欧盟循环经济立法对中国生活垃圾管理的启示

2014~欧盟循环经济立法对中国生活垃圾管理的启示

一欧盟循环经济一揽子法案的进程2014年7月，根据2008年废弃物框架指令的要求和欧盟经济转型的现实需求，欧盟委员会（简称，欧委会，EuropeanCommission）对废弃物管理作出回顾性总结，并且制订了循环经济一揽子法案和行动计划。2014年底上台的容克委员会（JunckerCommission）废除了上一届欧委会的决定，但在2015年12月提交了重新拟定的循环经济一揽子法案，主要包括《欧盟循环经济行动计划》《关于修改〈2008（98）EC废弃物指令〉的法案》《关于修改〈94（62）EC包装物和包装废弃物指令〉的法案》《关于修改〈1999（31）EC废弃物填埋指令〉的法案》和《关于修改〈2000（53）EC报废汽车指令〉〈2006（66）EC电池、电容和废弃电池、电容指令〉以及〈2012（19）EU电子电器废弃物指令〉的法案》。相比之前更侧重于废弃物管理的法案，新一届欧委会拟定的《欧盟循环经济行动计划》还强调了产品的生态设计、产品加工过程的节能降耗和工业共生（IndustrialSymbiosis），在消费环节保证环境友好型产品的可靠性和竞争力、促进再生资源市场发育、鼓励循环经济的创新和投资等方面作出了更详细的计划。这次调整的目的在于使循环经济一揽子法案与欧盟的就业和经济增长议程更兼容，并且考虑到了欧盟成员国之间的差异性。2017年1月，《欧盟循环经济行动计划》实施一年之际，欧委会向欧洲议会（EuropeanParliament）和欧洲理事会（EuropeanCouncil）提交了一份《实施报告》，总结了一年来的行动，包括：提出《网售商品法案》《肥料法案》，着眼于为创新扫除法律障碍的《创新协议》《生态设计工作计划2016～2019》，建立欧盟减少食品垃圾平台并准备编制食品捐赠指南，报告了垃圾能源化利用的情况，提出《关于修改〈限制在电子电器设备中使用有害物质指令〉（RoHS指令）的法案》、建立循环经济财政支持平台，等等。按照程序，有关法案将交由欧洲议会和欧洲理事会，两者都审议通过后，才会成为正式的欧盟法案。二欧盟循环经济一揽子法案的格局从制定主体来看，《欧盟循环经济行动计划》和欧盟循环经济一揽子法案的规格很高，由欧委会第一副主席、主管立法革新、机构间关系、法治和人权宪章的FransTimmermans领衔，主管就业、经济发展、投资和竞争力的副主席JyrkiKatainen，主管环境、海洋与渔业的委员KarmenuVella，以及主管欧盟市场、工业、企业和中小企业的委员ElżbietaBieńkowska共同主导拟定。这保证了循环经济一揽子法案具有更广的视角和更大的格局。循环经济最显而易见的意义在于，节约有价值的资源。2013年欧盟产生25亿吨垃圾，其中16亿吨没有重复使用或循环再生；[1]有43%的生活垃圾循环再生，剩余的31%填埋，26%焚烧，[2]后两部分都是物料损失。在2014年的一揽子法案中，欧委会提出了资源效率（ResourceEfficiency）的概念，即国内生产总值（GDP）/原生资源消耗（RawMaterialConsumption，RMC），并且提出，2000～2011年欧盟资源效率提高了20%，到2030年还要再提高30%。提高资源效率意味着以更少的原生资源消耗为代价，创造出更高的经济价值。虽然2015年12月的一揽子法案最终没有以资源效率作为循环经济的衡量指标，但延长资源在经济系统中的服务期，尽量闭合物料循环，以减少经济发展对原生资源消耗的依赖，已经成为欧盟循环经济的题中之义。不仅如此，循环经济一揽子法案对于欧盟而言还是具有多重意义的重大战略决策，对环境、经济、社会都将产生全面而积极的影响。第一，创造就业岗位。循环经济计划实施后，到2035年，欧盟直接增加的工作岗位将有17万个。第二，温室气体减排。2015～2035年，欧盟将减排6亿吨温室气体。第三，提高绿色产业的竞争力。除了废弃物管理水平和循环再生产业产值和质量都会提高外，在生产者延伸责任制的激励下，产品设计和加工工艺也会发生重大变革，从而在世界绿色经济中继续处于引领地位。第四，减少对原生资源进口的依赖。再生资源重新用于经济活动中，能使欧盟更少受到资源供给瓶颈的限制，更能保持经济的独立性和可持续性，从而具有更强的国际竞争力。循环经济就是让资源，尤其是原材料不断在人类的经济活动中循环并创造价值，是与以往的“开采—制造—消费—抛弃”的经济模式相对的。欧委会于2015年12月制定的行动计划和一揽子法案，沿用并充分考虑了2008年欧盟废弃物指令（Directive2008/98/EConwaste）的垃圾管理优先顺序（WasteHierarchy），从产品的整个生命周期为“循环经济”赋予了更丰富的内涵[3]：①延长产品提供服务的使用寿命；②减少使用有害材料或难以循环再生的材料；③通过制定标准和政府购买，为再生资源开拓市场；④通过生态设计，设计出易于维修、升级、再制造或循环利用的产品；⑤以经济机制激励消费者减少垃圾并进行有效分类；⑥以经济机制激励分类回收体系将回收和重复使用的成本降至最低；⑦为工业生产过程中的副产品交换创造便利条件，防止其变成垃圾；⑧鼓励消费者租借而不是购买产品。三更明确、更积极的废弃物管理目标尽管欧盟对循环经济做出了更广阔的布局，但一揽子法案的核心仍然是废弃物管理，并在这方面设定了一系列明确的目标。欧委会于2015年底提交的废弃物管理法案[4]相比上一届欧委会的有关法案[5]，在各类生活垃圾循环再生率方面的目标有所下降（见表1）。但2017年3月14日，欧洲议会在这一问题上表明了立场：基本沿用上一届欧委会更积极的循环再生率目标：到2030年，欧盟整体上循环利用包括堆肥处理的比例从2014年的44%提升到70%（而不是本届欧委会提出的65%）；包装废弃物的循环再生和重复使用率高于80%（而不是欧委会法案的75%）；填埋率低于5%（而不是欧委会法案的低于10%）。这些目标将是欧洲议会下一步与欧洲理事会进行协商时采取的立场。[6]但无论欧委会、欧洲议会或欧洲理事会协商的结果如何，欧盟继续在法案中设定明确的废弃物管理目标，并且这些目标就是大幅度提升生活垃圾和多种包装废弃物的循环再生和重复使用率、减少填埋比例和减少食品垃圾产生，几乎是板上钉钉之事——而这也意味着限制了混合垃圾焚烧的比例。表1各类生活垃圾循环再生率比较目标2014年法案（2030年）2015年法案（2025年）2015年法案（2030年）循环再生和重复使用率：生活垃圾＞70%＞60%＞65%循环再生和重复使用率：包装废弃物＞80%＞65%＞75%循环再生和重复使用率：纸类＞90%（2025年）＞75%＞85%循环再生和重复使用率：塑料＞60%＞55%未规定循环再生和重复使用率：木材＞80%＞60%＞75%循环再生和重复使用率：钢铁＞90%＞75%＞85%循环再生和重复使用率：铝＞90%＞75%＞85%循环再生和重复使用率：玻璃＞90%＞75%＞85%填埋率＜5%—＜10%可回收物（Recyclable）填埋禁止（2025年）——可利用物（Recoverable）填埋禁止——分类垃圾填埋率——禁止减少食品垃圾人均产生量（非强制）＞30%（2025年）—＞50%焚烧率（推论）＜30%—＜35%|Excel下载表1各类生活垃圾循环再生率比较四更清晰的定义和计量方法欧盟在立法过程中一向注意对概念下定义，并安排专门章节表述，以避免对目标产生歧义，便于统计和比较。2008年《废弃物指令》就对垃圾（Waste）、有害垃圾（HazardousWaste）、生物质垃圾（Bio-Waste）、分类收集（SeparateCollection）、预防（Prevention）、重复使用准备（PreparingforRe-use）、废物利用（Recovery）、循环再生（Recycling）、末端处置（Disposal）等20个概念进行了定义。[7]2015年底的《废弃物指令法案》又增加了“生活垃圾”（MunicipalWaste）、“非有害垃圾”（Non-hazardousWaste）、“循环再生最终加工环节”（FinalRecyclingProcess）等定义，并对“生物质垃圾”“重复使用准备”等概念进行了修改。[8]在2008年《废弃物指令》的定义中的“废物利用”（Recovery）和“循环再生”（Recycling）是值得辨析的两个概念。“废物利用”是指某种操作，其主要结果是垃圾通过代替其他材料来实现某种特定功能，或指某种准备，使垃圾可以实现这种功能。“循环再生”是指通过某种废物利用的操作，废弃的物料被重新加工成产品、原材料或物质，用于原来的或其他的用途；它包括厨余、餐厨、园林等有机易腐垃圾作为饲料、肥料等物质原料而被重新利用，但不包括焚烧发电、生产垃圾衍生燃料（ResidueDerivedFuel，RDF）等变废为能方式。结合垃圾管理优先顺序就可以看出，循环再生属于废物利用中的一类，而且是应当优先采取的废物利用方式。生物质垃圾堆肥属于循环再生，因为是废弃物重新加工成产品——有机肥；而焚烧发电，包括生产垃圾衍生燃料等，都不属于循环再生，而只是其他废物的利用方式，因为生成的是电能而不是物质形态的产品。[9]《废弃物指令法案》加入的“生活垃圾”定义并没有我国废弃物管理中所谓“废品”和“垃圾”的区别，无论是否能在市场上卖钱，只要居民家庭产生的或其他来源，但与居民家庭垃圾性质相近的混合垃圾或分类回收的垃圾，都属于“生活垃圾”。[10]该法案定义了“重复使用准备”“循环再生最终加工环节”[11]“循环再生量”“重复使用量”，进而给出了欧盟垃圾管理目标——“循环再生和重复使用率”的计算公式：循环再生和重复使用率=（循环再生和重复使用的生活垃圾重量+重复使用的零部件重量）/（生活垃圾产生量+重复使用的零部件重量）×100%。[12]该法案还规定，欧盟委员会应当针对重复使用准备操作者和押金返还体系，制定最低质量标准和操作要求；成员国应建立相应的质量控制和废弃物去向追溯系统。[13]此外，由于经济增长与垃圾产生量脱钩，这是欧盟转向循环经济的重要指标，该法案还对预防垃圾产生措施效果的指标和计算方法进行规定[14]——尤其是减少食品垃圾产生，而这是2015年9月25日联合国大会通过的《可持续发展2030年议程》中的要求。五专门的目标追踪与报告的规定《废弃物指令法案》要求成员国定期汇报其循环再生和重复使用率目标的实现情况，对预防垃圾产生的进展作报告，尤其应监测人均生活垃圾末端处置量和变废为能的垃圾量；还要求欧委会制定法规对成员国这两类报告的指标和格式进行规定，对其中的数据进行审核，并在某些成员国有可能不能完成目标的情况下进行预警。成员国应每年提交循环再生和重复使用率目标实现情况报告，时间不应晚于报告时间段结束后18个月，第1个报告时间段是2020年1月1日至2020年12月31日（关于包装物则是从法案实施年份的后一个年度开始）。[15]预防垃圾产生的进展报告则是成员国从2020年起每两年提交一次。欧洲环境署（EuropeanEnvironmentAgency）应每年报告对每个成员国和欧盟整体预防垃圾产生的工作进展。欧委会则应每3年提交一次报告，评估成员国数据收集的组织情况、数据来源和方法，以及数据的完整性、可靠性、及时性和一致性，并提出改进建议。[15]欧委会还应与欧洲环境署一起，在成员国2025年、2030年，以及垃圾管理较落后的7国2035年目标应实现前3年（即2022年、2027年和2032年）编写报告，评估各国目标的实现情况，列出可能无法实现目标的成员国，并对这些成员国提出合理建议。[16]此外，欧盟统计局（Eurostat）、资源效率统计中心（ResourceEfficiencyScoreboard）、原生资源统计中心（RawMaterialsScoreboard）也会记录相关指标并进行分析，以追踪相关目标的完成进度。[17]六垃圾管理优先顺序的激励机制：对预防废弃物产生、循环再生包括堆肥的鼓励和对焚烧的限制欧盟2008年《废弃物指令》就已经明确了垃圾管理优先顺序，即预防垃圾产生（Prevention）、重复使用（PreparingforRe-use）、循环再生（Recycling）、其他废物利用方式如变废为能（OtherRecovery，e.g.EnergyRecovery）以及末端处置（Disposal）。从上文概念辨析中可以看出，生物质堆肥属于“循环再生”；而焚烧发电属于优先级更低的“其他废物利用方式”；不发电的焚烧则只是“末端处置”。[18]需要强调的是，欧盟的垃圾管理优先顺序不只是口号，而是通过向预防垃圾产生、重复使用准备和循环再生投入资金支持来落实的；而对焚烧则采取负向激励。首先，欧盟资助多类项目和平台，为优先级高的垃圾管理措施提供资金支持或融资服务。例如，凝聚力政策（CohesionPolicy）2014～2020年将斥资1500亿欧元投入创新、中小企业、低碳经济和环境保护中，其中许多项目用于支持重复使用和维修、改进加工工艺、产品生态设计，帮助成员国达成循环再生目标[19]。LIFE基金自1992年成立以来，已经投入10亿欧元支持了670个垃圾减量、重复使用和循环再生项目；其中2014～2015年向80多个循环经济项目投入了1亿欧元。“展望2020”（Horizon2020）工作计划将提供6.5亿欧元支持预防垃圾产生和垃圾管理、减少食品垃圾、再生制造、可持续加工产业、工业共生、生物经济等领域的研究与创新示范项目，打造具有竞争力的商业模式。欧洲战略投资基金（EuropeanFundforStrategicInvestments）、欧洲投资银行（EuropeanInvestmentBank）和欧洲投资咨询中心（EuropeanInvestmentAdvisoryHub）都将打造平台，帮助循环经济领域创新者吸引私人投资。[20]到2017年1月，欧委会已经与欧洲投资银行、金融市场参与者、产业人士共同发起了一个循环经济融资促进平台，传播循环经济商业逻辑，向金融市场释放明确信号，推动投资者向循环经济项目投资。[21]其次，循环经济一揽子法案继续要求成员国采取措施，鼓励垃圾分类和资源回收，以实现循环再生和重复使用率目标。《废弃物指令法案》规定，成员国应通过建立经济激励机制，制定采购标准和量化目标等方式，鼓励重复使用和维修网络建设；与垃圾收集点衔接，建立具有技术、环境和经济可行性，并满足循环再生企业需求的垃圾分类收集系统，推动高质量回收体系建立。[22]再次，欧盟还积极鼓励堆肥等生物质垃圾的生化处理，将其视为实现循环再生率目标的重要方式。《废弃物指令法案》尽管没有在欧盟层面单独设定强制性目标，但进一步明确了成员国应分类回收生物质垃圾，防止其污染干净的可回收物，并按照相关环境质量标准进行堆肥和厌氧消化等方式的生化处理，鼓励使用环境安全的生物质垃圾加工而成的产品，以促进本国实现循环再生和重复使用率目标。[23]最后，欧盟坚决抑制垃圾焚烧。从废弃物管理优先级上说，即使是具有发电功能的垃圾焚烧，也不算循环再生。原因是焚烧会导致有价值的物料无法回到经济活动中，并有可能造成有害的环境影响和显著的经济损失。[24]因此，在欧盟范围内，塑料等可回收物要尽量避免进入焚烧厂；[25]只在有限的、经过充分论证不存在产能过剩风险，并完全遵照垃圾管理优先顺序目标的情况下，才对焚烧处理剩余垃圾的新设施提供财政支持；[26]《废弃物指令法案》甚至提出成员国应采取向焚烧厂收费等负向激励措施，来达到指令中的循环再生和重复使用率目标。[27]而2017年6月，欧洲议会环境、公共卫生与食品安全委员会进一步明确提出，从2021年起，成员国不得对生活垃圾焚烧提供任何财政支持。[28]另外，欧盟多个循环经济激励项目都把少建焚烧厂作为项目所取得的重要成果之一。[29]七欧盟循环经济一揽子法案对我国生活垃圾管理的启示首先，最高领导层应从国家战略层面，带着格局意识去看待循环经济和垃圾管理问题。欧盟已经意识到，生活垃圾的分类和回收利用，能促进物料在经济中多次循环，减少对原生资源的依赖，降低国家对外依存度，减少外汇消耗；把资源再利用做大做强，也将提高其绿色产业在国际上的竞争力。并通过立法为循环经济转型保驾护航。对于我国而言，生活垃圾管理转向分类回收和循环再生，不但能减少焚烧等混合垃圾末端处理方式带来的巨大环境健康风险，从根本上解决邻避问题等社会风险；在成功开展垃圾分类的过程中，还能提高政府的公信力，将环保从理念变成全民参与的行动，在党和国家十分重视生态文明建设的今天，具有难以估量的正面意义。其次，应该调整体制，解决多头管理的问题，做到部门利益服从国家利益和社会利益。部门本位是垃圾管理本末倒置、垃圾分类难以取得实效的重要因素。我国的垃圾管理目前存在“双轨制”，混合垃圾处理靠财政，由住建部门主管；废品回收再利用靠市场，回收体系由商务部门主管，再生利用企业则归工信部门主管。减少混合垃圾进入焚烧、填埋等末端处理设施的垃圾量，是垃圾分类工作的必然要求和工作目标。垃圾分类做得好，必然削弱住建部门混合垃圾处理设施的建设经费支配权和项目招投标决定权，而把部分权力让渡给分类回收和资源再生利用的管理部门。因此，由住建部门同时负责垃圾分类和混合垃圾处理设施管理，从制度设计的逻辑上说，存在严重缺陷。对此，我国可以借鉴欧盟的做法，由最高行政机构（即国务院）牵头，建立多部门参与的专门委员会，来协调包括废品回收利用在内的生活垃圾管理工作