深圳街道敬老院调研报告

深圳街道敬老院调研报告

深圳目前有18家街道敬老院，分布在宝安区、龙岗区、坪山新区、光明新区、龙华新区和大鹏新区等6个区。上述敬老院由于普遍存在修建时间久远、土地产权关系不够清晰、功能定位过时、设施设备不够完善、服务老人数量有限、资源浪费比较严重等诸多问题，已经到了非解决问题不可的时候。2012年7月，深圳市老龄办和市老龄协会组织专门人员进行调研，通过实地考察和座谈会等多种形式，对18家街道敬老院进行全面调查摸底，找出普遍存在的问题，为推动街道敬老院发展提出对策建议。一深圳市街道敬老院基本情况民政部发布的《2010年社会服务发展统计报告》显示，根据第六次全国人口普查数据，全国60岁及以上老年人口达17765万人，占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口11883万人，占总人口的8.9%，而深圳市户籍人口251.03万，常住人口1035.79万，其中60周岁以上户籍老人有18万，常住老人约有45万，相对全国其他城市来说，深圳虽是一个“年轻型”的城市，但由于人口结构特点、随迁入户老人以及候鸟式常住老人增多，机构养老的供需结构矛盾进一步凸显。深圳市社会养老服务事业发展过程中存在着两个比较突出的问题，一是机构养老床位需求缺口大。根据《深圳市社会福利事业发展“十二五”规划》和《深圳市老龄事业“十二五”规划》指标要求，至2015年全市养老机构床位数应达到8000张，截至2011年底，全市包括公办和民办的各级各类养老机构床位仅有4597张（其中公办1902张、民办2695张），养老床位缺口为3403张。二是全市18家街道敬老院资源严重浪费。深圳目前拥有的18家街道敬老院，由于原定位于主要解决农村“五保户”老人供养问题，随着农村城市化和特区一体化进程的推进，供养对象逐年减少。据统计，18家敬老院总占地面积达13.6万平方米、建筑面积达7.4万平方米，设计床位仅1108张，由于服务设施简陋、证照不完备、服务项目单一和服务人员缺乏等诸多因素，目前实际入住老人才418人，其中原“五保”老人仅有146人，平均每家不到10人，造成资源的严重浪费。因此，对街道敬老院进行社会化改革，盘活其闲置的资源，充分发挥其养老服务功能，已成为发展和完善深圳市社会养老服务体系中迫切需要解决的一项重要工作。按初步测算，通过改造后，可面向社会新增机构养老床位1000张，大大缓解机构养老床位的供求矛盾。1.敬老院权属在18家街道敬老院中，16家仍属于街道公建公营，1家（龙岗敬老院）已经转型为公建民营，1家（石岩敬老院）暂被街道办拟改作其他用途。龙岗区的龙岗敬老院自2011年4月1日正式开始进行公建民营试点，即由民办养老机构——深圳市任达爱心护理院经营管理，并改名为龙岗任达爱心护理院，敬老院所有人、财、物都归任达爱心护理院支配。宝安区的石岩敬老院从2010年3月26日起，把住院的5名原“五保”老人归到辖区内的深圳市任达爱心护理院护理，原有敬老院用房1200多平方米，由政府暂时改作其他办公用房。2.始建年份绝大部分街道敬老院始建年份都很早，14家敬老院建在2000年以前，2000年以后修建的只有4家。其中，20世纪70年代修建1家，80年代修建5家，90年代修建8家，2000年以后修建4家。3.建设规模——占地面积。18家街道敬老院总占地面积约135949.1平方米，平均每家约7552平方米。其中最大的是宝安区松岗颐年院，占地22000平方米，最小的是坪山新区坪山敬老院，占地仅2585平方米。——建筑面积。全市18家街道敬老院总建筑面积约74437.7平方米，平均每家约4135平方米。其中最大的是宝安区松岗颐年院，建筑面积为7800平方米，最小的是宝安区石岩敬老院，建筑面积仅为1200平方米。——投资总额。18家街道敬老院固定资产总额为14980万元，平均每家敬老院为832.2万元。其中投资总额最大的是宝安区的松岗颐年院和龙岗区的龙岗敬老院，均投资2000万元；最少的是坪山新区的坪山敬老院，仅投入212万元，由于敬老院旧址已经列入危房，所以目前坪山敬老院暂时租用厂房办院。——设计床位。18家街道敬老院总床位数为1108张，平均每家敬老院61.6张床位。其中最多床位的是龙岗区的龙岗敬老院（220张），最少床位的是龙岗区的坪地敬老院（18张）。4.运营情况——入住老人。18家街道敬老院接收老人数量为418人，其中原“五保”老人总数为146人，社会自费老人为272人，分别占35%和65%。其中入住老人最多的是龙岗区的布吉敬老院，为62人；最少的是坪山新区的坑梓敬老院，仅有5人。——工作人员。目前18家街道敬老院的管理人员及工作人员总数为191人。其中：街道派出人员为30人，占16%；敬老院临聘人员为161人，占84%。——收支情况。2010年，18家街道敬老院总收入为1812.09万元，上述总收入包括区级拨款、街道拨款、自费老人缴费以及一些社会捐助等，其中区、街道拨款占绝大多数；总支出为1733.84万元，收支基本平衡。5.社会化改制试点情况目前深圳市有两家街道敬老院进行了社会化改制，分别是宝安区的石岩敬老院和龙岗区的龙岗敬老院。（1）石岩敬老院改制情况。石岩敬老院采取购买服务的方式，从2010年3月起将敬老院原供养老人、工作人员全部归入深圳市任达爱心护理院，政府除了每年提供给深圳市任达爱心护理院20万元作为供养原“五保老人”的费用外，其他都不需负责。目前敬老院旧址由政府重新规划，拟另作他用。（2）龙岗敬老院改制情况。龙岗敬老院于2011年4月1日起开始启动公建民营试点工作，由深圳市任达爱心护理院接收并运营，并改名为深圳市龙岗区龙岗任达爱心护理院。改制交接按“工作人员、基本设施、接收老人”三不变的基本原则，确保一切工作的稳定正常运行。改制后的龙岗敬老院计划3～5年内在满足辖区养老需求的基础上，根据养老需求发展，逐步增加养老床位。据了解，龙岗街道敬老院与深圳市任达爱心护理院签订的承包合同期为15年。承包之前的龙岗敬老院政府每年需投入财政经费约100万元，15年政府至少要投入1500万元。承包后政府财政不仅不用投入，15年还可以收回资金712万元。承包后，任达爱心护理院正在完善敬老院的软硬件设施，如安装监控设备、防滑垫、电风扇、热水器、电视以及窗帘、床、衣柜等设施和配套。与此同时，护理院专门配置了专业的服务团队，并对敬老院原有护理人员进行专业知识培训，并将公司总部的部分骨干调拨到护理院进行管理和服务。在日常的护理中，护理院还根据总部的服务标准，为老年人提供了多项特色服务：比如健康管理档案的建立，从老人入住到离院日常生活习性都记录清楚，并安排保健人员进行跟踪保健服务；员工配置标识牌，以方便老人沟通，加深员工与老人间的亲切感；异地游项目，总部在全国各地的护理院的老人互换体验入住，增强老人的入住新鲜感；推出日托、上门等特色服务；增加各项娱乐休闲活动。二深圳市街道敬老院存在的主要问题18家街道敬老院尽管在占地面积、投资总额、建筑面积、运营模式、入住人数等方面存在很大差别，但都普遍存在没有土地使用证、没有房屋产权证、没有独立法人资格、没有经营许可证、服务项目单一、功能定位过时、设施设备落后、资源浪费严重、服务人员职业素养不高等共性问题。上述问题的出现大多是“历史原因”使然，它们严重制约着敬老院的功能发挥，与深圳市日益增多的老年人口需求态势极不适应。主要问题如下。1.无土地使用证和房屋产权证由于绝大部分街道敬老院始建年份都很早，当时原特区外土地充裕，规划没那么严格，又属当地政府投资兴建的社会公益福利项目，故绝大部分没有办理土地使用证和房屋产权证，属于没有合法“身份证”的建筑物，这给使用和管理者带来诸多困难和不便。2.基本没有办理经营许可证街道敬老院在兴建之初仅单纯接收供养本街道“五保老人”，基本上不具备独立法人资格，也没有办理经营许可证，有的曾经申请并办理过，但后来因为没有年审，也被取消了。街道敬老院无证经营，既有自身“先天不足”的原因，同时也反映出相关部门监管不力的问题。特别要引起重视的是，这种无土地使用证、无独立法人资格、无经营许可证、无消防许可证、无卫生许可证的“五无”养老机构竟然还对外接收社会自费老人，万一出现问题，后果难以设想。3.功能定位过时18家街道敬老院在规划与建设初期，仅限于为街道辖区内原“五保老人”提供集中供养之地，服务设施较为落后，功能单一，仅能满足衣食住行等最基本的服务需求。随着社会经济的发展和群众生活水平的提高，“五保老人”数量越来越少。据统计，目前深圳市入住18家敬老院的“五保老人”仅为146人，平均每家不到10人，最少的松岗颐年院仅2人。而社会上自费老人的养老需求日趋多元化，街道敬老院的功能定位难以满足实际需求，因此，根本转变街道敬老院的功能定位，扩大服务老人的范围是当前亟待进行的。4.资源浪费严重街道敬老院功能定位过时造成资源的严重浪费。一是床位设计不合理。18家敬老院总占地面积达13.6万平方米、总建筑面积达7.4万平方米，而床位设计仅为1108张。坪地敬老院建筑面积2800平方米，仅设计床位18张，每个床位占面积155平方米；而龙岗敬老院建筑面积6513平方米，则设计了220张，每个床位仅占面积30平方米。若按龙岗敬老院设计标准计算，全市18家敬老院可设计床位接近2500张。二是运营成本高。18家敬老院每年的运营成本为1733.84万元，服务老人418人（“五保老人”为146人），平均每名老人每月费用3456元。三是空置床位率高。18家敬老院设计床位为1108张，入住老人仅418名，入住率仅为37.7%。四是工作人员与入住老人数不成比例。目前18家敬老院共有191名工作人员，服务418名老人，接近1名工作人员服务2名老人。坑梓敬老院6名工作人员仅服务5名老人，造成人力资源上的浪费。5.设备设施落后现有敬老院各种设备设施基本停留在当年兴建之初的档次水平上。近年来，由于接收的“五保老人”人数逐年减少，各级政府对设备设施财政投入很少，设备设施严重落后。以龙华敬老院为例，它没有根据老人的增多和需求而进行更新，有些楼房屋顶漏水不止，老人宿舍和通道没有无障碍扶手，没有电梯，老年人登楼不便利，老人的康乐设备欠缺。6.缺乏服务规范标准到目前为止，深圳市没有制订出台一套完整的敬老院服务规范标准。如岗位设置、人员配备、功能要求、服务项目、业务流程、护理标准、安全措施、卫生标准等。导致执行无规范、服务无标准、监管无依据等“三无”的混乱局面。7.服务人员素质有待提高服务人员素质较低、专业知识缺乏是目前各敬老院普遍存在的问题。由于敬老院的服务对象为老年人，其身体状况较差，心理素质比较脆弱，在照料和护理中对工作人员的要求也比较特殊。然而，目前大多数街道敬老院中的服务人员多为40～50岁，大多是学历很低的临时工，基本没有受过专业的相关业务培训，难以进一步提高服务质量，无法满足老人的全面需求。各家敬老院大多停留在基本生活照料的层面上，不能为老年人提供休养、护理、康复、心理治疗、痴呆疗养和临终关怀等服务。8.养老环境有待改善大部分敬老院都建设于远离社区和居民的偏僻地方，只能给老人提供基本生活条件，老人只能困居于敬老院内部，很难与外部世界进行有效沟通与交流。而院内也缺乏相应的各项设施和服务项目，几乎没有文化娱乐和精神层面的服务，老人生活单调枯燥，身心健康得不到保障。敬老院的氛围较为压抑，入住敬老院有“等死”的感觉，这不适应现代养老发展趋势。三对深圳街道敬老院改革的意见和建议面对街道敬老院普遍存在的问题，结合上文分析，在理顺关系、功能定位、运营模式、服务规范、加强监管等方面提出如下几点意见和建议。1.着力解决历史遗留问题建议由民政部门牵头，协同规划国土部门、消防部门和产权单位等相关机构和部门，召开座谈会，深入了解实际情况，全面解决18家街道敬老院的土地使用证、房屋产权证、机构登记注册、经营许可证等历史遗留问题。为街道敬老院的社会化改革扫清障碍、打好基础。2.完善行业标准和规范制定完善行业规范，是养老行业正常发展的基础。其一，建议由民政部门牵头，组织有关部门和单位制订出诸如等级管理标准、行业准入条件、服务规范标准、服务价格标准、服务机构社会责任、服务质量监督机制、服务员工上岗要求、服务法律规范等一系列标准，以保障将街道敬老院工作纳入规范化发展轨道。其二，由民政部门统筹，建立深圳市养老设施年度建设计划制度，围绕床位和资金投入把建设目标分解到年度计划层面，并纳入发改部门和规划国土部门的年度计划中，推动已经规划但尚未实施的养老设施建设、管理与运作，各区由业务主管部门每年对敬老院进行一次考核评估工作，并上交民政部门备案审核。其三，合理制定深圳市养老事业发展短、中、长期发展规划。规划的长期目标是建立一个成熟、完善、多元化的养老服务体系，阶段性目标要根据不同时期的具体情况，出台相关政策。如在目前，主要是扶持性政策，根据各街道敬老院的具体情况，做好试点工作，认真总结经验，推动更大规模的改革。3.优化财政投入结构，提高人员素质为减轻区和街道办财政投入的压力，建议市、区和街道办在财政上按5∶3∶2的比例投入街道敬老院的建设与运营过程中，应尽快制定和完善年度财政投入机制。敬老院人员培训和队伍建设方面，应制订完善养老机构服务人员职业要求标准，委托专业部门对养老机构服务人员进行职业培训，要求所有服务人员持证上岗。加强对养老机构服务人员持证上岗的监管，不符合条件者不能通过年审。加强敬老院队伍建设，通过整合现有人才队伍资源，补长短板，创立“5+1创新机制”（包括养护师、看护师、社工师、心理咨询师、培训师和志愿者），打造新型为老服务平台，形成全国街道敬老院改革示范窗口。4.推进运营模式创新街道敬老院运营模式选择是比较复杂的问题，也是街道敬老院转型的重点和难点。由于街道敬老院均属国有资产，故运营模式基本分为“公建公营”和“公建民营”两种。深圳市更适合采用“公建民营”的形式特别是“公建民营、连锁经营”的形式。其意义在于：一是有利于吸引社会资金投入。根据目前情况看，政府一次性投入大笔资金进行升级改造存在一定困难，而很多社会资金又在寻找出路。二是有利于减轻政府财政开支压力。委托社会机构经营后，运营机构自然而然地想方设法开源节流，控制成本，提高效率。三是有利于发挥连锁经营品牌效应。支持有实力、信誉好的社会机构走集团化道路，实行专业化、规模化经营，全市街道托老中心统一品牌、统一服务项目、统一服务标准、统一收费标准，提高知名度和可信度，将会带动深圳市养老服务提高到一个新的水平。另外，为了更好地管理入住老人，可以按照老人的健康状况（自理、半自理、完全不能自理）让其入住不同的敬老院。财政或者社会资金可以根据敬老院入住老人身体健康状况进行投入，便于统一护理和经营。5.进一步提升功能定位根据我国社会养老“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的指导思想以及深圳市“9064”目标，预计到“十二五”计划末期，深圳市常住老年人口将达48万人左右，若按“9064”指标计算，机构养老床位应达1.92万张，而目前全市仅有养老床位3597张，缺口达到1.6万张左右。街道敬老院是深圳市养老事业的重要组成部分，如果街道敬老院能够承担缺口床位的30%，即承担4800张床位的规模，就可以在很大程度上解决众多老人的入住养老问题。随着时代发展，街道敬老院在定位上，应该朝着“综合服务”方向发展，切实推进六个“老有”，让老年人在敬老院安享老年生活。6.积极开展转型试点资金缺乏是阻碍街道敬老院跨越发展的一个瓶颈。仅仅靠政府投资已经不能满足发展需要，鼓励多方资金注入，实行资金多元化，不仅可以解决政府的财政压力，而且也是街道敬老院乃至深圳养老服务机构长期发展的必要条件。鼓励社会各方，尤其是企业参与到投资中来；鼓励国内外机构和个人投资；鼓励社会各界力量的资助，扩大养老服务机构的资金总量，保证其有条件扩大服务规模、提高服务质量、改进服务项目，以更好的发展态势吸引更多的资金，最终形成“公建公营”“公建民营”“民建