第八章-社会养老保险财务机制与风险对策

第八章社会养老保险财务机制与风险对策第一节财务机制的基本模式一、财务机制的概念社会养老保险的财务机制：是指社会养老保险资金的收支方式和收支平衡方式，它是社会养老保险制度里最基本和最重要的机制。它是一个包含社会元素与经济元素交集的非纯财务范畴的综合机制，除了经济元素外，在确定程度上也体现着一个国家的公共财政政策。二、财务机制的基本模式现收现付制

完全积累制

两种基本模式（一）现收现付制财务机制又称：“非基金制”，这是一种以当期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的上代人养老金的财务制度支配。其基本的经济内涵是代际间的收入转移与收入再安排，短期收支平衡是现收现付的基本特征，长期稳定的人口结构是现收现付制财务支配的重要条件之一。1.现收现付制的理论基础——“代际交叠模型”

代表人物：Allais（1947）、Samuelson（1958）和Diamond（1956）等基本观点：它是一个跨代际的一般均衡模型，其存在基础是每一代人在任何一个时刻都可以进行代际交易；认为现期工作者所支付的工薪税应是那些已退休的人的养老筹集的资金；国家基金仅可作为短期收支不平衡的缓冲器。2.现收现付制的收入再安排功能与原理现收现付制在社会养老保险体系中的再安排有两种形式，即同代人之间的收入再安排和不同代人的代与代之间的收入再安排。指同期加入养老保险制度的社会成员，由于各自的收入、家庭赡养人口以及寿命长短不同等，他们在社会养老保险系统中获得的收益与他们对系统的贡献也不相同。经过制度的协调，一部分集中起来的收入，在他们之间就发生了转移，实现了收入再安排。是指不同期加入养老保险制度的社会成员之间的收入再安排。现收现付制的资金筹集方式是将收入从年青一代的劳动成员转移到退出劳动的年老一代的社会成员的方式。现收现付制的财务机制支配既是当代职工向上一代退休职工供应给老金的保障，又是这一代劳动者获得下一代劳动者供应给老保障的凭证。它隐含了上代、当代和下代三代人之间的安排契约关系，体现了代与代之间的转移再安排功能、原理以及隐性社会的契约责任。3.现收现付制利弊分析共济性及时性优点防御性基于精算，有较高的系统成本制约国民储蓄增长，扭曲劳动力市场的供求，降低政府对公共物品的供应能力弊端要求人口结构基本保持不变现收现付制的生命周期（%）资料来源：世界银行：《防止老龄危机——爱护老年人及促进增长的政策》，中国财政经济出版社，1994年。

生命周期理论三个阶段的分析：第一阶段其次阶段第三阶段三个阶段结论：“现收现付制”的生命周期充分说明白“现收现付制”的财务机制支配的时限和人口结构条件的局限性。老龄人口的快速增多和经济滑坡或经济危机会干脆导致养老保险资金的收入削减，但刚性的当期支付不能削减，这样必定会产生支付缺口，形成政府财政赤字或挤占政府其他的公共事业项目的投资。（二）完全积累基金制财务机制又称“基金制”或“完全积累制”，是指职工个人工作期缴纳的养老保险费全部用于本人养老的积累，积累的本金及相关收益全部记入个人账户，职工退休后从个人账户中支取养老金的筹资模式，是一种“量入为出”（以收定支）、自我收入再安排的、以个人资产滚存量为支撑的养老保险财务机制。1.完全积累基金制的理论基础理论基础：生命周期假说”及“永久收入假说”、“跨时消费”基本观点：跨时消费是平滑的；消费者在老年期没有收入，那么其生命后期的平滑消费就必需依靠工作期的储蓄来实现；养老金的积累应通过强制性的工薪税等方式进行筹集，筹集的金额应使将来养老金支出金额的现值与现时积累的基金相等。2.完全积累基金制利弊分析不受人口结构的影响有利于储蓄、投资和资本市场的发育与完善优点个人更加富有责任感，运行也更有效率各种不确定的因素使其不具有完全的抵御社会风险的能力保值增值，取决于适度的投资收益和稳定的金融市场弊端不具备社会保险的共济功能（三）部分积累基金制财务机制又称“部分积累制”，事实上是由现收现付制与完全积累基金制两种基本模式派生出来的，它吸取了两种模式的优点，并把两者结合起来，因而又被称为“混合制”。1.部分积累基金制财务机制的理论原则及基本模式依据分阶段收支平衡原则，即在满足确定时期（一般为5~10年）支出须要的前提下，留有确定的储备基金，据此确定缴费率，养老基金的积累是用于将来养老金发放的补充。在收费比例相对稳定的条件下，基金既可为后期的支出做准备，也可在积累过程中为经济发展供应长期投资。中国的“部分积累基金制”是接受社会统筹与个人账户相结合的方法，其统筹账户为“现收现付制”，个人账户则为“积累基金制”。2.部分积累基金制财务机制利弊分析兼顾了社会养老保险的“公平”与“效率”原则分阶段、分群体的灵活保障财务机制优点弊端：对部分积累基金制的内涵、实施平台、收付机制、奖金运营管理等深层次的重要内容缺乏成熟的理论和定量分析；部分积累基金制财务机制在理论上没有现收现付制和完全基金积累制那么充分和成熟，也没有成功的阅历和范例。其次节我国社会养老保险财务机制的风险分析 一、账户结构分析国发[1997]26号文件:企业缴费比例为企业工资总额的20%，个人缴费比例最终达到8%。其中个人缴费全部记入个人账户，个人账户按本人缴费工资的11%建立，差额部分（3%）从企业缴费中划入。国发[2005]38号文件：企业所缴的职工养老保险费的20%不再纳入个人账户，而是全部进入统筹账户，个人账户则由本人缴费数额的8%构成。实行“老人老方法”，“新人新制度”和“中人过渡性养老金”的区分对待的政策。两大特征：账户结构是：大统筹小账户。由企业（雇主）供款的“大统筹”账户是“现收现付制”，由职工（雇员）个人供款的“小账户”是“完全积累基金制”。1997-2006年个人账户与统筹账户规模统计二、实际运行模式经济体制转轨以后，“老人”和“中人”的养老累积债务形成的巨额转制成本没有渠道消化，为解决当期支付压力，导致本属于基金积累制的“个人账户”资金被挪用，这样名义上的“部分基金积累制”名存实亡，演化成完全的“现收现付制”。国发[2005]38号文件把“统筹账户”与“个人账户”一个增大一个缩小的财务支配，显示了中国社会养老保险的财务机制更加倚重“大统筹”的“现收现付”模式。现在每年的支付缺口则由政府视状况赐予有限的财政补贴（如图）。除逐年增多的政府财政拨款填补支付缺口外，个人账户“空帐”状况特别严峻（如图）。“大统筹小账户”财务机制模式不具有抵挡人口老龄化的潜在支付风险的实力，制度隐含着很强的政府托底责任。（亿元）（年份）政府对养老保险金的财政补贴资料来源：孙祁祥《“空帐”与转轨成本》（2001）、《人民日报》（2004年9月21日）、项怀诚讲话（新华社2005年4月22日发）等。（亿元）（年份）个人账户“空帐”规模资料来源：孙祁祥《“空帐”与转轨成本》（2001年）、《人民日报》（2004年9月21日）、项怀诚讲话（新华社2005年4月22日发）等。

三、风险分析（1）转轨债务带来的逆向激励和负面效应风险（2）严峻的老龄化态势带来的潜在支付风险经济转型和养老制度改革产生了转轨债务，导致“空帐”；利用大统筹账户对冲旧制度的隐性债务，未纳入预算，加重当期养老负担；个人账户规模的缩小和个人账户资金被挪用。a.人口老龄化的提前到来；b.劳动力资源下降和老龄人口比例上升，导致现行的“大统筹小账户”财务机制存在着很大的制度性风险，第三节我国社会养老保险财务机制风险的对策机制中国社会养老保险存在的支付风险，主要来自制度转型产生的巨额隐性债务和严峻的人口老龄化趋势。一、巨额隐性债务风险的对策机制（一）隐性债务显性化处理的必要性政府对巨额转制隐性债务（也称转制成本）选择了基于现行制度的“大统筹小账户”财务机制、在制度内循环对冲和政府暗补的方法应对。其结果是债务逐年攀升，支付缺口越来越大，而且形成债务链。“外科手术法”，就是政府将隐性债务显性化处理，并且由政府担当转制成本，将债务纳入政府财政预算支配，拿出一个长期的、牢靠的逐年还款支配。（二）隐性债务显性化处理的可行性隐性债务显性化处理的前提是政府担当转制成本。中国隐性债务偿还期可支配在中国人口老龄高峰（2050年）到来之前的“人口红利窗口期”。可接受国有资产变现、发行国债融资、发行社会养老彩票、利息税补贴和国有土地租赁、开征养老特种税等综合方式筹措。将转轨债务从现行制度里面分别，不仅有利于社会养老保险制度稳定健康的发展，而且有利于对财务机制进行客观科学的评估。二、人口老龄化风险的对策机制（一）人口结构变更对财务机制的影响人口结构的基本稳定是“现收现付制”实施的约束条件。中国人口的年龄结构（%）数据来源：依据茅于轼《我国养老金改革的经济和分经济分析》一文中数据改编。（二）规避人口老龄化风险的财务机制模式参照智利的阅历，政府将转制成本纳入财政预算逐步消化，新制度独立运行。1从现在的“大统筹小账户”模式逐步向“小统筹大账户”模式过渡，最终再向完全基金制过渡。2近、中期的“统帐比”（企业职工、敏捷就业者）及其向“小统筹大账户”过渡方案3农夫个人缴费可以按“个体工商户”和“敏捷就业者”加入统一社保的门栏参保。4三、关于完全积累基金制的辨析（一）对接受完全基金制有异议的主要依据实行完全基金制则会使中国的储蓄规模更大，其潜在效应就是削减消费，不利于国民经济的发展；完全基金制的大量资本储备的投资收益难以保证；完全积累基金制不具社会互济功能。（二）辨析看法与思索关于储蓄率。我国居民储蓄的重要缘由并不是单纯用于养老。关于投资风险。这不属于社会养老保险制度自身的财务机制问题。关于制度的互济性。“公允”不应当是大锅饭。人口老龄化的背景。完全积累基金制特别适合于中国人口老龄化日趋严峻的养醇厚