非政府的儿童福利机构

非政府的儿童福利机构

在任何国家，对弱势儿童群体的保护都是社会福利制度的重要组成方面。国家、家庭和亲属网络、社区和非政府组织都是儿童福利的提供者。在中国农村，家庭是儿童福利的主要提供者。家庭之外，国家则在保护被遗弃的儿童群体方面发挥着主导作用，并且是主要的服务和资金提供者。但是，国家的保护远远不够，还需要非政府儿童福利机构的参与。但非政府的儿童福利机构准入门槛很高，得到合法的身份非常困难。我们的两个个案调查的结果表明，这种情况正在逐步改变，尽管各地的步骤不尽相同。根据大多数发达国家的经验，国家在保护儿童方面的作用，并不仅仅限于提供服务和资金，而是在儿童福利方面发挥多方面的作用：可以直接提供资金和服务，还可以通过制订规则，选择其他机构或个人提供服务，并对其他的服务提供者进行支持、监督和管理。但无论哪种情况，在国家的诸多作用之中，不可或缺的方面是制定政策并进行管理。国家通过制定政策和社会管理，创造使弱势儿童能够正常成长的社会条件，同时使社会的方方面面都能为弱势儿童群体的健康成长出资出力。通过对中国弱势儿童群体和非政府儿童福利机构的现状进行的个案研究，我们发现，国家对弱势儿童群体的保护目前尚远远不能满足需要。当国家和国有儿童福利机构无力对所有需要帮助的儿童提供服务，当一些孤残儿童被遗弃或流落街头的时候，中国各地都出现了一些由慈善人士组织的非政府的儿童福利机构，通过动员社会上的资源，向弱势儿童提供服务。这些机构由个人、各种非政府组织和企业经营。有些非政府儿童福利机构有100张～200张床位。但根据目前的政策，国家对非政府儿童福利机构的准入条件仍然过高，这些机构很难得到正式的批准注册。这样，国家有关部门也就很难对它们进行监督和管理。我们的调查表明，这些儿童福利机构面对的困境既包括经费和人力资源紧张，也包括合法性等问题。鉴于以上情况，我们提出：中国目前对非政府儿童福利机构的政策亟须调整，以便让真正为儿童提供高质量照料服务的机构能够获得更加宽松的发展环境；同时，政府可以通过对这些机构进行制度性的监督和技术支持，淘汰照料质量不能尽如人意或打着儿童照料的幌子骗取资助的机构，以保证养护质量和儿童的安全。一黎明之家的调查下面，我们重点对河北省宁晋县边村的一家非政府儿童福利院——黎明之家的个案进行分析，分析的重点是国家和非政府儿童福利院之间的关系。黎明之家由当地天主教会经营管理，我们在调查中观察了孤儿院的养护安排，并访问了院长和护理员，她们都是修女。（一）黎明之家的历史黎明之家成立于1988年，属于河北省的天主教会。边村是天主教徒集中的大村，人口数为6500人左右，其中信教的人占了1/3。教会在1949年以后几乎停止了所有的活动，直到20世纪80年代中期才重新恢复活动。当时，政府把50年代初没收的部分房产归还给了教会。在这个基础上，黎明之家才得以有地方落脚。在黎明之家建立之前，零零星星有一些残疾儿童被遗弃在有教友集会的村庄附近。这些被遗弃儿童的父母期望教会或教友们能够收留这些孩子，而教友们从自己的信仰出发，一般都会对失去父母的儿童尽力提供帮助，主要是各家轮流照顾。最后，每个村庄的教友们都需要照看好几个孩子。由于数量增加，照料这些孩子变得越来越困难，教会决定利用政府归还的房子建立黎明之家，以便对这些被遗弃的儿童进行更好的照顾。建院以后，儿童的数量增加很快，有时一天捡2个孩子，一周捡7～8个孩子，1994年时就有80多个孩子了。黎明之家先后收养了120多名儿童，其中绝大多数身有残疾。各地的教友从他们中领养了34名儿童，另有87名儿童仍然居住在院内，大约有30名修女自愿义务照料这些儿童。（二）黎明之家收留的儿童黎明之家所在的地区，健康儿童很少被遗弃。黎明之家收留的绝大多数是残疾儿童。这些孤儿主要来自三个方面：第一，一些儿童被遗弃在教友们定期活动的村庄附近。第二，有时当地的警察或城里的居民也把他们发现的被遗弃儿童或街头的流浪儿童送到黎明之家。往往是有人付给出租车司机一点钱，让他们把新发现的被遗弃儿童送到黎明之家。有一次，一名长刑期罪犯的孩子因失去父母，饿得在城里偷东西吃，几名警察担心他会走向未成年人犯罪，自己凑了一点钱，把孩子送到黎明之家。黎明之家就一直把这个孩子抚养到他父亲出狱。第三，来自教会。黎明之家接收其他城市和省区的天主教会送来的儿童，一些儿童来自石家庄和山东。由于被遗弃的儿童太多，黎明之家不堪重负，便在附近的村庄里张贴海报，恳请当地村民停止向黎明之家送养被遗弃儿童。同时，黎明之家请村里的百姓巡查，看到有抱孩子想丢弃的人赶快通知他们。后来，当地的老百姓一看到有人抱着病奄奄的孩子就知道想丢，就赶快告知黎明之家。修女们则一般会把人接到孤儿院，住一晚上，劝解一番，然后给些路费让其回去。就这样被劝回去的有几十个。有时黎明之家也会趁节日到这些想遗弃孩子但又被劝阻的家庭里，给孩子送些衣物以及其他帮助。从那以后，当地被遗弃的儿童数量有所下降。而来自外地的被遗弃儿童继续增加，所以黎明之家每年仍会收留十几名儿童。以上情况说明，农村社会中存在着遗弃儿童的现象。因为社会上总有一些父母，由于各种原因无法抚养自己的孩子。预防儿童被遗弃的问题需要更大范围的努力。而在能够完全制止这种现象之前，被遗弃的儿童需要得到保护。（三）政府作用的分析下面，我们对黎明之家的法律地位、经费来源和替代性养护方式进行考察，并重点讨论政府在整个过程中的作为（或不作为）。1.政府作为规制者作用的缺失：黎明之家的法律地位黎明之家建立伊始，政府和教会都认为建立黎明之家不论对儿童还是社会都是一件好事，地方政府支持了黎明之家的建立。省民政部门提供了1万元人民币的资助，这在当时是很大的一笔钱。当时省政府的一些高级官员还参观了黎明之家，官方的报纸和电台也报道了他们的活动和黎明之家的成立，这意味着政府对这件事情的认可与支持。没有人想过黎明之家必须要通过注册登记的程序来获得法律地位，因此黎明之家在成立时没有经过任何法律注册和登记的程序。从1994年起，张佳琴女士成为黎明之家的院长。黎明之家和德国的一家慈善组织在儿童保护方面有一定的合作，也从中学到了经营非政府儿童福利机构的经验。其中最重要的一条就是儿童福利机构一定要正式合法地经营，要在政府部门注册登记。张佳琴由此意识到黎明之家需要一个正式的合法地位，同时，在这里受到照料的儿童也需要户口登记。因此，张佳琴正式申请注册登记。她拜访了各级政府部门，希望得到他们的支持。然而，在申请注册登记的过程中，张院长发现非政府的儿童福利机构要获得正式的注册非常困难。从1994年起，她已经向多个不同层次的政府部门写了70多封信。这些部门包括民政局、宗教局、统战部、公安局、政协和人大。绝大多数部门在接待她时都很友好，并对她的努力表示同情。省宗教厅还把黎明之家作为爱国主义教育基地，谁做生意赔了或者有什么不顺，想轻生，都可以到这里来看一看。然而由于种种原因，在现行的法律框架之内，没有一个部门可以给黎明之家正式注册。因为根据现行的政策，非政府组织没有权力举办儿童福利机构，个人和非政府组织运作这些机构在理论上是不合法的。张院长也曾提出，如果政府不能给这所儿童福利机构合法的身份，是否可以考虑由政府接管并照顾这些儿童。这个建议也没有被采纳，所以她必须继续运作黎明之家。尽管政府和教会都知道黎明之家没有法律地位，但当地政府却没有关闭或接管这所儿童福利机构的意思。相反，地方政府在某些方面还给黎明之家一些支持。例如，在2000年以前，黎明之家的儿童长期没有户口，但他们可以到当地学校就读并被免除了借读费。如果黎明之家能为其养护的儿童找到收养父母（必须具备《中华人民共和国收养法》所要求的条件和法律文件），当地民政部门就为这些儿童办理正式的收养手续，使这些被收养儿童可以进行户口登记。经过长达6年之久的努力，直到2000年人口普查，地方政府才给黎明之家办了集体户口，张佳琴是户主。但这里的儿童都不能享受基于户口的社会保障待遇。黎明之家所面临的问题并不是个别的。我们还访问了其他一些非政府的儿童福利机构，那些非政府的儿童福利机构也面临类似的困境。根据目前的政策，非政府组织运作儿童福利机构是不合法的。地方政府无法为这些非政府的儿童福利机构进行正式的注册登记，如果坚持实施目前的政策，则所有没有合法地位的非政府儿童福利机构都必须关闭。而如果真是这样，则当地政府必须投资数百万元或数千万元对这些儿童进行照料。否则就会令数以百计的儿童面临饥饿的威胁或流落街头。很明显，这将导致严重的后果。因此，任何负责任的政府都不会这样做。面对如此尴尬，政府唯一能做的就是维持现状，默认既成事实。在这种情况下，在儿童保护方面，政府作为规制者的作用部分地受到了损害。这种状况说明，新的社会经济环境正在挑战旧的体制，以前的政策规定和法律已经不能适应新的社会变化，地方政府也难以实施。我们国家需要尽快地制定新的政策，以便使政府能有效地应对新的局面。2.政府作为资金提供者作用的缺失：黎明之家的经费来源国家应该在对弱势儿童群体的保护中承担提供经费的责任。但在黎明之家的案例中，国家作为经费提供者的角色基本上是缺失的。第一，除成立时省民政厅提供了1万元经费外，在其成立的17年中，政府一共给了三次救济金：一次2000元，一次800元，还有一次记不清了（访问，2005）。黎明之家几乎全部依靠非政府资源存活。而且黎明之家还必须面对一些由于没有合法地位而产生的额外难题。例如，被照料的儿童既没有权利得到城市的最低保障待遇，也没有权利得到农村的“五保”待遇。黎明之家也不能向政府申请专门为残疾或患病儿童提供的资金，如医疗救助。此外，当黎明之家的儿童在使用地方政府提供的教育服务时，可能还需要支付额外的费用，就连电费也不能享受一般居民享受的价格。第二，黎明之家不能组织任何正式的资金筹集活动，所以它只能主要依靠当地教会和教友提供的赞助。黎明之家只能采取自给的方法来解决资金问题。在过去的17年中，他们成功地解决了黎明之家的生存问题。而其成功主要取决于当地教会、社区的综合努力。首先，黎明之家使用教会自己的房屋，不用交任何租金。如果黎明之家需要修缮房屋，当地的教友们会过来帮忙。其次，黎明之家消费的绝大多数食物来自教友的捐助。由于绝大多数教友是农民，因此，在农作物收获之后捐献一些谷物并非难事。黎明之家还购买了一片土地作为菜地，修女们自己耕作，因此不用买菜。再次，各地的教区也向黎明之家提供捐赠，如二手的衣服和物品等。15年来，黎明之家基本没有为儿童们买过衣物。最后，照料儿童的修女们是志愿者，黎明之家不需支付劳务费。修女和这些孤儿们一起生活，相依为命。修女不但照料儿童，而且也充当老师和护士：如果一般的学校拒收残疾儿童，修女们就自己教育他们；许多修女学还会了简单的康复技能。同时，黎明之家有自己的诊所，医生也是修女。虽然黎明之家的生存有自给自足的部分，但对任何现金支出，则必须依靠捐款。现金支出主要是学杂费和学校收取的各项费用（黎明之家的孩子必须交纳全部学杂费），以及残疾儿童的医疗支出。根据当地政府的政策，残疾儿童可免交学杂费，黎明之家的儿童却不能享受这项优惠政策。除了教育费用之外，医疗费用更是一个大问题。为儿童进行手术需支付现金，为此黎明之家必须寻找额外的捐助，手术也只能拖到凑够了钱才能做。由于没有合法地位，黎明之家在获得捐赠信息方面存在困难。而正是由于缺乏相关信息，黎明之家错过了若干可以申请得到捐款来为儿童动手术的机会。17年来，尽管黎明之家的生活对儿童和修女都殊为不易，可从政府或教会之外得到的资金支持不多，但黎明之家还是克服了重重困难，成功地生存下来。由于过去的成功经验，当张院长向当地政府申请登记注册时，她往往强调黎明之家可以不要政府的经费，黎明之家最需要的是合法的地位。3.政府作为服务组织者和监督者作用的缺失：黎明之家的养护方式在过去的几年中，中国对孤儿和被遗弃儿童的照料方式发生了很大的变化。民政部门尽力使对弱势儿童的福利服务规范化和标准化，并采取发达国家的做法，除了鼓励收养之外，还努力把国有儿童福利机构的集中供养改变为家庭寄养。原来由政府养护的儿童已经有半数以上被安置在普通家庭中。可是，由于黎明之家没有合法地位，政府不能监督它的儿童照料实践，也不能向其提供技术和资金支持。这意味着黎明之家不能直接获得有关新政策和儿童照料实践方面发展趋势的信息，只能间接地从其他组织那里了解到新的政策。以前，黎明之家中的大部分儿童在机构内得到集中照料，教会有自己的照料儿童的方式。黎明之家建立时，机构内的集中照料被认为是对孤儿进行替代性养护的最好方式。后来，黎明之家从一家英国的儿童慈善组织那里了解了家庭寄养的政策变化，尽管不直接受政府的监督和管理，张院长还是相应地改变了黎明之家的运作方式。她安排一些修女自始至终负责照顾一些儿童，通过这种方式，使这些儿童有机会和照料者之间建立相对稳定的依恋关系。有了额外的住房时，她就安排这样的照料小组像一个家庭一样住在一起。她的努力表明，尽管没有政府的监督，但她依然努力在养护实践中遵守政府的政策。除了机构照料外，黎明之家也把一些非常年幼的儿童寄养在当地教友家中。对被遗弃儿童的另一种养护方法是收养。黎明之家努力在教会范围内为儿童寻找收养父母。由于没有合法地位，黎明之家不能通过正式的政府渠道送养儿童，只能通过教会寻找潜在的收养父母，所以几乎所有的收养父母都是教友。自黎明之家成立以来，被收养的儿童已超过了30个。以上分析说明，政府作为服务的组织者和监督者的角色在黎明之家案例中是缺失的。新政策和儿童照料实践方面的发展趋势没有直接贯彻到黎明之家。政府没有定期地监督和检查黎明之家的工作，也没有定期地向黎明之家提供技术支持。黎明之家的张院长只能根据她自己的经验和善心做事。这里存在一定的风险：从西方国家的实践来看，单纯的教友之善并不能足以保证那些委托给教会的儿童的安全。政府监督和管制的缺乏使这些弱势儿童处于政府的法律保护之外。当政府对弱势儿童提供福利的所有角色都缺失时，政府和非政府儿童福利机构之间的合法关系并不存在。这种情况导致真正的慈善组织和他们照顾的儿童处于中国政府的法律保护之外，同时，也使政府不能有效监督一些不规范经营的儿童福利机构。二颍上县三十铺王家玉儿童福利院（一）概况颍上县三十铺王家玉儿童福利院（颍上县王家玉孤弱聋盲教育学校）是由王家玉——颍上县三十铺镇一个普通的农民创立的。由于社会上对这类服务的需求很大，1994～2005年，这所福利院每年收养的孩子都在增加，调查时已收养了214名残疾儿童和被遗弃的儿童。除了王家玉自己收留的流浪儿童之外，许多当地人、外地人甚至政府机构都往这里送孩子，如河南周口的、湖北的，还有当地110、派出所、民政局的都往这里送。对这家儿童福利院的调查资料主要根据董彭涛2005年对王家玉和几名被养护的儿童的访问（见表15-1）。表15-1颍上县三十铺王家玉儿童福利院历年在院儿童数学校收养的儿童有各种类型，其中聋哑41人，双目失明4人，肢体残疾19人，智力残疾37人，精神残疾9人，语残11人，健全儿童93人。这些儿童来自全国各地，如颍上县各乡镇、阜南县、临泉县、太和县、颍泉县、颍州县、颍东县、利辛县、凤台县、寿县、霍邱县以及河南省、江西省、湖北省、山东省、上海市。还有无名、无家、无住址的42名儿童。（二）建立和发展王家玉1940年出生，调查时已经65岁了。他妻子患癫痫病40多年，其中，生活不能自理的时间为25年。他有5个女儿，一个聋哑、2个严重弱智、2个轻度弱智，他自己患有高血压。因为家里穷，父亲去世又早，直到30岁，他才结婚，但没想到妻子在第一次怀孕时就患上了癫痫病，并在以后的妊娠期间时常发作。那时医疗水平低，他自己也不太懂医学知识，结果导致几个孩子都是病残人。王家玉收养残疾儿童和他的个人经历有很大关系。他爷爷30多岁去世，奶奶从30多岁开始守寡，但笃信基督教。王的父母都是基督教徒，他自己也是一个普通的基督教徒，妻子和几个孩子又都是病残人。因此，他对无家可归的儿童非常具有同情心。1964年，王家玉才20多岁，还没结婚，在陕西省黄龙县农村打工时，见到一名走失的11岁男孩，叫刘章，面黄肌瘦，哭得很可怜。出于同情心，王家玉把他带到自己的住地养了半年。后来找到孩子的父亲，让他们父子团聚了。王家玉真正开始帮助孤残儿童寄养是从1994年3月开始的，到调查时已将近12年。1994年春天王家玉到县城办事，碰到一个孩子在垃圾堆上扒东西吃，看着很可怜。王就问他怎么不回家，家里有爸爸、妈妈、爷爷、奶奶吗？他说都没有。王看到他扒的东西很脏，就买了4个烧饼给他吃。这样一连买了几次，后来他再见到王就很亲热。看到这个孤儿很可怜，王就把他带回了家。王家玉收养这个孤儿的最初想法其实很简单，心想反正自己已有了5个病残女儿，养5个也是养，养6个也是养。后来又收养了几个不健全的孩子，如聋哑、弱智的。由于自己的家庭遭遇，王家玉对残疾儿童有特殊的感情。王家玉说：“我见到那些失去父母的孤儿无依无靠，心里总是酸楚楚的。如果我当年一蹶不振，被生活重压击倒，自己的5个病残女儿可能和他们一样流落街头。所以每次见到那些孤残儿童，我会很多天都吃不下饭，睡不好觉，老想着街上的孩子怎么办？他们吃、喝、住怎么办？接回来才觉得心里踏实。”当时，王家玉还是一个企业家，挣了一些钱，有点经济基础收养孩子。以后，有些基督徒爱到他家来看望这些孤残孩子，他收养孩子的事就被基督徒给传开了，其他基督徒碰到孤残孩子也都送到这里来。孩子越来越多，发展到后来的200多人也是始料所不及的，他不愿意看到那么多儿童无家可归。收养了这么多孩子之后，王家玉从1999年开始办校，名称为“颍上县王家玉孤弱聋盲教育学校”。当时，办学的目的是解决孩子们的教育问题。此时他收养的孩子已经有70多人，但他们无法上学读书，王家玉为此很发愁。想到只养不教，这些儿童长大了怎么办？到其他学校上学，学费很高，一点不减免，路上又怕不安全，所以想出了自己办学的主意。王请来了三十铺刚刚退休的校长孙学顺来协助办学，一所家庭孤弱聋盲学校就这样诞生了。调查时这所学校共有16名教师，其中中学校长1个，小学校长3个。因为没有那么多钱去招聘年轻教师，来这里任教的多数是退休教师。学校发展得很快。从1999年建校到2005年，这所家庭教育学校已发展到10个班级，其中聋哑班4个，弱智和听力正常的班6个，有20名儿童上初中。据王家玉介绍，学校的教学质量还可以，语文、数学等主课的成绩比公立学校好，但文体、音乐可能赶不上公立学校。学校教育的重点包括几个方面：一是安全教育；二是素质教育；三是慈善教育；四是知识教育。慈善活动是这所学校的教育内容之一。学校的休息日安排在星期一。这一天，教师会带孩子们到附近去帮助最困难的人。有179个学生都曾经下去过。但从总体上说，孩子们和外界的接触不多，仅和慈善教育有联系。为了安全，平常不让孩子们随便外出，一般2周左右会带孩子们到野外去散散心。这所学校的儿童和其他学校孩子们的不同之处有两方面：一是对新事物了解少，因为老师都年龄大了，思想也老化，不了解多少新事物；二是有个别孩子不爱说话。（三）国家和公民社会在儿童保护中的作用分析1.国家作为规制者作用的分析：王家玉儿童福利院的法律地位从王家玉儿童福利院的个案，我们可以看到，国家作为规制者的作用并非一成不变，而是在不断地调整和改变着。这反映出在儿童福利供给的问题上，政府正在根据市场经济环境和社会需求，以及出现了新的社会福利提供者的现实，在探索作为规制者怎样才能最好地发挥作用。在儿童福利院的早期，这家福利院没有合法资格。但地方政府逐渐调整了对非政府儿童福利机构的政策。2004年8月，安徽省民政厅批准成立颍上县三十铺王家玉儿童福利院，属民办公助机构。由于土地、消防、卫生等都要办证，故到2005年12月才在县里注册。因此，王家玉的儿童养护到调查时已取得合法资格。而国家作为规制者的作用尚未完全确立。作为一所学校，王家玉的学校却没能得到教育主管部门批准而成为一所合法的特殊教育学校。学校虽然因房屋坚固排除了危房，但仍不能达到教育主管部门的要求。调查时，农村的普通小学都是楼房建筑模式，而这所学校用平房做教室，与其他学校的差别较大。不能注册的另外一个原因是王家玉学校没钱去聘请年轻的教师，所聘请的都是退休教师，虽然他们年龄大了，却都有丰富的教学经验，并对孩子充满爱心。而且在这样的学校中和弱势儿童群体打交道，年轻的教师往往很难长期坚持下去。虽然学校不能注册，但是福利院认为自己既然是家庭办学，儿童要受教育，要为他们开拓生存之路，也就不更多地去考虑合法与不合法的问题了。从王家玉学校的情况看，政府作为规制者的作用尚未充分发挥，有些则是有政策和规定却没有真正执行。这也反映了中国新的儿童福利制度正在建立过程中的特点：政府对违反现行政策的个别机构没有立即采取取缔措施，而是观察和考察，并在适当的时候做出政策反应。2.国家和公民社会在经费责任上的分工从经费筹集的角度看，王家玉儿童福利院的经费来源是多样化的。国家提供了最稳定的资金，保障儿童的最低生活。同时，王家玉个人及社会各界都在经费上对这所民间的儿童福利机构提供了支持。这可能预示着中国正在形成的新的补救型的社会福利制度的特点：国家在福利提供上只承担最低限度的补救责任，留有让个人和公民社会的其他力量发挥作用的空间。（1）个人投入。王家玉儿童福利院最开始是依靠王家玉的个人投入。王家玉养护孤残流浪儿童主要的经济来源最初是靠他个人办工艺品厂的收入。1993年，王办了一个家具厂，效益还不错，1996年又改为工艺品厂，专门生产骨灰盒。骨灰盒利润大，所以刚开始的几年他挣了一笔钱，就利用这些收入支持福利院。2003年，当地发生洪灾，县殡仪馆被大水淹没，一部分存放在那里的骨灰盒被水泡了，不能再用，骨灰盒厂也部分被淹，仅有的收入没有了。王家玉只好四处借贷，以维持福利院的开支。开始能借到面粉、大米，后来什么都借不到了。那时王家玉真是作难了，吃不下也睡不着，孩子们也开始挨饿，就这样坚持了10多天。到9月份，县民政局了解到这里的情况，给孩子们解决了最低生活保障待遇的问题，每人每月91元。这样，孩子们的基本生活得到了保障，能吃饱，不再饿肚子了。到调查时，骨灰盒还在生产，但效益较以前差多了。因为产品陈旧，无法跟上市场需要，王家玉也没钱改造产品，他的钱都用在了儿童上学、生活等方面。自创办福利院以来，王家玉投入了很多属于其个人的资产，如资金、财产、土地和房屋等。当被问及以后是否要还给本人时，王说：“我不会要的，我已经为这些可怜的孩子献了爱心，做了点我应该做的事，不但以前的投入不要了，以后企业复兴、还清债务，我还会继续把收入投入到儿童福利院的发展和改造上。”（2）国家投入。从2003年9月开始，地方政府按照城镇居民最低生活保障的标准，对王家玉儿童福利院的儿童提供了每人每月91元的基本生活保障。这是福利院最稳定的经费收入。因此，国家在儿童养护方面承担了最低限度的责任。（3）公民社会中其他力量的投入。尽管有了基本生活保障，但福利院的经费仍非常困难。而这一情况由于新闻媒体的介入，开始出现转机。颍上县保险公司有个王建设，主要做安利产品的推销。他和《颍州晚报》的记者沈飞在一起谈话时，提到三十铺有个孤儿院，引起了记者的注意。2004年2月初，《颍州晚报》报道了这家孤儿院。以后，很多媒体都相继进行了报道。有的媒体亲自到福利院采访，有的转载相关报道，这些媒体包括《经济半小时》、《共同关注》、《家庭》、《道德观察》、中国教育电视台、江苏教育电视台、江苏卫视、上海电视台、上海教育电视台、东南卫视、《扬州晚报》、《天津青年报》、《齐鲁晚报》、《世界日报》和《联合早报》等著名媒体。报道后，一方面，许多本地和外地的个人与组织往这里送孩子，儿童数量大大增加。但有的送来当时就有重病，到医院就死了。另一方面，福利院得到了社会的支持。媒体报道后，社会各界开始捐助。到调查时，福利院已接受了122万元捐款，主要来源有个人、企业、政府和少部分慈善组织。捐助的组织和个人来自上海、江苏、浙江、广东、福建、北京、天津、香港、澳门、台湾及美国、葡萄牙、新加坡等地。虽然得到了一些支持，但王家玉福利院和其他非政府组织的联系并不多。因为他没有很多信息，所以无法联系。中华慈善总会也到福利院考察过，但没给解决什么问题。安徽省慈善总会则给福利院捐过一些衣服和物品。福利院面临的主要经费问题，一是孩子上中学的费用；二是福利院人员工资问题；三是孩子的住宿问题（男生住的是餐厅，女生住的是厂房，影响生产）；四是医疗康复费用以及需终生养护的残疾儿童的养护费用；五是不能上学又无法学技术；六是对不能升学的想办培训班，而培训费用却又难以解决。3.国家在儿童福利供给中的监督作用我们考察王家玉儿童福利院的个案时发现，在替代性养护方面，国家作为监督者的作用是缺失的。国家的监督是保障孤残儿童能够得到适当保护，使他们安全成长的重要方面。西方国家的经验证明，即使在教会经营的孤儿院中，如果国家的监督作用缺失，儿童还有可能受到虐待。因此，国家对儿童的保护责任应该延伸到儿童福利院合法化之后。即使儿童被王家玉儿童福利院照料，政府也不应该放弃对他们提供保护的责任。（1）王家玉儿童福利院的养护方式。目前在国有的儿童福利院，主流的养护形式已经向领养和家庭寄养等对儿童成长有利的形式转变。但在王家玉儿童福利院，主流的养护形式还是集中照料。这种方式对儿童长大成人之后回归社会不利。根据王家玉的介绍，福利院的养护方式主要是集中的机构养护。孩子和外界的接触不多，平常为了安全，孩子们不能随便外出。福利院也没有开展领养。从王家玉开始收养儿童到我们调查时为止，没有孩子被领养出去，获得永久性的家庭生活环境。王家玉不允许别人领养儿童，不完全是因为缺少领养者，主要是担心领养的儿童被买卖。因为他收养孤残儿童多年，动机常常受到他人的怀疑。有人认为他照顾这些孩子就是为了转卖。这些人说，养猪、养牛、养鸡、养鸭都能挣钱。王家玉不挣钱为什么要养孩子，市场经济大潮中哪有这样的人？王家玉不允许外人领养孤儿，另外一个重要的原因就是他作为个人，很难判断领养人的资格。例如，江苏北方有几个人来，每人一次要领养3～5个孩子。王家玉无法判断他们的资格和动机。另外，还有乞丐来要求领养残疾儿童，王更不放心，怕他们利用孩子乞讨钱财。王家玉说，如果是正常领养，只要是为了孩子前途，并减轻院方负担，他会同意让孩子进入正常的家庭。但福利院没条件派人去调查领养者是否具备领养条件。根据王家玉介绍，在这所学校中，从儿童素质的角度看，大部分儿童是好的。但有一部分因为长期流浪，养成了偷盗习惯，在院也时有偷盗行为发生，也有到院外偷东西、偷钱的。不过，对待犯错误的孩子，王认为应耐心教育，用慈善家的爱心来感动他们，无论如何要给他们温暖，使其改正错误，再不会流浪到社会上，造成不安定因素。但王家玉不愿讨论这些孩子能否享受“两免一补”的问题。（2）经费管理。在管理上，因为收到了一些募捐的款项，王家玉儿童福利院采取了自我约束和管理的形式，以取信于社会。在这方面，政府没有干预。福利院对经费的管理很谨慎。原来是家庭管理模式，