慈善事业评估体系

慈善事业评估体系

慈善评估是保证该领域健康持续发展不可或缺的机制。自从慈善事业恢复发展以来，我国相关的研究机构、慈善组织以及政府主管部门就一直致力于慈善监测与评估机制的探讨和实践。第一节企业慈善捐赠评估（一）企业慈善捐赠排行榜企业捐赠或慈善排行榜近年来在中国颇为流行，但当事企业的反应并不一致，主要存在三类：有的上榜企业表示赞同，有的上榜企业并不认可，有的上榜企业不予评价。在《福布斯》中文版和胡润百富榜2005年开始发布的中国企业慈善捐赠排行榜中，都是以慈善捐赠额为考量。慈善捐赠额有两个基本统计标准，一是企业实际发生的所有慈善捐赠的价值总和，二是慈善机构接收并开具发票的捐赠价值。但是，因为企业捐赠动机和用途指向的复杂性，有的捐赠因具有内部交易性而不会公开，所以前者的甄别和统计极其困难。后者的统计相对容易，而且是公共部门认可的数据，然而中国幅员辽阔，慈善组织庞杂，要达到完整、真实统计绝非单个机构的力量所能及。所以，因为收集数据的困难，两个榜单在2007年偃旗息鼓。2007年，两家官方背景的本土组织分别以两种统计标准之一开始尝试，民政部所属《公益时报》社推出了企业捐赠排行榜，将企业所有的捐赠都统计进来（含商业赞助）。深圳市慈善榜编委会依托政府机构以及群团组织的强大力量，以正式的慈善捐赠票据为准，发布了企业和个人综合排行榜。表10-1中国内地四家企业捐赠排行榜以上4家排行榜的主要指标都是“现金捐赠额”，但纳入统计的范围不尽相同，福布斯榜、胡润榜、深圳市慈善榜以慈善机构认可的数据为准，而公益时报榜则包括了“经核实的所有捐赠价值”。笔者认为，以公共部门认可的捐赠额来发榜并不是完全统计，因为许多企业捐赠是不通过慈善中介的，如中国社会科学院社会政策研究中心企业捐赠的理论和评价指标研究课题组调查的一个案例企业，其2004～2006年三年的全部捐赠价值是202.4万元，通过慈善机构捐赠的只有两笔（以公益捐赠票据入账）共10.2万元，仅占5%。但是如果以企业自报的捐赠为依据，也会引起广泛质疑，失去公信力。如同样是该个案企业，企业自报的捐赠中有体育赛事赞助（国际上普遍作为广告赞助）、商会赞助、地区文化节赞助（需要具体衡量赞助的内容和形式）等超过100万，接近50%，但这些捐赠不一定属于慈善范畴。所以，企业捐赠榜不一定是企业慈善榜，它的缺陷是其社会意义不清楚，如果某个企业全部是赞助性捐赠，而且排在了榜单的前列，这个榜单就失去了慈善倡导的价值。所以，鉴于企业捐赠和慈善行为动机的复杂性，对于企业慈善捐赠额排名的评价，需要关注的核心问题是什么是慈善性捐赠以及如何鉴定并统计。仅以慈善机构接收并开具票证的捐赠作为计量依据忽略了企业直接的慈善捐赠，而以企业自报的捐赠额为计量依据又纳入了企业非慈善性捐赠的风险。这两者都会使榜单失去公正和引导社会慈善的意义。榜单发布者应当引以为戒。（二）企业捐赠的慈善价值评价研究中国社会科学院社会政策研究中心企业捐赠的理论与评价指标课题组[1]的探索性研究表明，需要对企业捐赠所含的慈善价值进行评价。课题组认为，根据波特的企业捐赠利益交汇图，一般情况下，企业捐赠可以分解成慈善投入当量和商业投入当量两部分。所谓慈善投入当量，是指在特定环境下企业捐赠中所包含的慈善投入价值，也就是多少投入到了真正的慈善领域。美国CECP公司捐赠指南中慈善性捐赠的投入、英国LBG企业公益成本效益分析矩阵中所指慈善公益捐赠以及波特的企业捐赠利益交汇图中的纵坐标值描述的都是这种捐赠中的慈善投入当量。这种慈善投入当量带来直接的慈善回报。所谓商业投入当量是指在特定环境下企业捐赠中所包含的商业投入价值，也就是多少投入是为了企业自身的发展。美国CECP公司捐赠指南中商业性捐赠的投入以及波特的企业捐赠利益交汇图中的横坐标值描述的都是这种捐赠中的商业投入当量。这种商业投入当量带来直接的商业价值，即企业回报。课题组认为，可以分别从慈善投入当量和商业投入当量两个角度对企业捐赠进行评估，这就是企业捐赠的慈善价值评价和商业价值评价。题组根据波特提出的不同的企业捐赠行为因为其指向（在交汇图中的斜率）不同所包含的慈善投入当量不同。所以，企业捐赠额只有转化为慈善投入当量之后才具有比较和统计意义。另外，根据英国企业公民会社的企业公民金字塔图，企业捐赠的环境应当是标准的，即企业是在完全承担纳税和其他社会责任的基础上实施捐赠的，任何对社会责任的逃避都会带来慈善人投入当量的减损。因此，课题组提出了以下企业捐赠慈善价值的测量方法：其中，Xi为企业每一笔捐赠值（记录每一笔的原始捐赠数据Xi）；Ti为企业每一笔捐赠的慈善当量系数（慈善当量系数：0%≤Ti≤100%，在快速评估中：向慈善机构捐赠Ti=100%，互利捐赠Ti=50%，商业赞助Ti=0%）；Li为企业每一笔捐赠的流动性系数（流动性修正系数0%≤Li≤100%，在快速评估中：货币捐赠Li=100%、志愿服务Li=100%、产品捐赠Li=50%）；Bb为企业捐赠对逃避纳税等社会责任及捐赠寻租的补偿（补偿值Bb=税收及社会责任逃避价值+利用捐赠获得的寻租价值）。课题组认为，通过将企业每一笔捐赠按照波特提出的利益交汇原则折算成慈善当量，再经过流动性和补偿值的修正，加总后的企业捐赠的慈善价值能够真正代表企业对社会的慈善贡献。不同企业之间比较捐赠的慈善价值才有外部意义。（三）企业捐赠的战略评价：平衡记分卡及其指标哈佛大学学者卡普兰和诺顿（Kaplan&Norton）提出的平衡记分卡是一种多元绩效评估方法。平衡记分卡是把企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成多项指标的多元绩效评价系统，从关键的财务状况、顾客满意度、内部运营如何改善、创新和学习等4个方面来考核公司业绩。课题组认为，企业捐赠是一项战略行动，对企业发展的作用表现在促进销售、扩大企业社会影响、增强内部员工认同、促发企业社会创新等方面，这和平衡记分卡的四维分析内容十分吻合。可以用财务、社会影响、内部优化、学习和创新四个方面来评价捐赠的企业效用。其中，财务指标体现于捐赠带来的销售额增长，社会影响体现于捐赠带来的企业或品牌知名度、美誉度的变化，内部结构优化表现于捐赠对员工认同和员工忠诚度的促进，学习和创新表现于建立发现和应对社会需求的机制和创新能力，参见表10-2。表10-2企业战略评价的简约平衡记分卡指标*企业的战略性捐赠可能带来企业的财务回报及其他几个方面的变化，其中销售额的增长是捐赠可能带来的最直接和最客观的财务回报，反映了市场范围和市场份额的扩大。在各种类型的捐赠中，商业性赞助带来的财务回报最大、战略性捐赠次之，而传统慈善捐赠可能带来的财务回报最小。但是在非财务效用方面，商业性赞助和战略性捐赠对企业美誉度和员工认同以及企业社会创新能力的促进不一定优于传统慈善性捐赠。第二节慈善项目评估（一）国际上关于慈善项目评估的理论关于公益项目评估的理论模型主要来自西方，诸如“三E”理论、“三D”理论和“顾客满意度”理论等。所谓“三E”，即指经济（Economy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness）。经济是指以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务，经济关心的是投入的数量，而不关注其产出与服务品质。效率是指投入与产出之比例，它通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。效率关心的是手段问题。效果则是指公共服务符合目标的程度，通常可以产出与结果的关系来衡量，效果关心的是目标或结果。但是，一个项目很经济，并不意味着这个项目一定有效率；同样，如果一个项目有效率，并不等于这个项目很经济。随着新公共管理运动的深入，质量日渐成为评估的主流范畴，目前，主流的学术观点认为，经济、效率、效果和公平（Equity）指标即“四E”，是构建绩效评估体系应遵循的基本内容。“三D”是指诊断（Diagnosis）、设计（Design）与发展（Development）。诊断是指项目管理者能够正确识别项目所面临的新的管理问题，能够考虑到主要的相关利益群体的需求与利益；设计是指项目的管理者能够通过适当的策略解决这些问题，能够设计解决项目实施过程中所需要的恰当的结构与战略；发展是指一种解决项目实施过程中遇到问题的能力，以及相应的作为学习过程的管理变革或创新。“三E评估”侧重于评估是一个监督检查的过程，它注重的是政策、计划或项目产生的结果。“三D评估”侧重于评估是一个学习的过程，它注重的是政策、计划或项目的组织能力。虽然“三E”或“四E”理论是世界范围内政策、计划或项目评估的主流派别，然而，也有学者对此提出了挑战。这些学者认为，首先，公共组织的相关利益群体是多元的，不同相关利益群体关注的角度不同、价值判断的标准不同，甚至存在冲突，因此，很难简单地根据项目的经济、效率与效果来评价项目；其次，私人组织的目标非常明确，而公共组织的目标往往较为宏观和模糊，也没有特别明确的绩效标准；再次，公共组织的目标具有较大的不确定性，特别是随着外部环境的变化，公共组织实施项目的目标甚至都需要调整和变化；最后，公益项目的结果除受项目本身的影响外，往往还要受到许多其他因素的影响，项目的因果关系实际上并不明确。基于此，这些学者认为，公共组织的评估应当从“三E”向“三D”转变。然而，无论是“三E”，还是“三D”评估，总体上都属于自上而下的评估方式，它本质上以实施项目的组织为中心。随着公民社会的兴起，公共管理的理念发生了很大变化。学者和实践工作者们提出，公共组织实施项目之目的应该是为公众提供优质服务，因此项目评估应该以顾客满意为核心。“顾客满意度”是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。对慈善项目而言，它包括了解服务对象的需求并能迅速、准确地给予回应，具备提供服务所需的知识和技能，服务态度热心、谦虚、有礼，倾听服务对象的不同意见并吸收其中合理及可及部分，不断改进和创新服务、尊重服务对象的隐私等。这些评估框架或理论最初都是基于国外企业或政府部门的项目实践提出的，因此应用于我国慈善项目评估时切忌生搬硬套。（二）我国对慈善项目评估理论的探索我国学者在引进国外理论的同时，结合中国慈善项目发展的实际状况和具体国情，对慈善项目评估理论做了有益的探索。其中比较具有代表性的是中国科技促进发展研究中心提出的“希望工程”效益评估模式、清华大学NGO研究所提出了“APC评估”模式和微观层面的“综合绩效评估”模式等。“希望工程”效益评估模式的主题是效益，关注的重点是救助失学儿童和建设希望小学等活动的直接和间接效果，包括希望工程的事业定位是否合理、运转机制是否有效以及影响希望工程实施效果的环境和条件等等。根据希望工程作为一项社会事业既有直接效益又有间接效益的实际，从“目标—定位，机制—效率，效益—形象，环境—条件”四个角度确定了希望工程的评估框架模型。在内容安排上，评估被分成若干小的单元模块分别进行，包括：目标—定位评估、总体状况评估、地域政策评估、社会形象评估、资金落实状况评估、直接效益评估、社会效益评估等；评估报告还对未评估内容进行说明和对分散的内容进行系统归纳，以便于阅读和分析研究。在技术处理上，针对希望工程是一项复杂、庞大工程而不可能通过一两项调查就简单完成其评估的实际，该评估模式按照“统一—分解—整合”的方式进行安排。首先，对希望工程进行一定程度的理论抽象，形成了统一的概念框架和指标体系；其次，根据希望工程实施的实际过程制定调查项目，把各种指标分解到各个专项调查中，分别采集数据；最后，再把采集到的数据合成，形成评估的结果[2]。“APC评估”是清华大学公共管理学院NGO研究所针对中国民间组织发展初期实施项目存在的相关特点而提出的一种评估模式，即对公益项目的问责性（Accountability）、项目的绩效（Performance）和实施项目的组织能力（Capacity）进行评估。项目的问责性评估是保证组织诚信的一种制度安排，它的功能在于帮助民间组织树立社会公信度，树立公益项目的品牌；项目绩效评估的功能在于提高项目的效率和质量；而实施项目的组织能力评估，其目的在于促进民间组织实施公益项目能力的提高。“综合绩效评估”是从微观层面构建公益项目的绩效评估框架。它是“APC评估”理论的深化，即具体针对“P”——项目绩效的评估。在分析“三E评估”、“三D评估”和“顾客满意度评估”利弊的基础上，课题组构建了“综合绩效评估”框架，即对项目的适当性、效率、效果、满意度、社会影响和可持续性进行评估。项目的适当性包括：实施的项目是否与民间组织的使命相一致；实施的项目是否与目标群体的需求或认知价值相一致；实施的项目是否是对目标群体需求的及时回应。项目的效率包括：项目的单位成本或成本效率如何；是否有利于技术和知识的扩散；是否节约了时间。效果是指项目的实际结果达到或实现预期目标的程度，包括绝对量和相对比例两个方面。满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。它包括提供的服务是否达到行业的标准；服务的态度是否够热情、谦虚、有礼；民间组织及其工作人员（包括志愿者）是否值得信赖；是否能够尊重顾客的隐私；被服务对象是否有畅通的投诉渠道等等。社会影响是指所需要的效益和效果对社会和经济生活产生的长远的影响，包括项目对就业问题的影响，对公平公正问题的影响，对性别与发展问题的影响，对民族关系的影响，对生态环境的影响等等。持续性是指项目结果的可重复性和可连续性，即项目完成后该项目积极结果的持久性。项目持续性需要考虑以下问题：项目的风险是否会影响结果或社会影响的持续，项目具体管理人员的变动是否会影响到项目的结果或社会影响的持续，社区群众对项目实施的态度是否会影响到项目结果或社会影响的持续等[3]。（三）慈善项目评估的国内经验我国专家学者和机构对慈善项目评估进行了积极有益的探索，并取得了一定的经验。国内的慈善项目评估大致包括三种类型：第一种类型是慈善机构请外部专家对本组织的项目绩效开展的评估。例如，1996年底中国青少年发展基金会委托中国科技促进发展研究中心对“希望工程”效益所进行的项目评估；1999年开始清华大学公共管理学院NGO研究所对中国人口福利基金会“幸福工程”八个项目点的评估等。其主要特点是符合独立评估的规范，多采用问卷调查的形式收集服务对象的意见，评估的结果比较客观公正，也比较容易为公众所信任。但它的评估费用一般较高，在慈善领域的实践中并不经常采用。如希望工程效益评估，对希望工程的各种公益项目特别是希望工程救助失学儿童、建设希望小学等活动的直接和间接效果进行了考察和评估，对希望工程是否应该进行战略重点转移等问题作出了回答。第二种类型是慈善机构对自身项目实施的内部评估。例如，中国扶贫基金会、爱德基金会、中国国际民间组织合作促进会、农家女百事通等对各自项目开展的评估。目前，国内这种类型的评估最为常见。其主要特点是评估者常常根据自身管理需要收集所需的信息，评估的结果往往较粗，缺乏客观公正性。但评估者对项目点的背景、过程和关键点等情况较为熟悉，评估的费用较低。第三种类型是海外资助机构、国际非政府组织、国际金融组织（如世界银行、亚洲开发银行）、联合国体系（如联合国开发计划署、联合国人口基金会等）对所资助的非营利组织进行的评估。例如，国际计生联对中国计划生育协会项目点进行的评估，美国国际小母牛项目组织对中国项目点的评估等。其主要特点在于评估往往集中于资助者认为容易出现误差的关键环节，在技术上多采用参与式评估方法，评估的形式也较为灵活。但由于评估者对当地的文化背景和服务对象需求缺乏深入了解和语言方面的障碍，评估的结果往往并不十分理想。第三节慈善机构与慈善事业评估（一）慈善机构的评估1.基金会的年度检查按照国务院《基金会管理条例》的要求，基金会应当在通过登记机关的年度检查后，将年度工作报告摘要在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。2007年6月26日，民间组织管理局公布56家在民政部登记的基金会2006年年度检查结果。中国检察官教育基金会等35家基金会年检结果为“合格”，中国社会文化发展基金会等21家基金会年检结果为“基本合格”；2007年8月3日，民间组织管理局发布了在民政部登记的基金会2006年年度检查第二批合格名单。第二批共9家，中国宋庆龄基金会等5家基金会年检结果为“合格”；援助西藏发展基金会等4家基金会的年检结果为“基本合格”。可见，基金会的年度检查是一种例行评估方式，宗旨是促进基金会的信息公开，透明运作。2.基金会等级评估根据《全国性民间组织评估实施办法》的规定，国家民政部所辖基金会评估委员会2008年3月20日发布基金会2005年、2006年的评估等级结果公告：中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国红十字基金会等6家基金会获得5A级；中国教育发展基金会、北京大学教育基金会、中国医药卫生事业发展基金会、中国光华科技基金会、清华大学教育基金会、中国华侨经济文化基金会、中国人口福利基金会、中国妇女发展基金会、中国发展研究基金会、中华健康快车基金会、中国老龄事业发展基金会、中华环境保护基金会、中国法律援助基金会等13家基金会获得4A级；中国癌症基金会等19家基金会获得3A级；中华国际科学交流基金会等14家基金会获得2A级；中国关心下一代健康体育基金会等10家基金会获得1A级；另有中国绿化基金会等7家基金会无评估等级。为做好基金会等级评估，民政部首先签发了民政部《关于开展基金会评估工作的通知》（民函［2007］288号），评估依据是民政部《全国性民间组织评估实施办法》的规定，评估内容主要是依据《基金会评估指标体系》中确定的评估标准，对基金会的基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价4个方面进行综合评估，采用的评估方法主要是在自我评估的基础上统一报送材料，再由评估委员会参照基金会评估指标体系（见表10-3）终评。表10-3基金会评估指标体系（总分1000分）续表10-3续表10-3该指标体系比2006年4月至10月在广东省试点[4]评估的样本有所改进，但依然不尽完善，因为很多指标实际上很难打分。如试点评估报告中提出的一些问题如初：如“媒体宣传情况”过于笼统，不好理解；“社会评价”9项指标，难以打分；人力资源管理指标“难以操作”等。指标留给评估人的自由裁量权较大是一个潜在的问题。另外就是评估机制问题，这种官方背景较强的评估独立性受到影响，表现在以下方面：第一，评估委员会成员组成比较单一，容易受到先入为主意见及其他官方因素的干扰。第二，评估人投入的时间和精力十分有限，在如此短的时间内难以查实众多机构的自报材料。第三，评估容易陷入求全责备的陷阱，不利于促进专业性、草根性、特色性社区基金会的发展。3.其他慈善机构评估一般而言，其他慈善机构评估主要参照非营利组织评估的框架，包括诚信评估、使命与战略评估、项目评估和组织能力评估四个主要部分。从1998年以来，中国社会科学院社会政策研究中心课题组分别对天津市鹤童老人院、广州市民办老人院和上海市浦东新区罗山会馆作了机构评估[5]。评估遵循了国际上社会政策评估的基本原则，其功能是“提供从结果到决策的反馈”。评估大约涉及以下几个方面：第一，评估机构的活动与其目标是否相符；第二，评估机构的组织和制度是否有效率；第三，评估机构的服务工作或项目是否能够满足需要。根据当时国情和评估工作具体对象的实际情况，课题组把评估的着眼点主要放在“非营利性”、“组织制度”和“效果与效率”三个方面，实际上这也是课题组设定的三个基本指标，每个指标又包含了若干准则（子指标）作为评估受评机构的衡量尺度，具体的操作性概念（指标）框架如表10-4所示。在评估方法上，课题组采取定量分析和定性分析相结合的方法。定量评估是指运用数量指标来进行评估。数量指标又可以分为客观指标和主观指标：前者指用一些客观存在的可以用数量来标示的指标，譬如服务设施数、服务项目数以及投入的资金量等；后者常常涉及服务对象的主观感受，一般用态度量表来测量。表10-4慈善机构评估的概念（指标）框架定性评估主要以与调查对象的深入访谈为基本资料，然后通过一个理论推导演绎的分析框架，对资料进行编码整理，原汁原味地反映调查对象的思想和意见，然后再进一步作出调查结论。定量方法与定性方法都有自己的优点和缺点：定量方法用直观的数据来表述评估的结果，看起来一目了然；但常常为了量化，使本来比较复杂的事务简单化、模糊化了，有的意见被量化以后可能被误解和曲解。定性方法可以避免上述定量方法的缺点，可以挖掘出一些蕴藏很深的思想，使评估的结论更全面、更深刻；但它的主观性很强。因此，实践中，课题组坚持将定量方法与定性方法结合起来使用。[6]机构评估对几家受评机构产生了以下几个方面的积极影响：①帮助决策：通过评估活动收集、整理和总结有关非营利机构服务的信息，提供给机构的管理层，或者客观地反映服务对象的意愿、意见和建议，使机构管理的决策者能够更好地做好计划、分配资源和提供服务。②调整目标：通过评估活动，可以根据调查所反映的客观的社会需求（包括质和量）来审视非营利机构原来确定的服务目标和方向是否合乎实际，若脱离实际，则进行调整，以及重新确立自己的社会定位。③完善组织：在评估中，可以根据机构内外对机构组织系统的评价来检视其结构、功能及实际工作效率，从而对机构的组织体系进行调整以提高机构的工作效率。④健全制度：通过评估活动，可以根据对机构工作流程中的每一道程序的考察，揭示出机构制度在保障机构运行中的实际作用，从而对机构的规章制度进行更为合理的调整。⑤改善服务：通过评估活动，了解所提供的服务的数量和质量是否合乎需要，服务的方式方法是否有效，从而进一步改进服务。⑥检查进度：在工作中，常常会制定一些活动计划来推进服务，通过评估活动，可以检查前一阶段计划实施的进度，以便在以后的工作中更有效地执行计划。⑦沟通社会：通过将评估结果向社会公布，可以如实地向政府和社会反映机构的真实面貌，达到沟通、交流和互动的效果。如，课题组的评估对天津市鹤童老人院的发展起到重要作用。鹤童老人院不仅在目标宗旨、产权归属、规章制度、专业发展等方面得到了一个“说法”，而且进一步明确了面临的困难和问题以及进一步向老人福利服务集团方向发展所应采取的策略。上海市浦东新区罗山市民会馆的评估也对民间社团直接管理社区服务中心的新模式进行了有益的探讨。根据对社区居民的问卷调查和定量分析，对会馆的管理人员、服务人员和志愿者的个案访谈和定性分析，对运营以来财务状况的统计分析，既肯定了会馆的业务创新工作成绩，对其不足之处进行了剖析，也探讨和拟定了新的发展规划。机构评估对宏观政策也产生了积极影响。课题组的三个机构评估为政府制定宏观政策提供具体领域的实验模式。三个研究评估报告都得到了国家民政部门的高度认可。在为《非营利机构评估——天津鹤童老人院个案研究》一书所作的《序言》中，民政部副部长徐瑞兴指出：“天津鹤童老人院为我们提供了一个不要国家花1分钱依靠社会力量和社会资源发展起来的，在短短的3年间就做到了自负盈亏而且在管理上绝对一流的民办福利院的典型。非营利机构评估专家小组则用社会学、经济学、管理学等学科的调查研究方法，从各个侧面实事求是地将鹤童老人院3年的发展历程展示在我们面前……专家小组的研究还涉及对社团和民办非企业单位的管理，对于这些民间组织用民间机构作评估的方法来实现社会监督应该是较为有效的手段之一。专家小组的研究填补了这方面的空白……”在对广州市老人服务机构的需求评估中，课题组所做的问卷调查和定量分析为广州市民政局和民政部制订老年福利服务机构的发展计划提供了依据。课题组的评估是“开放、开明、民主和专业”的，客观、科学和民主的，香港浸会大学的莫泰基教授在参加了鹤童老人院的评估活动之后，写出了对评估活动的评估意见，他认为“参与性相当投入、商议性达致双向交流、专业性达致基本要求”。（二）慈善事业发展评估1.慈善事业发展评估指标体系探索我国慈善事业尚处于较低的发展水平似乎是共识，但究竟低在何处却又莫衷一是。华东师范大学韩贵峰、徐建华等的《中国慈善事业的发展现状及其评估指标体系研究》课题报告[7]提出了评估我国慈善事业发展水平的一套指标体系，给我们的判断提供了可以选择的思路。该指标体系分三级，6个一级指标，18个二级指标，28个三级指标，涵盖慈善事业发展指导思想、慈善事业发展规划、慈善事业管理、慈善事业发展环境、政策支持与法律保障、慈善实施效果等6个方面，基本覆盖了我国慈善事业从政策规划到服务效果的全部流程。其中，一级指标权重、二级指标权重和三级指标权重通过构造判断矩阵，并综合多位专家和课题组成员的评判结果得到。三级指标得分均为百分制，由多位专家根据《中国慈善事业发展指导纲要》中的目标，结合中国慈善事业的发展现状给出分值，再求其平均值得到。慈善事业发展水平评估计算方法是：经过专家打分，得到三级指标的分值后，与其对应的权重相乘再加和，求出这些三级指标对应的二级指标得分值，即通过三级指标的加权求和得到二级指标的值。依此类推，加权求和得到每个一级指标的值，再对一级指标加权求和便得到最后得分值，即慈善事业发展评估值。按照评价标准，对评估值进行判断，得到评估级别。在参照国内外相关文献的基础上，课题组将评价标准划分为：80～100为优秀，60～80为良好，40～60为一般，20～40为较差，0～20为很差。不难看出，这是一个比较繁杂的评价体系，在实践中的可行性有待验证。表10-5我国慈善事业发展评估指标体系*2.慈善事业发展的评价标准有待确认如何评价我国慈善事业发展的状况和水平一直是业内人士争论的热点，其中，多数慈善机构领导人、相关政府部门管理者以及学者倾向认为我国慈善事业发展的水平很低，其中提及最多的一个理由是美国慈善机构拥有的财产接近GDP的9%，每年的捐赠总额也相当于GDP的4%以上，而我国这两个数据都非常低。但实际上，慈善事业并无绝对的发展水平之比，它只是国家正式福利制度安排之外的一种补充。一般说来，在北欧普惠全面型福利制度下，社会对慈善基本没有需求；而在福利市场化的美国，捐赠资源发挥了重要作用。笔者认为，北欧模式和美国模式的比较说明正式福利制度与慈善事业应该是此消彼长的关系。在美国，从历史上看，几乎近一半的捐赠被教会等社区机构用于居民的福利性服务和非营利服务，而在欧洲及亚洲许多国家，社区居民福利服务和非营利服务主要由政府提供。也就是说，前者的资源很多来源于公民的捐赠，而后者主要来源于公民的税收。我国是税负较重的国家之一，社区福利和服务资源理应主要来源于后者。我国党和政府对慈善事业地位和作用的认识也不断加深，党的十六届四中全会曾提出“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。而党的十七大报告又明确指出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。十七大报告不将慈善事业作为一种基本社会保障制度而将其作为补充无疑是正确的。所以，慈善事业的根本评价标准可能不是看其发展的绝对数量，而是取决于其对正式社会保障制度的契合时效和慈善资源相对于税收转移支付的效率。（三）“5·12”抗震救灾中的捐赠监测及评估“5·12”汶川抗震救灾所激发的慈善行为也给慈善监测与评估提供了机遇与挑战。据民政部报告，截至2008年5月21日12时，汶川抗震救灾已接受国内外捐款160.09亿元，其中到账99.85亿元，向灾区拨付17.64亿元。[8]面对迅速膨胀的善款规模和捐赠人与日俱增的对善款使用的质疑，监管部门多管齐下，积极应对。2008年5月20日，中央纪委、监察部、民政部、财政部、审计署等五部委下发了《中共中央纪委监察部民政部财政部审计署关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》（中纪发［2008］12号），并排出工作组现场监督，审计署的专项审计人员进驻中国红十字会和中国红十字基金会等公共筹款机构，对善款的募集和使用进行同步审计。随后，财政部制定下发了《关于加强抗震救灾资金物资监管的紧急通知》、《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》和《关于四川地震灾害救灾采购管理的紧急通知》，明确提出要强化财政监督检查，对挤占、截留、挪用、虚报冒领和贪污浪费救灾资金物资等严重违法违规行为，要及时纠正，严肃惩处。5月29日，中央纪委监察部颁布了《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》，对11类抗震救灾款物管理使用违法违纪行为提出了纪律要求和从严从快的惩戒措施。5月31日，国务院办公厅发出了《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》，严格要求加强对抗震救灾捐赠款物的管理和使用。6月1日，民政部颁布《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》，第七条规定：“各接收部门和单位应当主动向社会公开以下事项：（一）接收抗震救灾捐赠资金的来源、数额，分配去向、用途、数量及使用结果；（二）接收抗震救灾捐赠物资的来源、数额，分配去向、用途、数额；（三）发放资金、物资的流程；（四）其他需要公开的事项”，第十四条规定：“民政、监察、财政、审计等部门加强对抗震救灾资金和物资管理、使用公开工作的监督检查”，第十五条规定：“接收部门和单位应当安排专人负责做好捐赠人和社会对抗震救灾捐赠款物发放管理和使用情况询问的答复工作，主动接受审计、监察等部门、社会各界和新闻媒体的监督”。[9]虽然政出多门，但监管的效果彰显。汶川抗震救灾最大的募款机构中国红十字会2008年6月1日在官方网站公布了首批采购和向灾区拨付款项明细单。而另一从事灾后救助的主要机构中华慈善总会早在5月20日就开始公布每日的善款收入和支出明细。6月2日，中国红十字基金会根据国务院抗震救灾总指挥部、民政