河北省地方立法对外交流工作的调研报告

河北省地方立法对外交流工作的调研报告

一加强地方立法对外交流的意义阐释与紧迫性分析（一）加强地方立法对外交流的意义阐释“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，确保党和国家长治久安的根本要求。全面推进依法治国是一个系统性工程，其关键就是“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。其中，地方立法是宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施的有力保障，是解决中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决问题的重要途径所在。地方立法虽然在整个立法体系中所处的层次不高，但却在我国的法治建设和整个国家、社会和公民生活中发挥着重大作用，对于建设中国特色社会主义法治体系、加快建设社会主义法治国家不可或缺。而要提升地方立法水平、充分发挥地方立法作用，除需强化开门立法、提升人员素质、完善立法制度外，还应积极开展地方立法对外交流，其必要性主要体现在以下几个方面。1.有助于提升地方立法科学水平依托立法对外交流，通过学习借鉴已有成功经验和做法，有助于提升地方立法科学水平，这是地方立法对外交流的最大意义所在。在对外交流中，所学习借鉴的内容是全方位的，包括完备的法律规范、成熟的立法技术、先进的立法观念。在地方立法中，如何确保所立的法律规范内容完整、要素齐备，措辞准确、表述严谨，结构合理、简明扼要，对于落实科学立法原则至关重要，这也是我们学习和借鉴域外立法经验的重点。对对外交流成果进行研究和分析，从而运用到地方立法工作中去，是立法中把好质量关的重要途径之一。地方立法对外交流应当将精细化立法、提高立法质量和效率放在首位，重点围绕增强法规的可执行性和可操作性，将提高立法的科学性、针对性、有效性，确保所立法规有效管用，经得起历史、人民和实践的检验作为出发点和落脚点。2.有助于促进社会经济发展随着市场经济的进一步发展，在世界范围内经济全球化成为一个重要现象，而在国内区域一体化的趋势则十分明显。经济基础决定上层建筑，经济全球化、区域一体化的社会经济发展实践反映在立法层面，就是要加强立法交流、提升立法科学水平，反过来促进社会经济的发展。就河北省的地方立法对外交流工作而言，就是要立足于河北省立法工作实际，借鉴发达国家通过法治保障和促进区域经济发展的成功经验，尝试探讨域外和区域内各省市间相关法律法规的借鉴及创新，在此基础上，分析河北省立法工作现状、存在的障碍及其原因，在此基础上完善地方立法工作体制机制，进一步提升地方立法质量。3.有助于增强中国特色社会主义法律制度国际影响力从地方立法的国际交流来看，其有助于促进不同国家和地区彼此法律制度、法律文化的相互了解和认知，进而求得彼此的认同和尊重。而就我国地方立法国际交流而言，其核心毫无疑问是“引进来”和“走出去”相结合。地方立法的国际交流，不仅有助于更好地了解世界先进国家的立法先进经验、更好地参与世界范围的法律制度与文化的比较分析，而且加强交流宣传，有助于增强中国特色社会主义法律制度的国际影响力。就河北省地方立法对外交流工作而言，其关键是要充分运用对外交流中的各种有利条件和丰硕成果，促进河北省法治现代化发展。4.有助于深化立法研究工欲善其事必先利其器。在立法研究中，也要充分重视比较分析方法的运用，这是立法学研究中重要的分析方法。尽管国与国、地区与地区之间文化传统、经济发展水平、法治文明状况存在差异，但是，立法却具有一定的规律性，而国与国、地区与地区类似法律制度的总结，有利于我们迅速借鉴一些先进立法经验、立法技术和具体内容。因此，依托地方立法对外交流，立足经济社会发展和区域经济发展实际，运用比较分析方法，通过学习发达国家、先进地区的成功立法经验、科学制度设计，把握现代发达国家的法制运行规律，不仅有助于推动法治国家建设，而且有助于促进立法研究工作的深入。（二）加强地方立法对外交流的紧迫性分析正如上文所述，在全面推进依法治国的战略背景下，加强地方立法对外交流具有十分重要的意义，而从地方立法的工作实际来看，其亦十分紧迫，亟待加强。1.立法任务越来越重习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”党的十八届三中、四中全会确定的改革举措对法律法规的立改废释提出了明确要求，立法工作任务重、时间紧、头绪多。就河北而言，河北省逐步推进京津冀区域协同发展国家战略，需要搭建完备的立法协同机制和制度平台，为形成统一的区域制度框架提供优质的法律支撑，以实现区域内制度的融合、利益的整合。就具体立法任务而言，近几年立法任务逐年大幅增加。2013年省本级立法计划12件，通过8件；2014年立法计划12件，加上上年接转的4件，计划外增加1件，共17件，通过14件；2015年立法计划16件，上年接转3件，计划外增加项目3件，共22件，通过14件；2016年立法计划12件，上年接转8件，计划外增加项目3件，共23件。立法任务的急剧增加，给立法工作带来巨大压力。2.立法要求越来越高地方立法需要不断提高立法质量，缔造良法，为全面推进法治河北建设提供优质的法制保障。当前的很多立法项目涉及深层次矛盾和问题，省委高度重视，社会各界和人民群众对立法工作的关注也在不断增强，利益诉求表现在多个方面，经济领域的发展利益诉求、社会领域的民生利益诉求、政治文明领域内的部门利益诉求、生态文明领域的城市管理利益诉求等，再加上京津冀协同发展的持续推进和京张冬奥会的筹备、雄安新区的开局起步，都迫切需要进一步提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。3.立法难度越来越大随着经济社会的不断发展，利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，立法过程中统筹协调不同主张和利益关系难度增加。立法过程中，涉及重大事项和重大利益调整的立法项目越来越多，如何协调各种不同的诉求和主张，如何调整地方政府部门之间的利益关系难度也逐渐增加，职责不清、权力交叉情况时有发生。如何在地方立法中进行利益衡量，确定各个部门之间利益的轻重，对各方的利益诉求给予适当的兼顾，是摆在地方立法者面前的一个难题。同时，地方立法工作本土性特点很强，需要对地方利益进行调整，利益诉求的对抗性会越发明显。4.立法节奏越来越快协调推进“四个全面”战略布局、加快推进经济强省法治河北建设等中央和省委重大决策部署，对立法的需求十分迫切，立法资源的有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间矛盾凸显，新形势、新任务对立法效率的要求越来越高。目前，每年的立法数量已经由前几届的每年八九件，上升为每年十四五件甚至更多，经常委会两审通过的法规占比不断提升，相对简单的法规案经常委会一审通过的数量也在增加。二地方立法对外交流工作的实践调查（一）地方立法对外交流工作的现状相关数据显示，2013年全国人大立法工作中，办理157人次的出国报批、护照、签证手续（全国人大常委会法工委办理125人次，地方人大等外单位人员办理32人次），其中组团出访10个团组81人次，随团出访76人次。出访的国家和主题包括：出访德国、希腊，关于环境保护立法考察；出访德国、瑞典，关于消费者权益保护法律制度；出访德国、匈牙利，关于土地管理法律制度考察；出访德国、奥地利，关于立法程序与公众参与立法交流；出访德国，关于刑事法律有关问题调研交流；出访日本，关于完善立法制度情况调研交流；出访澳大利亚、新西兰，关于社会救助法律制度和立法前评估的有关问题调研交流；等等。2014年全国人大立法工作中，办理133人次的出国报批手续和外联工作（全国人大常委会法工委103人次，地方人大等外单位人员30人次），包括组团出访13个团组108人，其他随团出访20批25人次。出访国家和主题包括：出访老挝，关于中国专家赴老挝讲学；出访瑞士、奥地利，关于著作权法调研；出访日本，关于立法的理论与实践的培训；出访比利时、葡萄牙、西班牙，关于食品安全法调研；出访德国、法国，关于航道法律制度调研；出访德国、土耳其，关于安全生产法律制度；出访爱尔兰、丹麦，关于专利法律制度调研；等等。2015年全国人大立法工作中，办理157人次的出国报批、护照、签证手续（全国人大常委会法工委125人次，地方人大等外单位人员32人次），其中组团出访10个团组81人次，随团出访76人次。出访国家和主题包括：出访西班牙、荷兰、瑞典，关于慈善事业法调研；出访英国，关于立法的理论与实践培训——以环境保护立法为例；出访比利时、法国、丹麦，关于电影产业促进法调研；出访老挝，关于中国专家赴老挝讲学；出访比利时、英国，关于著作权法调研；出访德国、葡萄牙，关于民法典和行政诉讼法培训；出访德国，关于个人信息和网络安全调研；等等。通过以上的数据，我们能够看出：第一，从立法对外交流内容来看，全国人大立法对外交流涉及的内容广泛，包括环境保护法、消费者权益保护法、土地管理法律制度、慈善事业法、立法程序与公众参与立法交流、立法的理论与实践的培训、刑事法律制度问题、著作权法、专利法律制度、航道法律制度、安全生产法律制度、电影产业促进法、民法典和行政诉讼法、个人信息和网络安全等。而河北省地方立法对外交流内容只涉及大气污染防治、志愿服务、居家养老、老年人权益保障四个方面。第二，从出访人员的构成来看，全国人大立法交流涉及全国人大常委会法工委和地方人大等考察代表，主要包括部级团、局级团，涵盖行政法、民法、经济法、国家法、刑法、社会法等。而河北省地方立法对外交流大多随全国人大出访或培训，且人员较少，人员结构单一，涉及立法领域较窄。第三，从立法对外交流形式来看，全国人大的对外交流形式主要以域外法律制度的调研为主，也包括座谈交流、中国专家出国讲学、理论学习与实践培训等其他形式。而河北省地方立法对外交流形式单一，主要以座谈交流为主。第四，从立法对外交流的地区分布来看，全国人大的对外交流地区主要分布在欧洲等法律制度发展较早的国家，如德国、法国、英国、希腊、瑞典、匈牙利、奥地利、瑞士、比利时、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、丹麦、荷兰、瑞典等国家，也包括具有先进法律制度的亚洲国家，如日本等，同时包括大洋洲的国家，如澳大利亚、新西兰。此外，还包括东南亚的一些国家，如老挝以及我国的台湾、香港等地区。而河北省地方立法对外交流只有美国、英国、德国以及亚洲的日本和中国的台湾地区。（二）河北省地方立法对外交流工作的成效河北省人大立法对外交流工作，2013年随全国人大常委会法工委赴德国参加立法培训1人次；2015年1人参加全国人大大气污染防治法日本考察团；2016年组团赴美国、韩国访问，关于养老和志愿服务立法4人次，随全国人大常委会法工委赴英国参加立法培训1人次。此外，2013年至今，共分5批45人次，就志愿服务、居家养老、老年人权益保障、大气污染防治等赴台立法交流。经过多年实践，河北省地方立法对外交流工作已经获得了相应的成功经验。针对当前立法制度的热点性和前沿性问题展开调研和考察，需要调研和考察的主题很多。例如，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，强化人民代表大会的立法职能，围绕省委重大决策部署和深化改革重点提供优质顶层设计和制度安排。因此，在河北省地方立法中需要扩大视野，借鉴和考察域外相关制度，在这方面我们获得了许多成功经验。2015年9月，省人大法工委赴台湾就大气污染防治立法情况进行了为期7天的考察。先后拜会了“社团法人海峡两岸法学交流协会”“财团法人环境与发展基金会”，参访了“台中高等行政法院”、高雄市环保局、花莲市环保局，分别与台中高等行政法院、高雄市环保局举行了座谈，了解了环境公益诉讼的程序与实务，就大气污染防治立法相关情况与台湾有识人士进行了全面深入的交流学习，取得了良好的效果，对河北省开展大气污染防治立法给予多方面的启示。此外，京津冀协同发展上升为国家战略，对京津冀三地特别是河北省而言，既是千载难逢的机遇，又面临前所未有的挑战，迫切需要积极推进京津冀协同立法，为京津冀协同发展提供法制保障，重点在交通、生态环保、产业等重点领域率先实现突破，需要在加强对外交流中借鉴先进的交通环保产业等立法理念和制度设计。围绕这些重点领域，河北省也进行了对外交流的有益尝试。例如关于生态环保方面的域外考察，2015年5月，河北省人大常委会法工委派员随同全国人大常委会法工委考察团，赴日本学习大气污染防治法律制度，调研全国人大法工委与日本JICA协会合作项目，重点学习日本的大气污染防治法与相关法的概要、大气污染防治法方面的经验，在理论方面学习大气污染防治的基本理念、基本原则及主要制度，并具体考察实践操作层面的问题，就公害调停制度考察大阪市律师协会，参观浮岛太阳能及清洁能源的利用。通过深入的调研，收到了良好的效果，对我们开展相关地方立法予以多方面的重要启示。三河北省地方立法对外交流工作存在的问题本届（2013年）以来相对于以往的年份，河北省地方立法对外交流的数量增多、质量提高，但是，相比较全国人大常委会法工委和兄弟省份来说，河北省地方立法中的对外交流活动还相对较少，地方立法的交流过程中还存在以下问题。1.立法对外交流人员的外语能力和水平有待提高所谓的对外交流，是指不同的国家或地区之间相互学习、借鉴的过程，这涉及不同的语言文化背景、风俗文化习惯、地方风土人情、法律制度规范。而对外交流能力是指不同文化的国家或地区的人们理解、掌握另一种文化的能力，并能够与处于另一种文化的人们能够顺利进行交流。日常的交流方式包括阅读、日常交流、听讲座报告、参与学术会议、参考他国或地区的法律制度等。根据调查显示，地方立法对外交流中，交流人员的外语水平不容乐观，能够熟练掌握外语，能够用外语进行交谈、撰写科研成果的人员极少。当遇到直接涉及立法专业具体领域的外文资料时，很多需要借助于外语翻译，而许多外语翻译并不是法学专业出身，对很多的法律制度语义、立法技术表达都存在模糊不清、词不达意的问题，进而很难深入理解其他国家法律制度的深层含义，更难以把握他国法律文化的实质，一定程度上影响了地方立法对外交流的实际效果。2.地方立法对外交流意识相对较弱众所周知，地方立法对外交流需要广泛参与国际交流，与外国法学专家和法律实务部门展开深入的合作，阅读外文文献以开阔学术视野。然而从河北省实际状况来看，受政策所限，因公出访时间短，培训最长时间不超过20天，出访一般在10天以内，短短的时间只能对考察调研的国家有粗浅的表面认识，无法深入了解和学习。而我们知道，国与国之间法治文明状况的差别，不仅仅是基于直观的法律规范条文的差异，更深层次地体现在法律文化上的差异上，短时间无法把握。因此，如果想深入了解一个国家的法律制度，借鉴其先进经验，有必要增强地方立法对外交流意识，更为有效地引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律制度。3.地方立法对外交流涉及的国家类型有限从上文调查数据显示，河北省地方立法对外交流的国家主要是一些欧洲法律文明起源较早的国家，今后还应该对有地方立法经验的其他国家或地区开展交流活动。地方立法对外交流中，典型国家的选取，应该贴近这一政策目标。以推进城镇化立法为例，当前世界范围有三种不同的城市化：第一种是欧美模式，以欧洲、美国、日本等为代表的城市化；第二种是欧美日以外的广大亚非拉地区的城市化；第三种是中国的城市化类型。欧美日的城市化可谓又快又好，因此在对外交流中经常成为我们学习参考的对象。但同时，广大亚非拉地区也应该成为我们借鉴的对象，因为广大的发展中国家的城市化建设中，都有许多相似性，其中的经验和教训也需要我们借鉴和汲取，例如印度、墨西哥等地区。四加强河北省地方立法对外交流工作的对策建议面对地方立法任务加重、难度加大、节奏加快的新形势，河北省地方立法对外交流，应当坚持问题导向，探索和创新立法对外交流的新途径和新方法，具体提升对策包括以下几个方面。（一）着重汲取先进立法制度和理念党的十八届四中全会指出，要抓住立法质量这个关键。中国特色社会主义法律体系形成之后，现在的主要任务是对法律法规进行完善和发展。正如习近平总书记提出的：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”那么，立法质量从何而来？优质的立法必须有先进的立法技术作为支撑，这包括宏观的立法预测技术、立法规划技术、立法决策技术，也包括微观的对法律规范的立法技术、立法内容的把握，包括法律法规的卷、编、章、节、条、款、项、目等，也包括目录、标题、序号、括号、附录等的制作技术。在具体的地方立法中，除内容部分的考察外，更需要关于法律的总则和分则的制作技术，关于语言文字运用与处理技术等。社会发展和法律演进的不平衡性决定了法律移植的必要性。同一时期不同国家法律发展是不平衡的，比较落后或后发达国家为了赶上先进国家，有必要及时移植先进国家的某些法律，以保障和促进法治国家进程。立法科学性方面，西方法律文化发展早于我们国家，美国和欧盟取得的成就最为突出，这些国家尤其在立法技术的研究与实践方面比我们国家相对成熟，对外交流中应充分运用这些资源和优势。（二）科学制订对外交流计划立法是立法者有意识的活动。地方立法对外交流过程中，需要遵循科学原则，与省委改革决策相衔接，进行前期的立法规划，根据立法目标开展对外交流考察。地方立法是一个系统工程，需要尊重立法规律，克服地方立法过程中的主观随意性和盲目性，尽量减少和避免失误甚至错误，降低立法成本，提高立法质量。因此，河北省地方立法对外交流开始前，需要明确具体地方立法任务，制定调研方案，设定调研目标。也就是说，哪些法规的哪些方面需要对外交流经验，需要提前做出规划，予以科学分析，并在此基础上进行实证研究，为今后做好相关领域的立法对外交流工作奠定基础。（三）充分考虑域外制度的本土适应性地方立法对外交流中需要重点把握的是所借鉴的法律的本土适应性，域外制度的借鉴重要的考量点在于，所借鉴的法律是否具有本