民间建言十三五垃圾处理规划

民间建言“十三五”垃圾处理规划

2016年9月22日，国家发改委和住建部对外发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（征求意见稿）》，2017年1月22日，正式对外发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》[1]（以下简称《规划》）。《规划》的制定过程得到了多方关注，民间环保组织认为，“十三五”垃圾管理规划非常重要，是我国从垃圾处理迈向垃圾管理，垃圾分类能否得到有效、普遍推行的关键时期，他们通过多种渠道多次建言献策，其中，零废弃联盟的行动可以说是典型代表。一民间组织三谏“十三五”垃圾处理规划2015年，零废弃联盟通过文献搜集、申请信息公开、实地考察等方式对《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的实施及完成情况进行了评估，并形成了民间评估意见[2]，并在这份评估意见的基础上提出了制定垃圾管理“十三五”规划应该坚持的几项原则，包括：（1）全国垃圾管理的“十三五”规划应在深刻评估“十二五”规划完成情况的基础上制定，应得到更加严肃的对待，引入更多的公众参与，这样才能为下一个五年，乃至更长久时间内中国生活垃圾管理的改革之路规划出一幅明晰的蓝图。[3]（2）“十三五”规划以无害化、减量化、资源化及低成本化为生活垃圾管理的主要目标；变“垃圾处理”规划为“垃圾管理”规划，或“零废弃”规划，明确垃圾末端处理减量目标；重新考虑垃圾焚烧在垃圾管理中的定位、比重和投资规模；重点就垃圾产生抑制、分类，厨余/餐厨垃圾、包装物、有害垃圾管理，以及废品回收业进行更具体的规划。2016年“两会”期间，零废弃联盟关于垃圾管理的理念得到了几位代表委员的认可，并递交了提案——《关于应当充分认识〈“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划〉落实不理想的情况，制定以“减量化、无害化、资源化、低成本化”为目标的“十三五”垃圾管理规划的建议》。2016年9～10月，在《关于征求〈“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（征求意见稿）〉意见的函》[4]发布后，自然之友、北京零废弃、北京时尚环保联盟、零废弃联盟、郑州环境维护协会、芜湖生态中心等环保组织分别在北京、上海、郑州、芜湖等地发起了针对“十三五”规划的研讨会，形成了民间环保组织关于征求意见稿的总体建议（以下简称民间建议），并由零废弃联盟为代表，在10月25日递交住建部和国家发改委。环保组织指出“十三五”规划存在的问题，并提出六点建议。第一，“生活垃圾处理设施建设规划”应彻底转变为“生活垃圾管理发展规划”，由两部门转为多部门协作编制；第二，将“加快建立垃圾强制分类制度”作为规划的指导思想和基本原则，并贯穿规划制定的每一个环节；第三，严格依照中央关于“严守资源环境生态红线”的部署要求，设置规划中缺失的生活垃圾产生总量、末端处置总量以及相关污染物排放总量的控制目标；第四，严格遵循中央关于“树立垃圾是资源和矿产的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效资源化利用设施建设的内容和目标，取代现有的以焚烧为主的技术路线；第五，修正“垃圾进入无害化处理设施等同于得到无害化处理”的错误认识，重新定义和计算“无害化处理率”；第六，增强规划文本形式上的合规性、科学性和严谨性。民间建议提交以后，并未得到国家发改委和住建部的主动回应。为此，零废弃联盟分别致电国家发改委和住建部，询问两部委对民间建议的反馈。住建部回复道该规划由发改委牵头，他们主要配合参与，进程由发改委负责，若要了解更为具体的情况建议询问发改委。发改委则回应称：“民间联名提交的建议书已经收到。现正在征集各部委和部门的意见反馈，但由于各部门，包括民间的反馈都太多，不能一一回复。后期对征集的意见会做内部讨论，但不会对社会公开讨论情况。”2017年1月5日，由民间志愿者团队编写数月完成的《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划（民间建议稿）》（以下简称“十三五”民间建议稿）正式发布，提出了“十三五”时期从垃圾处理彻底迈向垃圾管理的路径，希望成为新规划编制的讨论基础或重要参考。“十三五”民间建议稿编写团队认为，官方“十三五”垃圾处理规划（征求意见稿）背离了垃圾全过程、综合性管理规划的趋势，仍然局限在“末端处理”的旧思路上，同时也没有将中央生态文明建设方略中强调的“垃圾强制分类”列为“指导思想”和“基本原则”，形式和内容都无法令人满意。“十三五”民间建议稿提出了以下核心建议。第一，“十三五”民间建议稿将标题由“‘十三五’全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划”改为“‘十三五’全国城乡生活垃圾管理发展规划”，强调规划由末端“垃圾处理”向全过程、综合性“垃圾管理”的转变，在内容上将“管理”放在比“建设”更重要的位置，并将规划范围从城镇扩大到农村地区。第二，结合中央关于推行垃圾强制分类的部署，将分类示范市（区）改为强制分类示范市（区），提出了垃圾年清运量和人均日清运量的减量目标：“到2020年，全国生活垃圾年清运总量不高于2015年水平，其中东部地区下降10%。垃圾强制分类示范市（区）人均生活垃圾日清运量控制在0.65千克以下，省会和直辖市控制在0.8千克以下，其他城市控制在0.9千克以下”[5]。设定减少垃圾清运量的目标非常重要，它其实就是减少进入垃圾填埋和焚烧处理设施的垃圾量，这对于垃圾分类而言是根本目标。第三，明显降低焚烧比例，提高资源再生利用、餐厨生化处理的比例。“十三五”垃圾处理规划（征求意见稿）中提到，“到2020年底，全国城镇焚烧达到50%，东部地区要达到60%以上”。“十二五”中垃圾焚烧的全国和东部地区目标分别是35%和48%，实际完成情况分别为28.6%和45.5%。这一比例相比世界上绝大多数国家已属于较高水平。考虑到垃圾焚烧的风险以及强制分类的势在必行，垃圾焚烧量应得到必要控制，因而，“十三五”民间建议稿提出：“到2020年，全国城镇生活垃圾焚烧比例控制在35%以内，东部地区控制在45%以内；全国资源再生利用、餐厨生化处理能力占无害化处理总能力达到50%以上，东部地区达到45%以上”的量化目标。东部地区45%的另一层含义是要求“十三五”规划期间东部地区较2015年实现垃圾焚烧零增长。第四，修正“垃圾进入无害化处理设施等同于得到无害化处理”的错误认识，增加强化垃圾处理设施监管的量化目标和刚性要求。历次全国垃圾处理的五年规划，始终将“垃圾进入无害化处理设施填埋与焚烧等同于得到无害化处理”，由此得出的所谓“无害化处理率”是完全不科学的。而衡量无害化处理的标准则是末端处理设施运行连续达标。因而，在“十三五”民间建议稿中，设定了“到2020年，垃圾处理设施污染物排放连续达标率达到100%，且焚烧处理设施全部纳入国控企业和重点排污单位，实时监控数据100%向社会公开”的目标。二一张表看清4个规划2017年1月22日，国家发改委网站对外发布了关于印发《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的通知（发改环资〔2016〕2851号）[6]。表1整理了“十三五”民间建议稿与官方“十二五”“十三五”垃圾处理规划以及“十三五”垃圾处理规划（征求意见稿）的区别。表1一张表看清4个规划指标《“十二五”垃圾处理规划》（2015年）《“十三五”垃圾处理规划征求意见稿》（2020年）《规划》（2020年）“十三五”民间建议稿（2020年）总量控制年清运总量无无无不超过2015年水平（东部-10%）人均日清运量无无无分类示范市＜0.65kg；直辖市、省会城市、计划单列市＜0.8kg；其他城市＜0.9kg垃圾分类分类示范市（区）建设各省建成1个以上无直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾得到有效分类各省建成1个以上（强制）餐厨垃圾分类运输率设区城市50%30%（并实现无害化、资源化）提高餐厨垃圾集中收集率和收运体系覆盖率设区城市餐饮50%；分类示范市家庭100%生活垃圾回收利用率无高于35%高于35%无处理能力无害化处理直辖市、省会城市、计划单列市100%建成区100%100%（新增省会城市建成区）100%设市城市高于90%高于95%（新疆、西藏除外）高于95%100%县城高于70%建成区高于80%建成区高于80%高于90%建制镇城镇新增58万吨/日高于70%，新增34万吨/日高于70%无资源化处理无无无高于50%（东部高于45%）末端处理填埋无直辖市、省会城市、计划单列市0%具备条件的直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）0%高于15%（东部高于10%）焚烧高于35%（东部高于48%）高于50%（东部高于60%）高于50%（东部高于60%）＜35%（东部＜45%）污染防治建立处理设施监管体系完善较完善较完善100%在线监测；焚烧厂100%纳入国控企业和重点排污单位；在线监测数据100%公开处理设施污染物排放连续达标率无无无100%处理设施POPs和重金属排放总量无无无较2015年各自降低10%存量治理项目1882个845个803个889个统计监测建立环卫、再生资源、环保三大系统统一的机构和制度无无无有|Excel下载表1一张表看清4个规划《规划》与2016年9月发布的征求意见稿相比，并没有实质性的改变，例如全国垃圾焚烧比例、无害化处理率；稍有区别的则是在生活垃圾分类上，在征求意见稿中，没有对分类示范市（区）建设的计划，而在《规划》中，则是“将直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾得到有效分类”列入，这显然是和习近平主席提出的普遍推行垃圾分类制度密切相关；而在征求意见稿中，对餐厨垃圾分类运输率提出了“30%的运输率，并提出无害化、资源化”，但在《规划》中，则改为“提高餐厨垃圾集中收集率和收运体系覆盖率”，而“十二五”垃圾处理规划中是“设区城市50%达到餐厨垃圾运输率”，没有定量化的指标，则难以评估完成的效果。《规划》仍未参考民间建议中4个核心意见，即将末端处理规划改为综合性的垃圾管理规划，降低垃圾焚烧比例，将焚烧和填埋直接作为无害化处理的界定，以及缺乏垃圾分类的实质性指标。此次民间环保组织对垃圾处理“十三五”规划的参与可谓空前深入和持久，提出的建议也得到了广泛的认可。在环保组织致电国家发改委询问其对于民间建议的反馈时，国家发改委也直言民间组织的建议非常中肯。中国矿业大学文法学院行政管理系主任谭爽认为：党中央已多次在重要会议与文件中为垃圾治理做出顶层规划，北京、成都、广州、上海等地的社会在自治中积累了丰富的基层经验，而“高层”与“基