河南省殡葬制度改革研究-由周口平坟事件引发的思考

河南省殡葬制度改革研究由周口平坟事件引发的思考

千百年来，中国人有视死如生的传统，奉行入土为安的观念。人的死亡，不仅有一套完整的礼俗制度指导葬礼，而且对于逝者的安葬也非常重视，装棺土葬，保留坟头是很多地方的丧葬习俗。从20世纪80年代中期起，国家开始推行火葬制度，河南省开始在有条件地区陆续推行火葬制度，土葬方式在一些地区继续保留，但火葬之后二次装棺土葬留坟头现象普遍存在，各地市也先后出台政策进行管理和规范，但始终没有得到有效解决，成为河南省长期存在的一个社会问题。2012年，周口市强力推进平坟复耕，引发了不少问题，也因此引起国内媒体的广泛关注，一时间将周口市推到舆论的风口浪尖，饱受各种质疑和批评。由此，也引发了我们对河南省殡葬制度改革的回顾与思考。一河南省殡葬制度改革的回顾与分析我国的殡葬改革可以追溯到20世纪50年代，毛泽东等老一辈无产阶级革命家带头签名倡导“死后火化”，此后火葬虽然没有在全国范围内大规模地推行，但火化逐渐被城市居民接受，即使是在非常时期，火葬制度也在向前推进，“从1966年到1976年，殡仪馆（火葬场）建设得到超常规发展，数量增加很快”[1]。到了20世纪80年代，随着《国务院关于殡葬管理的暂行规定》的出台，我国的殡葬改革开始走向正规。国务院先后于1985年公布了《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，1997年颁布了《殡葬管理条例》，2012年修订了《殡葬管理条例》。河南省在1986年颁布了《河南省殡葬管理暂行办法》，1999年正式公布了《河南省殡葬管理办法》，2004年、2012年先后两次修改了这一办法。（一）第一次修改1986年颁布的暂行办法是河南省首次公布有关殡葬管理的法规，基本处于探索阶段，条例细则制定得相对比较笼统，政府职能部门职责不明确，1999年颁布的殡葬管理条例对1986年的殡葬管理暂行办法进行了较大幅度的修改。1.政府职责更加明确。除了要求各级政府要加强领导、协调之外，明确了由民政部门具体负责殡葬改革，同时要求土地、建设、卫生、公安、交通、环保、工商行政、民族事务等有关部门应当依照各自职责，配合民政部门共同做好殡葬管理工作。文化宣传部门也要配合民政部门，采取多种形式，与民政部门共同做好殡葬改革、移风易俗的宣传教育工作。2.土地节约、环保意识更强。突出强调了殡葬改革对节约土地资源、保护环境的重要性。这一条较之1986年的条款，对于土葬制度的弊端在认识上更加深刻，因此对于土葬地区提出了更加严格的要求，而且第二十九条明确提出“土葬区的人民政府应制定推行火葬的具体规划，创造条件，逐步推行火葬”。3.丧葬管理更加规范、严格。与1986年相比，更加重视丧葬设施的建设与管理、火葬管理更加规范、土葬管理更加严格。火葬区“提倡骨灰寄存、以树代墓、撒散的方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰。禁止将骨灰装棺土葬”。土葬区则要求必须入公墓，“实行平地深埋、不留坟头、不立墓碑的葬法”。4.增加内容更适应时代要求。从殡葬改革推行以来的实践经验看，虽然火葬在不少地方得到了切实执行，但是火葬之后的丧葬习俗活动继续保持，殡葬用品市场由原来的不成规模和偷偷摸摸，开始转向公开，丧葬用品市场日益形成规模。1999年的管理条例废除了“改革丧葬习俗”一章，增加了“丧事活动和殡葬用品管理”一章。新增章节反映了在暂行办法执行的10多年间丧事活动及丧葬用品的管理成为一个突出的社会问题，及时出台法律法规对此予以规范。取消“改革丧葬习俗”一章，弱化了殡葬改革的最终目标。殡葬改革的核心就是改革丧葬习俗，养成文明丧葬的行为，而习俗是一种带有惯性的民间文化，具有相当的群众基础，不是一朝一夕就能改变，需要主管部门长期坚持贯彻执行，长期宣传教育，长期加强监督。5.法制意识更加强烈。1986年的暂行办法还带有明显的人治色彩，寄希望于部门、群众之间互相监督，通过合理的奖惩措施来推进殡葬改革，1999年的条例明确了相关部门、个人的法律责任，将其中一些不当行为上升到法律层面来追究责任。但两者之间的改动幅度并不大，而且基本上仍以经济处罚手段为主，既没有更加严厉的法律层面问责，也没有其他行之有效的措施出台，这给实际操作过程中的问责与执行都留下了很多规避或者变通的空间。（二）第二次修改2004年11月26日，河南省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，决定对《河南省殡葬管理办法》作如下修改：删去第三十六条和第四十条。这次修改主要是对制造、销售殡葬用品的经营活动进行了规定。修改幅度不大，基本上沿用了1999年公布的管理办法的主要内容，但在某种意义上体现了法规制定者更加尊重传统、尊重民意，制度更加人性化。过去一直把制造、销售殡葬用品视为封建迷信活动，但在实际生活中长期存在，也是民众寄托哀思，表达感情的一种手段。（三）第三次修改国务院2012年11月17日修改了《殡葬管理条例》第二十条的内容，将原来的“应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，修改为“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正”。河南省也于当年的11月29日审议通过将《河南省殡葬管理办法》第三十七条中的“违反本办法，具有下列行为之一的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行，所需费用由丧事承办人承担。强制执行时，当地街道办事处、乡（镇）人民政府和死者生前所在单位应当协同处理”，修改为“违反本办法，有下列行为之一的，由民政部门予以制止，责令改正”。将第四十条中的“具有下列行为之一的，由民政部门责令改正；拒不改正的，强行迁出或平毁，所需费用由责任人承担”，修改为“有下列行为之一的，由民政部门予以制止，责令改正”。删除了可以强制执行的条款，政策变得更加柔性，也减少了行政执法部门在执法过程中行为不当的发生。二河南省殡葬改革的现状河南省是全国粮食主产区，承担着维护国家粮食安全的重任，同时，人口众多，耕地资源非常有限。为了节省土地资源，除了一些偏远山区长期实行土葬之外，大多数地方殡葬改革起步很早。特别是2012年前后，一些地市陆续加强殡葬改革，开始平坟复耕，但除了周口、洛阳、开封、南阳等地强力推进之外，多数地方没有太大变化。概括起来说，河南省的殡葬改革实施早，贯彻落实情况不尽如人意，各地推行力度不平衡，具体表现在以下几个方面。（一）殡仪馆、火葬场建设基本完善河南省的殡仪馆数量在1986年开始实行火葬之初，还远不能满足火化需求，两个或者多个县市共用一个殡仪馆的现象长期存在，部分县市直到最近几年才陆续建成殡仪馆。2002年，全省殡仪馆总数为91个，到了2009年，省民政厅的统计数据显示，全省殡仪馆数量已经达到108个，18个地市城区所在地至少有一个，平均每一个县市区拥有一个殡仪馆（或火葬场），基本满足了城乡的火化需求。（二）火化率不稳，出现下滑现象全省的火化率2001年年底为25.4%，2002年年底提高到37%。[2]南阳市的殡葬改革走在全省的前列，其统计结果也印证了这一趋势，“2000～2003年，（南阳）全市各级民政部门把推行火葬、提高火化率作为殡葬管理的重点，不断加大工作力度，全市火化率不断提高。2004～2007年艰难维持，2008年以后同全省、全国一样火化率不断下滑。2007年全市共火化遗体43041具，火化率为66.9%，比2000年火化率提高39.7百分点，同全省火化率持平”[3]。（三）城市公墓建设稳步推进，农村公墓建设缓慢除了郑州、开封、洛阳、南阳等大中型城市有两个或者两个以上公共墓地以外，各县市一般仅有一处公共墓地，墓地供求关系紧张。到2012年，河南省有114个殡仪馆，1万多个公益性公墓，144个经营性公墓。[4]农村公墓建设进度缓慢，政府财政投入很少。仍以南阳为例，2011年的统计显示共建殡仪馆（包括火葬场）12个，经营性公墓15家，村级公益性公墓1294个。而河南省民政厅2009年的统计为，全省有129处市县公墓，其中南阳市18个，二者数据有较大出入。市县一级的统计数据尚且如此，村级公墓的统计更值得怀疑。即使这一数字准确，也是把农村自然形成的公墓统计在内，或者是近两年突击修建的公墓。（四）丧葬用品市场进一步得到规范1986年颁布的暂行办法中对于丧葬用品已经明令禁止，但丧葬用品在民间始终有较大市场。2004年修订了殡葬管理条例之后，殡葬用品的生产、销售得到许可，但殡葬用品市场混乱、价格高的问题日益凸显。国家发改委、民政部2012年出台了《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》，针对殡仪馆的用品、服务进行分类管理，分为政府定价的基本殡葬服务，包括遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等；选择性殡葬服务，包括遗体清洗、整容、防腐，悼念等内容，实行政府指导价；个性化、特殊化服务，完全市场化运作。（五）各地市免除特殊困难群众、城区居民基本殡葬服务费用基本殡葬费用主要包括：普通殡仪车遗体接运费（限市区城乡范围内）；普通平板式火化机遗体火化费；普通冷藏柜遗体存放费（限3天）；尸体装袋费；一年内骨灰寄存及卫生费（限在市殡仪馆寄存骨灰）。各地免除基本殡葬服务费用的数额不等，“截至2012年2月底，河南省共有68个县（市、区）实施了不同内容的惠民殡葬政策。特别是郑州、洛阳、焦作、商丘、南阳、驻马店、济源7市，辖区大部分县（市、区）出台了惠民殡葬政策，为群众省去了500～810元不等的火化等基本殡葬费用”[5]。个别县市已经将惠民范围扩大到全体城乡居民。（六）新的殡葬、祭祀方式得到宣传推广随着殡葬制度改革的深入推进，生态安葬理念逐渐得到群众的支持，各种绿色环保的殡葬方式得到宣传推广。壁葬、树葬、草坪葬等一系列绿色生态葬，既节约用地，又保护生态，同时，完全免费也解决了部分困难群众的殡葬费用。政府与媒体、陵园合作，在每年清明节举行此类绿色生态安葬的仪式，向全社会进行推广。网上祭祀也成为近年来政府大力倡导的文明行为。（七）殡葬管理制度日趋完善制度上，各地市也先后出台法规，下发文件，规范本地的殡葬活动，先后对殡葬用品市场、殡仪场所、公共墓地、管理部门的权限等方面进行了明确的规定。组织上，各地都成立了专门的殡葬改革领导机构，整合各个部门的力量，形成各相关部门联动的工作机制。三当前殡葬改革存在的问题及原因河南省殡葬改革推行30多年来，火葬观念得到了全面普及，火化率也维持在一定水平，火葬已经成为全省大多数地区的殡葬方式。虽说河南省取得了一定的成绩，但与全国其他省市相比，存在的问题同样令人担忧。从周口平坟事件来看，最根本的原因在于地方政府长期没有很好地贯彻落实殡葬改革条例，疏于引导和管理，现在希望“毕其功于一役”，方法简单、方式粗暴。从全省来看，主要存在以下问题。（一）殡葬改革时断时续，缺乏长效机制据各地政府网站显示，周口并非是最早提出平坟复耕口号的地市，早在2002年焦作市的政府工作报告中就提出“广泛开展移风易俗活动，推行殡葬改革，实施平坟扩耕”[6]。而许昌市于2009年5月提出在全市范围内深入开展平坟扩耕活动，并为此出台了《许昌市城市规划区平坟扩耕工作长效管理意见》，说是“长效”，实则提出之后并没有开展大规模的平坟行动，至少没有像周口那样引起广泛关注。南阳市“从2009年开始，不再把殡改工作纳入对各县市区的目标考评内容”。一旦不列入考评内容，那么任何所谓的“长效意见”都变成“短效”甚至“无效”。各地施政上的差异反映了地方政府对于这项工作缺乏长效机制，只是喊口号，定计划，没有把殡葬改革当作一项长期任务来抓，也没有制定长期规划来推进，往往是在舆论压力或者领导压力下推进一段时间，风声过后一切照旧。（二）工作思路和工作运行机制存在严重缺陷工作思路上，从各地推进殡葬改革过程中出台的一些措施来看，以资金奖励推动工作是各地普遍存在的工作思路，贯彻执行国家法律法规属于政府职能部门的职责，现在却变成必须以经济利益来刺激工作积极性，宁肯拿出一部分资金奖励单位和个人，却不能把资金投入到殡仪馆、火葬场的建设维护，特别是农村公益性墓地的建设上，这导致参与殡葬改革的政府人员在工作中以经济利益为导向，有利益就主动些，无利益就消极些，甚至利用政府的公共殡葬设施“赚死人钱”。工作运行机制上，从上到下没有形成一套长期运行的工作机制，往往由长官意志决定工作的力度和进度。周口市2012年的1号文件中明确提出：“市委、市政府决定商水县作为全市殡葬改革试点县，全面启动平坟复耕，发挥示范带动作用。其他县市区各确定1～2个乡镇开展平坟复耕试点，探索路子，总结经验，推动全市殡葬改革平坟复耕工作深入开展。”由于周口市的此项工作得到了省市领导的批示和肯定，该市当年的第38号文件《市委办公室、市政府办公室关于建立健全殡葬改革工作长效机制的意见》又明确要求“为深入贯彻落实《中共周口市委、周口市人民政府关于进一步推进殡葬改革的实施意见》（周发〔2012〕1号），按照市委、市政府确定的农村公益性公墓建设9月底前全部完成、年内实现火化率100%和基本农田内无坟头的目标要求”。工作目标前后变化如此之大并且因此引发了一系列问题，不仅仅暴露出地方政府群众观念淡薄，工作方式简单，工作方法粗暴，更深刻地反映出政府工作机制中长期存在的置法律法规于不顾，以长官意志为工作指向的人治弊病依然严重。（三）公共墓地建设严重滞后，二次装棺长期存在造成这一现象的根本原因是政府公共墓地建设长期严重滞后。刚刚开始推行火葬阶段，基本没有二次装棺现象，但骨灰堂、配套的公共墓地始终没有跟上，火化之后骨灰长期无处安放。再加上，乡村自然形成的集体公墓依然保留，为二次下葬创造了条件。针对这一现象，民政部门仅仅依靠强制管理和取缔棺材销售等手段杜绝二次装棺，但农村地域广阔，监管困难，棺材市场的取缔并不能有效遏制二次装棺。最重要的是公墓、骨灰堂的配套建设仍然没有跟进，二次装棺逐渐成为新的丧葬习俗。南阳市纠风办、民政局联合调研组的调查结果发现：“在179份调查问卷调查中，有69.3%的调查对象认为存在装棺土葬的现象，就连新野县[7]的绝大部分尸体火化后也是装棺土葬，这既增加了群众负担，又没有达到节约耕地的目的，违背了殡葬改革的初衷，也引起群众的不满。据不完全统计，2008年以来，我市装棺土葬数达31011人，占火葬总数的45.1%。”[8]（四）坟头分散凌乱，严重影响机械化生产一些农村基层政权长期不作为，对自然形成的公共墓地缺乏管理，也没有新的墓地规划，在原有公共墓地无法满足需求的情况下，二次装棺的安葬地点成了问题，农民多将骨灰安葬在距离村庄较近的自家耕地中，并堆起坟头，导致不少地方的耕地中坟头分散凌乱。虽然经过一段时间的自然侵蚀，坟头逐渐趋于平坦，但是逢年过节的上坟祭祀又会再次拢起，即使耕地调整之后，耕地责任人更换，出于乡情与对风俗的基本尊重，这些坟头也依然保留，这给机械化程度日益提高的农业生产带来了诸多不便。近年来，河南一些地方进行土地流转，发展规模农业，由坟头造成的纠纷时有发生。（五）殡葬行业垄断经营，殡葬费用成为农民的负担近几年，“死不起”成为网络热议的话题，火化费用不断增长已经成为死者家属的一项经济负担。造成这一问题的重要原因在于殡葬行业的垄断经营，虽然2012年民政部门出台了政策规范殡葬服务、用品市场，但是一家独大，缺少竞争的殡葬行业很难将消费价格下降到合理水平。实际上，对于农村地区而言，除了明码标价的殡葬收费之外，还有一些额外费用的支出，也加重了死者家属的经济负担，比如为了能够将遗体火化透或者火化繁忙时不用排队，往往还需要以烟酒、现金等形式打点殡仪馆的工作人员。另外，二次装棺之后按照传统习俗安葬的各项开支，包括棺材、寿衣、烟酒、请唢呐班、吃喝等费用，一项都没有减少。这样下来，等于在原来丧葬费用的基础上，额外增加了火化的所有费用。（六）绿色生态安葬的接受尚需时日绿色生态安葬方式对农村而言还是空白，主要面向城市居民。一方面，城市可利用的土地资源有限，公共墓地日趋紧张；另一方面，城市居民文化程度较高，思想观念相对开放。例如，焦作市先后推行壁葬、树葬、草坪葬、花坛葬等一系列绿色生态葬；郑州市民政部门积极推广树葬、花葬、撒藏等各种生态环保的安葬方式，清明节举行集体树葬仪式。从实际效果看，绿色生态安葬方式的推广目前还处于宣传、推广阶段，市民对此的接受程度还很低。以郑州市为例，到2013年，此类活动已经连续举办了六届，仅有711位逝者的骨灰回归自然。此外，政府的文明祭祀、网上祭祀扫墓等倡议也未得到广泛响应，春节、清明节、中元节等传统祭祀时间，城市去往墓区道路拥堵的现象已经常态化。（七）政策模糊不稳定，殡葬法规十分落后全省18个地市出台的政策、法规大同小异，基本上以省的法规为蓝本，做小幅度修改。这样的政策法规没有很好地结合地方实际，职责权限模糊，可操作性不强，给管理者和执法者留下了较大的权力支配空间，这也是一些地方为了迎合上级，追求政绩，强行掘坟火化、强制平坟等行为发生的深层原因。为了进一步指导、规范公益性墓地建设，各地出台了详尽的指导意见，对墓地的审批、规模、资金、管理等方面作了细致规定，但是由于政策的不稳定，不连续，甚至前后冲突，基层干部群众落实起来相当困难。法规内容的滞后也已经成为当前殡葬改革面临的突出问题，“违法土葬如何执行，个体和民间从事遗体收殓、殡仪等服务项目如何规范”等问题均无法可依，亟须新的殡葬管理法律出台。造成这些问题的原因，可从以下三个层面来认识。1.政府及职能部门层面（1）思想上对殡葬改革的认识不到位。首先是对殡葬改革的长期性认识不足，人们思想观念的转变是一个长期的过程，需要不断进行宣传、教育、引导，循序渐进推行改革；其次是对殡葬改革的文化性认识不足。殡葬改革既是一个社会问题，也是一个文化问题，还是一个感情问题。千百年来形成的丧葬习俗，既有糟粕也有精华，完全摒弃传统礼俗文化的做法已经证明是错误的。尽管社会在急剧转型和快速发展，但伦理、亲情始终是中国社会普通老百姓的道德、情感底线，殡葬改革触动的是人们内心深处的情感，挑战的是人们的伦理底线。各级政府特别是民政部门应该充分认识殡葬改革的文化性，尊重人们的情感和底线。（2）财政投入太少，历史欠账太多。可以说，今天群众为殡葬改革付出的代价某种程度上是在为地方政府的长期不作为“埋单”。长期以来，各级政府财政投入很少，骨灰堂、农村公益性墓地建设基本停留在文件层面，火化之后骨灰无处安放，导致了二次装棺出现并逐渐演变成新的丧葬陋俗。2012年以来，一些地方加速建设公益性墓地，但面临资金短缺，老坟迁移难，群众短时间内接受难等问题。（3）政策与制度长期落实不到位。从1986年算起，河南省有关殡葬改革的法规、通知、意见等文件虽然不多，但加上各地市出台的地方条例与文件，数量也不在少数，却长期落实不到位。地方政府的工作千头万绪，但职能部门的分工相对明确，殡葬改革工作中出现的各种问题有许多是由于民政部门没有积极落实殡葬改革的法规，只做表面文章，重视火化率，忽视公益性墓地、骨灰堂建设，移风易俗的宣传工作严重不足。2.村级组织层面（1）村级组织衰落，公共事务无人管理。由于人口大量外流，村级组织几近衰落，组织领导能力严重下降，行政村内部的公共事务长期无人过问。原来人们尚能自觉进入集体公墓安葬，这些年已经失控，村民随意在自家责任田留坟头。针对这些情况，基层干部大多碍于乡情、亲情，对于明显违反殡葬管理办法者听之任之，或以罚代管，助长了农村丧葬的不正之风。（2）农村文化建设落后，乡村社会风气恶化。农村社会转型时期，人们的思想观念发生了很大变化，孝道观念日趋淡化，拜金主义思想盛行，导致乡村社会风气恶化。农村文化建设落后，“厚养薄葬”的观念无人倡导，讲排场，比阔气，丧事办得热热闹闹，喜气洋洋，“活着不孝，死了胡闹”成为当下农村殡葬的真实写照。村级组织与干部面对这样的风气几乎无所作为，甚至也加入其中。3.农村群众层面（1）传统观念根深蒂固。所有这些殡葬陋习的存在与广大农村群众的传统观念根深蒂固有着密切的关系，这些传统观念包括风水地气、入土为安、保留全尸等。新中国成立60多年来，人们的封建迷信思想已经逐渐减弱，但是具体到自身时，又很难克服传统思想的束缚。为了表达最后对逝者的心愿，逝者家属往往会遵照传统习俗，尽其所能完成葬礼的各个环节。在这种观念的驱使下，土葬地区对火葬的抵触情绪依然较大，火葬地区虽然火化率较高，但是火化之后还是要按照土葬的习俗办理丧事。（2）生态环保意识淡薄。在工业欠发达地区，农村整体的自然生态环境较好，农民生态意识还很淡薄。对于火葬场设备落后带来的空气污染缺乏感性认识；土葬或者二次装棺造成土地资源的浪费相对于建立起与逝去亲人联系的纽带而言不足为道，给生产带来的不便属于共同性问题，互相包涵成了群众之间的默契；至于燃放鞭炮、焚烧冥币等在农村基本不构成污染，可能带来的火灾隐患，在平原地区更无人在乎。四推进河南殡葬制度改革的建议通过以上分析，结合2012年以来各地开展平坟复耕的经验教训，我们认为殡葬改革是一项长期而复杂的工作，它关系到农业生产，关系到社会风气，关系到人们的基本情感，政府长期不作为已经留下了很多隐患，急躁冒进的措施也会带来新的问题。要积极稳妥地推进殡葬制度改革，可以着重从以下几个方面入手。（一）制定切实可行、公开透明的长中短期政策殡葬改革中制定了不少法规，下发了不少意见、通知，最后之所以难以落实，就在于很多政策并不切实可行。因此，政策制定上首要的原则是切实可行，符合实际。目标可以分为三个层次：长期目标是全部火化，生态安葬，形成新的丧葬文明；中期目标是尽快建设公益性墓地、骨灰堂，加强殡仪馆的维护管理；短期目标持续推进火化，维持殡葬改革的已有成绩，对新亡人员严格落实殡葬管理制度。要获得广大群众的支持