支出定额额，不包括水水土流失治理理工程支出。由由国家级重点点监督区、治治理区、监督督治理综合区区、大江大河河干流及重点点支流河道等等预算定额组组成。⑥水文业业务经费预算算定额：反映映水文单位正正常水文年份份和设施设备备基本配置条条件下，完成成水文工作基基本任务经常常性支出的定定额。根据水水文站、水位位站、雨量站站、各级水文文（水资源）管管理局等不同同业务性质和和重要程度，分分别确定水位位观测、流量量测验、泥沙沙测验、降水水观测、蒸发发量观测、冰冰凌测验、水水情拍报、水水文调查、水水文资料整编编、属站管理理、业务车船船使用费等支支出的定额。⑦水质监监测业务经费费预算定额：：由常规及省省界监测、供供水水源地监监测、水量调调度监测、地地质监测、自自动监测、流流域（区域）水水环境评价、水水质资料整编编、水质监测测业务管理、技技术培训、设设备仪器购置置及运行维护护等部分组成成。最后，依据据上述定额指指标，测算出出水利部年度度预算的实际际需求规模。根根据财力情况况，进行分析析排队，提出出政策建议等等。２．大力推推行部门预算算，从基层单单位开始规范范编制，逐级级汇总编报，真真正做到自下下而上全面实实行从基层单位位开始编报预预算，是保证证水利部部门门预算完整、真真实、科学的的基础，是增增强基层单位位预算管理，完完善国库集中中支付制度和和政府采购制制度的必要前前提。因此必必须在目前取取得成绩的基基础上，继续续下大力气推推行。不久前前，水利部流流域机构改革革的整体方案案已经中编办办正式批复，各各流域机构的的改革正在紧紧张有序地进进行。这是一一个非常好的的机遇。要借借此机会改革革体制、创新新机制，按定定员定额的原原则重新理顺顺各级单位的的预算、财务务管理体系，把把预算管理推推行到三级、四四级预算单位位。这项工作作有一定难度度，但一定要要坚持做下去去。３．加强预预算编制过程程中水利部与与财政部门之之间，水利上上下级单位之之间，单位财财务部门与业业务部门之间间的沟通，保保证部门预算算服务于本部部门、本单位位的中心工作作从目前的预预算编制工作作情况来看，在在预算编制过过程中至少应应有３至４个个月的时间进进行广泛的磋磋商。通过这这个过程，可可以根据目前前水利各项事事业发展任务务和国家财力力的可能，尽尽可能地争取取国家投入，同同时尽可能地地将有限的财财政资金用于于最重要、最最急需的项目目，按新的机机构设置、编编制方案和业业务性质，配配合治水思路路的转变，改改变传统的“基数加增长”的经费分配配模式，逐步步调整财政资资金的支出结结构，提高水水利业务工作作的资金保障障力度，从而而提高资金使使用效率。４．按《预预算法》的要要求进一步细细化预算细化预算的的工作，除了了按照财政部部门的统一部部署按调整细细化的预算科科目和支出定定额编制安排排各项事业经经费的支出预预算外，关键键在于水利基基本建设支出出和专项业务务支出预算的的细化。水利利部基本建设设支出的规模模很大，在我我国每年基本本建设投资中中也占有相当当大的比重。财财政部门已决决定在水利部部进行基本建建设投资项目目预算编制试试点，今后我我们还要做大大量的工作。５．进一步步树立预算的的法律权威性性经批复的部部门预算是我我国总预算的的组成部分，是是按《预算法法》规定的程程序编制，经经过国家最高高权力机关批批准实施的，具具有很强的法法律效力。预预算一经确定定，必须严格格执行，任何何人不经规