我国文化市场体系建设与公共文化服务发展

我国文化市场体系建设与公共文化服务发展

文化市场体系建设与公共文化服务体系建设是相辅相成的。我国公共文化服务体系建设脱胎于文化事业单位系统，同样受到文化体制改革和文化市场开放的推动，与文化产业体系建设形成“两轮驱动”之势，共同促进文化大发展、大繁荣。一大力发展公共文化服务体系政策的提出发展公共文化服务体系政策的提出有一个过程。首先是在2002年党的十六大报告中，有以“积极发展文化事业和文化产业，积极深化文化体制改革”为题的专门一节，对公共文化和文化产业相关政策问题予以系统表述，其中引人注目地出现了“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径”这段论述，但是与公共文化相关的表述还是沿用了“文化事业”或者“文化公益事业”这样的用语，还未出现“公共文化服务体系”的提法。2005年10月11日，在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，出现了“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”这样一个新论断，多年来占据党和国家政策文件的“文化事业”这个关键词，开始为“公共文化服务体系”这个新概念所取代。中国公共文化服务事业的发展开始了历史性的转折。2006年9月13日，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，“公共文化服务”专辟一章，并且被置于“文化产业”之前，占据了令人瞩目的优先地位，内容包含完善公共文化服务网络、创新公共文化服务方式、健全公共文化服务组织体制和运行机制、维护低收入和特殊群体的基本文化权益以及加强农村文化建设等一系列论述，相当具体、详尽。2007年6月16日，胡锦涛同志主持召开中共中央政治局会议，专门研究公共文化服务体系建设问题。会议对于建设公共文化服务体系的重要意义、指导思想、目标任务以及当前亟须开展的工作等进行了系统的分析，提出了明确的要求。很显然，从党的十六大到十六届五中全会，随着坚持科学发展观和构建社会主义和谐社会等一系列指导思想的成熟，随着文化体制改革试点与解放文化生产力相关政策的密集出台，建设“公共文化服务体系”已经成为我国在21世纪头20年抓住重大战略机遇期，开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，实现全面建设小康社会战略目标的重大战略举措。二建设公共文化服务体系的重要性和必要性构建公共文化服务体系，是建设社会主义和谐社会的重大战略举措，是完善社会主义市场经济体制的重要标志，是解放文化生产力，实现文化大发展、大繁荣的基础工程，也是全方位对外开放、成为现代化国家的关键步骤。正如2007年6月16日中共中央政治局会议公报所指出的，加强公共文化服务体系建设，对于落实人民群众文化权益、提高全民族的思想道德和科学文化素质、促进人的全面发展、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。（一）我国正在进入一个重大的发展机遇期和矛盾凸显期，建设公共文化服务体系是建设社会主义和谐社会的题中应有之义改革开放以来，我国国民经济持续快速健康增长，人民群众的收入水平不断提高。“九五”期间，我国经济历史性地告别了“短缺时代”，市场机制开始在资源配置中发挥基础性的作用，进入全面建设社会主义市场经济体制和全方位对外开放的新阶段（以加入WTO为标志）。“十五”期间，我国成为国际上吸收外资最多的国家，工业化和城市化的速度明显加快，人均GDP直逼2000美元的水平，城乡居民的恩格尔系数持续下降。“十一五”开局以来，我国经济在各项指标均较健康的情况下发展速度一再提升，连续两年实现两位数增长，截至2006年年底，我国已经成为世界第三大经济体。正如党和国家的一系列重要政策性文件中所指出的，21世纪头20年，对于我国来说，既是现代化建设的重要战略机遇期，也是矛盾凸显期。目前我国已经建立起社会主义市场经济的基本制度，经济发展在很大程度上已经超越了基本需求，但在城乡之间、地区之间以及个人之间产生了越来越大的差距，必须坚持以人为本的科学发展观，以统筹兼顾的方法加以解决。在这种情况下，建立一个覆盖全国、结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系，无疑将起到凝聚核心价值体系、巩固共同思想基础、培育精神文明风尚、促进民族文化认同的积极作用。此外，面对各种矛盾日益凸显的发展现实，一个充分表达不同意见的公共文化领域，也具有协调各种利益诉求、谋求最佳政策选择的不可或缺的功能。毫无疑问，公共文化服务体系建设将成为社会主义和谐社会建设的不可分割的组成部分。这就是党中央明确地提出要实现经济建设、社会建设、政治建设、文化建设以及生态建设的协调发展，并且将构建新型公共文化服务体系和改革公共文化管理体制作为重大战略措施的根本原因。（二）我国建设社会主义市场经济制度的改革正在进入一个向上伸展，完成自己社会、政治和文化体制建设的新阶段，公共文化领域的体制改革将成为改革深化的重要标志社会主义市场经济体制是一个全面发展的整体，包括经济、社会、政治、文化各领域，必须进行全面建设。目前，经济体制改革已经结出硕果，中国经济的基础结构已经发生了深刻变化，社会主义基本经济制度必然向上伸展，建立起具有中国特色的社会、政治、文化制度。传统的事业单位（包括教科文卫体等方面）改革就是这一发展趋势的基本方面。特别是自21世纪初以来，文化体制改革在我国全面展开，文化产业的发展已经将文化领域中“市场化”和“产业化”程度高的那部分剥离了出来，进入了市场经济体制；文化事业单位也在进行各项体制和机制创新，并被逐步纳入公共文化服务体系建设的总体战略，一个适应社会主义市场经济体制、提供“公共文化服务”的现代政府面貌已经开始显现。很显然，以“建设公共文化服务体系”为名的这一轮改革，是我国社会主义市场经济体制不断深入完善的重要标志，是实现政府职能转变、建立公共服务型政府的一个重大进展，从而使文化体制改革进一步与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革融为一体。建设公共文化服务体系的提出，令文化体制改革对于传统文化管理体制“整体重构”的特征凸显出来。之所以称此次改革为“整体重构”，是由于它既涉及可以营利的、现在被称为“产业”的机构和部门，又涉及非营利性质的、现在被称为“事业”的机构和部门；既涉及原有体制内的国有公共文化机构，也涉及原体制外的、目前被称为“民非”的社会文化机构。改革的实践证明，不仅经济、文化建设不能是两种体制、两张皮，文化产业和公共文化事业也不能是两种体制、两张皮。如何在市场经济条件下，整体性构建发展文化产业和文化事业的体制环境，是比发展文化产业难度更高、更为艰巨的任务，是摆在我们面前的重大挑战。（三）我国已经进入了一个文化大发展、大繁荣的新阶段，大力发展文化产业和积极建设公共文化服务体系，是解放文化生产力、推动中华文化走向伟大复兴的“车之两轮”“鸟之两翼”自20世纪50年代开始社会主义建设以来，特别是自80年代初改革开放以来，文化建设一直是党和国家着力推进的伟大事业，但是不同时期有不同的发展水平，受到不同的发展任务的制约。现在看来，计划经济体制下作为公共部门整体建立起来的文化事业单位，实际上是在物质资源极度稀缺条件下，满足人民群众基本的精神文化需求的特定方式。改革开放以来长期实行的“双轨制”，实际上是在经济体制转型、公共财政尚未建立起来的特定历史时期，发展文化事业的不得已的过渡性政策选择。20世纪90年代末以来，物质生产超越短缺，市场经济体制基本成型，公共财政基本建立，我们第一次面临人民群众的文化创造力和文化消费需求“双重觉醒”这样一个特殊的历史发展阶段，进入了文化大发展、大繁荣的全新时期。人民生活水平的提高，制度环境的变化，使文化权利的落实方式发生了很大的变化，人民群众不仅产生了更大的文化消费需求，而且产生了更强烈的文化创造和公共表达冲动。正如我们在文化产业蓝皮书中曾经讲到的，我国经济、社会发展还很不平衡，人民群众文化消费实际支出水平大大低于相同经济发展水平的国家，而且这种发展的不平衡不可能在短期内解决，于是有效文化需求不足的状况在相当一段时间内不会明显缓解。因此，建设公共文化服务体系，开放公共文化产品和服务市场，将人民群众潜在文化需求转化为现实文化需要，就成为进一步发展文化生产力的重大主题。从这个意义上说，建设公共文化服务体系具有提升社会整体素质、培育长远消费需求、为产业发展奠定长远基础的重大功能。大力发展文化产业和积极建设公共文化服务体系，是解放文化生产力的不可偏废的两个基本方面，是推动文化大发展、大繁荣，推动中华文化走向伟大复兴的“车之两轮”“鸟之两翼”。（四）我国的对外开放已经深入公共服务领域，构建公共文化服务体系是中国全方位对外开放，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的关键步骤中国的现代化无论在深度上还是在广度上都是人类社会发展史上绝无仅有的事件。从20世纪末到21世纪初，我国陆续签署了《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等一系列公约，这些公约中提出的维护公民的文化权利，与我国政府在建设公共文化服务体系建设时所强调的保障人民群众的文化权益在核心内涵上是基本一致的。这说明中国的对外开放已经从经济领域深入文化领域，从文化产业领域深入公共文化服务体系。构建公共文化服务体系，既是我国经济、社会、文化发展的必然要求，也是和全球化的进程一致的。顺利建立公共文化服务体系已经成为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的关键步骤。一个成熟的公共文化服务体系，对内可以通过积极保护与开发文化遗产，推动文化共享，鼓励文化原创，以达到凝聚核心价值观、加强文化认同、促进社会和谐的作用；对外可以通过积极开展文化交流，传播文化理念，改善文化形象，以达到提升国家软实力、寻求文化价值共同点、营造和谐发展的国际环境的作用。新技术推动的这一轮全球化，已经形成了全球文化市场，并使公共文化领域成为新型文化交往空间，积极构建公共文化服务体系，有助于我国在更大程度上获得国际社会的文化认同，在更大程度上参与国际交往规则的制定，在国际舞台上树立成熟的现代国家形象。当今世界，文化的力量在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。一个由无思想表达力和文化创造力的民众组成的民族，必定是一个在国际社会中“失语”的、无希望的民族。而一个建立在社会主义市场经济制度基础上的公共文化服务体系，则是孕育思想表达力和文化创造力的必要条件。构建公共文化服务体系的战略决策说明，文化中国的时代已经来临，我们有理由为此而欢欣鼓舞！三建设公共文化服务体系的理论依据建立健全公共文化服务体系是中国人民在推进现代化进程、建设社会主义市场经济体系、构建和谐社会伟大进程中必须完成的新任务。这一任务的艰巨性、复杂性和长期性超出以往的改革，对此我们应有清醒的认识。不仅如此，作为一个理论概念，“公共文化服务”也是一个充满复杂性的话题。如何看待“公共性”与“公益性”等概念？如何解读公共文化服务与私人文化权利的基本关系？如何理解政府在公共文化服务中所应当扮演的角色？所有这些问题并非是我们今天才开始面对的。事实上，先行发达国家在实现从前现代社会向现代社会的转型过程早已遇到这些问题。因此，学习和借鉴现代化先行国家的经验，认真总结我国社会主义现代化建设的经验和教训，对于我们弄清公共文化服务产生的逻辑，弄清现代公共文化服务体制的基本内涵，具有重要的意义。（一）作为一个现代性的概念，真正的公共文化服务与直接的私人文化权利是一对相辅相成的概念文化是人类精神的表达。这种“表达”不仅意味着人的抽象精神、目的或思想总要通过有形的作品而得以表现，而且意味着文化作品即使最初来源于个人的创造活动，最终必须获得集体、社会或传统的认同才能获得持久的生命力。从这个意义上说，文化就其本质而言，具有社会交往意义上的公共性。但前现代社会的漫长历史表明，文化固有的公共性本质并不必然导致文化作为公共服务的对象。事实上，恰恰因为文化产品具有涉及共同体整体利益的公共性，它反倒成为国家或统治者（如欧洲中世纪以来的王室或贵族）的垄断性控制对象；同时，又由于文化产品在前现代社会往往是“稀缺性资源”，因而它也一般地沦为少数特权者的垄断性消费对象。文化的公共性本质被垄断性的控制与占有所阉割。如果说这时的文化还具有一种公共性的话，那也只是德国当代思想家哈贝马斯所说的那种“代表型的公共性”。基于这种“代表型”特征，“庇护”构成了前现代时期意大利、法国和俄罗斯等重要文明国家的基本文化政策精神。显然，文化的公共性本质要得到彻底实现，必须依赖于对公众基本文化权利的普遍确立和承认，而公众基本文化权利的确立只能是现代市场经济充分发育的结果。因此，文化与一向被认为远离文化的市场经济、“公共领域”与作为其对立面的“私人权利领域”形成了不可分割、相辅相成的辩证联系。具体来说，正是现代市场经济使人们摆脱了传统的人身依附关系，塑造了一种成熟而健全的“私人领域”，在那里，每个“私人”对经济、社会和文化产品拥有了平等的接近、获取和享用的权利。从文化上看，这里所谓“平等权利”至少包含以下含义。第一，每个私人在文化方面的平等权利意味着，绝大多数文化产品可以成为排他性的生产和消费对象。正是这一点大大推动了文化的产业发展、产业的文化发展乃至一般文化产业的发展。由于个人的文化权利得到了保护乃至激励，文化生产的“短缺时代”终告结束，文化生产的强大能力终于有可能把文化从少数特权者的收藏室中解放出来，从而满足公众日益增长的精神文化需求。第二，每个私人在文化方面的平等权利还意味着，当文化成为公众普遍生产和消费对象后，公众文化权利便越来越多地成为“直接的”而非“代表型的”东西。任何权力或专家口味都不能完全“代表”公众“私人化”的文化表达权利，不能“代表”公众接近、获取、享用和评价文化产品的权利。显然，公众文化权利“代表性”与“直接性”的此消彼长对现代公共权力提出了全新要求：它应最大限度地保护而不是代表公众所享有“直接的”（即不可代表的）私人文化权利。即使不得已需要代表，也要使代表行为最大限度的程序化和被监督化。第三，只有在最大限度地保护公众私人化的文化权利时，现代公共文化服务的必要性才真正显露出来。我们知道，尽管一个社会中每个人都应拥有相同的文化权利，但由于自然禀赋、社会历史或区域发展水平的差异，一些弱势社会阶层或人群的文化权利可能受到束缚或限制。对于这一点，单纯的市场经济机制是不完全灵验的，因此，基于文化公正目的的公共权力就有必要主动出场：它利用二次分配的权力来保护每个私人“应有的”文化权利得到落实；它培育每个弱势者提升他们表达文化需求的能力，培育他们接近、获取和享用文化产品的能力。由此可见，现代“公共文化服务”的本质性特征绝不在于“代表”或“替代”，而在于保护、培育和引导。（二）公共文化服务的对象和提供方式却并不注定是与市场机制完全“绝缘的”一般而言，市场经济社会需要“公共文化服务”的存在，否则就不存在社会的和谐。和谐社会是市场经济条件下个人的一种基本期盼和要求，也可以理解为一种基本的公共需求。公共文化服务体系是为了保护公民基本文化权利，满足公共文化需求而建立起来的。我们看到，现代各国及其地方政府不仅尽力提供各种文化政策，努力打造能够体现平等精神的文化市场体系和公共信息平台，且均努力兴办公立教育、公共图书馆和博物馆等文化事业，以尽快提高公民的文化素质，从源头上激活公民的文化创造力，并以此体现社会正义。在现代市场经济条件下，公共文化服务可以有宽窄两种理解。广义的公共文化服务实际上将政府对文化领域提供的文化管理服务包含在内，即文化政策服务（包括与文化相关的法律、法规等）和文化市场监管服务。狭义的公共文化服务才是我们这里所说的，区别于以市场方式提供的文化商品（产品及服务）。经济学认为，市场经济存在“失灵”现象，那些不能进行竞争性和排他性消费的产品，以及出于外部性或自然垄断等原因市场不能进行充分提供的产品，是公共产品，应该以有别于市场机制的方式予以提供。国防是经济学家最常提到的例子，卫生防疫、气象、水利等部门，显然也很适合公共产品的定义。义务教育和医疗保健，关系到一个国家的国民素质与社会公平，具有很强的外部性效益，将它们纳入“公益性物品与服务”，也是不难理解的。而文化部门涉及的大部分产品和服务，恰恰由于其生产者自主生产和消费者自主选择的特点，是“私益性”的。俗话说：“萝卜青菜，各有所爱。”有人喜欢京剧，有人喜欢芭蕾；有人喜欢古典音乐，有人喜欢摇滚音乐；有人喜欢“和风”，有人喜欢“韩流”。尽管如此，至少还有以下两类文化产品和服务表现出了不同程度的公共性。首先，虽然在程度上有差别，那些与保护文化遗产、进行文化原创有关的活动显然在所有国家都被认为是“公益性”的。所谓“文化遗产”，不仅是为我们这一代人服务的，也是为子孙后代服务的。有些文化作品的价值不一定是当代人能够理解的，因此对于原创性的文化作品的保存与传播，不能只依赖于市场化的运作。要像保护生物多样性那样来保护文化多样性，因此，需要有市场机制、企业机制之外的特殊机制。其次，公共文化设施的建设，以及通过系统的公共文化服务设施提供平等的文化服务，正在越来越受到世界各国的关注。公共文化设施建设具有投资大、使用周期长以及居民普遍受益的特点，如果以国家投入的方式，成系统地建设，平等地提供给全社会所有公民，将使文化素质普遍提高，并进而使文化权利更为有效地落实。公共传媒和公共图书馆以其系统建设、普遍覆盖和均衡提供服务的特点，成为这方面的典型。（三）必须由政府和其他社会救助机构对这些弱势群体和落后地区的基本文化需求予以保障任何社会都存在无缘接触文化遗产，甚至无缘享受文化设施，需要特殊救助的弱势群体和落后的地区。基本文化需求既包括公共信息与教育，也包括对文化遗产的了解和最低限度的休闲娱乐，这些都构成弱势群体最终改变弱势地位的重要条件。因此出于社会公正的考虑，必须由政府和其他社会救助机构对这些群体的基本文化需求予以保障。公共文化服务的基本合法性来自市场失灵，不等于政府是公共文化服务唯一合法的提供者。公共服务是政府主导的，但是政府公共服务能力是受到预算制约的，因此不能包揽一切与公共文化相关的事务，而只能提供基本公共文化服务。世界各国的经验是，政府直接主办“文化事业”的做法越来越少，或者是由政府“主导”公共文化服务的提供（通过“文化理事会”之类的中介组织），同时鼓励社会力量普遍参与；或者是政府提供规划和监管，公共文化服务以非营利的方式通过民间自发进行。总之，在发达市场经济国家，公共文化服务的运作模式越来越表现出以下特点：社会能自发形成需求并通过市场（包括通过非营利机构）加以满足的，国家就不干预；不能自发形成需求并得到满足而需要进行干预的，国家能间接干预的就不直接干预；非干预不可时，能委托专业团队操作的，就不自己直接上手；甚至当一定要有专业团队的时候，除非必要，不直接指定人选，而是通过竞争机制进行遴选；等等。在这种制度安排下，公共财政发挥出了最大的效益。四我国公共文化服务体系的建设过程：一场发展与改革交织的深刻实践回顾新中国成立以来60多年的历史，中国的现代化建设经过了计划经济体制改革和市场经济体制改革两个历史时期，公共文化服务体系也经历了从原则的确立，到制度化形式探索的艰难实践过程，直至目前还在改革与发展的过程中。我国公共文化服务体系的发展集中反映在“文化事业单位”的发展和改革过程中。本章依据2006年的一项研究报告——“文化事业单位改革”，以文化事业单位发展与改革历程来看中国公共文化服务体系的建设过程。（一）中国文化事业单位的基本情况首先，什么是“事业单位”？“单位”是对于中国社会微观组织机构的总称，以独立核算的“法人机构”计算，中国的单位包括企业、机关和事业单位、社会团体以及居民（村民）委员会等四种，总数是510.7万个。[1]根据国家发改委总课题组提供的数字，2002年，中国的事业单位大约有100万个，职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41%、全国劳动力总量的4%。中国的经济资源有相当大一部分投入事业单位，其中包括60%受过良好教育的专业技术人员、大量的国有土地、大约2/3非经营性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支的1/3。[2]事业单位是中国特有的一种组织，从1963年开始，不同时期有过四次定义。[3]从这些定义可以看出，中国的事业单位在体制上被确定为一种非营利性的，在教育、科学、文化、卫生等领域从事社会服务的微观组织，与西方国家的公共服务机构类似，可以叫做“公共服务单位”（PublicServiceUnite，PSU）。但是，中国的事业单位的发展经历了从计划经济到市场经济的转变过程，在这个过程中，政府对事业单位的财政支持逐渐缩小，相当一部分经营性事业单位成为事实上的产业机构。因此，事业单位作为公共服务单位又是一个历史遗留下来的有名无实的用语，它实际上是指以“事业单位”的名义开展活动的一批各种各样的服务性机构的总称。其次，中国文化事业单位的分布。中国的文化事业单位在体制上被定义为国家公共服务体系的组成部分也始于1963年。文化事业单位的分布是在不同历史时期由于社会需要和国家发展重点的转移而逐步形成的，而且隶属系统经历过多次变化。目前的状况是，狭义的文化事业单位可以指国家文化部、新闻出版总署、广电总局等三大政府文化主管部门管理的单位，广义的文化事业单位还应该包括其他部委所属的文化事业单位，工会、共青团、妇联、文联、作协等全国性社会团体管理的文化事业单位，以及在民政部门登记注册的“民办非企业”文化机构。狭义的文化事业单位是我国文化机构的主体。截至2004年年底，由国家文化部归口管理的文化事业单位5.56万个，文物保护机构3965个。国家广播电影电视总局归口管理的有1966座广播电台和电视台。新闻出版总署归口管理的具有独立法人资格的出版事业单位约为8100家。[4]广义的文化事业单位目前没有统一的统计。从2006年搜集到的数据看，工会系统有工人文化宫、俱乐部3.9万个，图书馆2万个[5]；共青团系统有青少年宫1200多所[6]；全国妇联、中国文学艺术界联合会、中国作家协会都有资格成立事业单位，业务范围涵盖了文学艺术、影视、新闻出版等领域，但是数目不详（由于业务主管部门是上述狭义文化事业单位的三大主管部门，因此统计上是重合的，可以忽略不计）。“民办非企业”文化机构，是20世纪90年代中期以来对私人出资开办的非营利的文化机构的称谓。根据民政部网站提供的数据，截至2004年年底，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有13.5万个，其中文化类的有3139个。再次，文化事业单位的类型。尽管文化事业单位在体制上被定义为中国公共服务体系的一个部分，但是实际情况并非如此。就整个事业单位而言，预算拨款只占全部收入的一半左右[7]，中国市场实行经济体制改革以来，事业单位运作状况已经高度分化，类型已经多种多样。但是，从1989年1月起，国家财政部就将其国家预算内事业单位区分为“全额预算管理”“差额预算管理”和“自收自支管理”三种基本类型，我们可以据此形成一个大致印象。狭义的文化事业单位由三大文化主管部门管理，其统计数据中显示的财政依存度，有助于我们了解其类型分化状况。根据我们搜集的数据，文化部系统事业单位对财政依存度最高，达到69.8%；[8]广电系统次之，约为10%；[9]新闻出版系统基本上已经成为重要的国民经济产出部门，约为1900亿元，据说对国家税收贡献仅次于烟草。[10]三大部门财政依存度差别反映出所属文化事业单位运行分化的状况：文化部所属的文化事业单位（如艺术表演团体、公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站等）所提供产品收费能力不足，财政全额资助的单位绝大多数集中于此。广电和新闻出版部门所属的事业单位所提供的产品易于“创收”，商业化和产业化程度较高，大多属于国家财政差额拨款和自收自支管理单位。广义的文化事业单位和民办非企业文化单位缺乏上述部门性的统计数字。从课题组案例调查的情况看，这些文化事业单位由于缺乏明确的业务主管部门，因此普遍开展了各种创收活动，其所提供的产品和服务，以及机构的类型更加多种多样。最后，文化事业单位存在的问题。中国的改革开放已经进行了20多年，与经济部门相比，公共服务部门的改革相对滞后，已经成为新一轮改革的重点。中国的公共服务部门分为“科学、教育、文化、卫生”四类，文化事业单位规模最小，但是特殊性和复杂程度却很高，普遍存在的体制性和机制性问题已经严重制约新时期中国文化的发展，也在一定程度上影响了经济社会的全面、协调和可持续发展。从所提供的产品和服务看，由于不加区别地鼓励实行有偿服务，大部分文化事业单位虽然体制上仍然以公共服务机构方式管理，所提供的产品已经在很大程度上脱离了公共性质。或者由于市场补偿不足而萎缩（如公共图书馆等），或者由于扩大收费而转变（如工人俱乐部、青少年宫等），或者由于完全转向商业轨道而变质（如广播电视机构，依靠广告生存）。从微观组织层面看，为了适应开展有偿服务的需要，大批有经营能力的事业单位（主要是在新闻出版、广播电影电视领域）获得了双重身份：既是事业法人，也有企业法人执照，长期实行事业和产业双轨制的混合经营（即所谓“事业单位企业化管理”）。在这种制度安排之下，在同一单位内，公共性质与非公共性质的产品和服务混淆，经营性活动与公益性活动交叉，多重功能相互重叠，多重发展目标相互冲突，内部管理机制混乱。在政府监管层面，由于文化事业单位大部分已经市场化，成为事实上的营利性机构，传统的行政管理手段很大程度上与现实脱节了。这一情形常常被概括为政府“越位”（主要指对产业属性较强的机构，政府干预过多）、“缺位”（主要指对公共服务性质较强的机构，政府支持不足，欠账过多，监管不力）、“错位”（主要指不同政府机构之间管理权限不清，多重管理、错位管理）。在结构布局层面，改革开放以来文化事业单位的发展过多依靠地方财政，以及允许事业单位自身创收发展的做法，导致文化发展在地区和城乡之间严重不平衡。经济发达地区消费水平高，文化需求旺盛，购买服务能力强，财政支持力度又大，各种文化机构发展形势就好。经济落后地区有效需求不足，政府财政能力小，文化机构发展形势就差。城市经济状况好，文化就发达；农村经济状况差，文化就落后；等等。在宏观管理体制层面，改革开放以来，尽管一再提出改革文化体制，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路没有形成，国家管理经济和管理文化还是“两张皮”。表现为国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。虽然已经允许民办文化事业单位，政策的取向仍然是限制民间资本的进入。在2003年以后的改革中，有关方面经常以“办文化”“管微观”“管理系统内部的文化机构”这几个判断来指出这方面的问题。（二）中国文化事业单位改革：整体重构与分类改革1.分类研究理论的再疏理：一种“三重逻辑建构”目前对于“公益性事业单位”和“经营性产业单位”两种性质，“事业”“事业体制、企业化运行”“产业”三种类型的划分，缺乏统一的方法基础，因此，有必要对分类理论进行再疏理。我们的研究结论是，分类研究方法是一个由三层分析框架构成的整体。首先，根据市场经济的一般规律和经济学理论，区分文化产品和服务中的公共产品和私人产品，以及提供不同产品和服务的机构；其次，根据文化发展的特殊规律和文化经济理论，认识文化产品和服务的特殊属性，以及文化机构的不同类型；最后，从我国特殊的制度环境出发，寻找将上述一般经济规律和文化生产特点结合起来的独特形式，确定我国文化服务机构的不同类型。特别值得说明的是，这一分类应该是逻辑上统一的和“可还原”的，无论我国的文化机构具有什么独特的类别形态，都不应该违背市场经济条件下文化机构的分类的普遍规则，并最终可以还原为经济学意义上的“公”和“私”机构类型划分的一般原则，否则就有可能造成监管问题。我们来分析一下“三重逻辑”。首先，在市场经济条件下，文化产品和服务首先具有一般的经济属性。经济学根据市场经济的一般规律，将产品分为“公共产品”与“私人产品”，认为具有不可排他性、消费的共同性（外部性）、难以衡量（特异性或者信息不对称）、选择性有限（天然垄断）等特征的产品和服务是公共产品，其他则是一般意义上的私人产品。公共服务和私人服务分别由不同性质的机构生产和提供。在市场经济条件下，文化产品也应该根据经济学的方法，区分为公共产品和私人产品，由不同的机构生产和提供。其次，在市场经济条件下，文化产品生产除了具有一般属性外，还有特殊属性，是一种特殊的商品。文化产品的特殊性主要在于其具有一种“内外结构”，即物质外壳与意义内容（meaningcontent），文化产品与服务作为消费对象是其“非物质性”的意义内容而非物质性的外壳。消费一件文化产品，既是对一种物品与服务的消费，也是对一种价值诉求、教化理想和审美态度的接受。这种对“意义内容”的消费需要（want），不同于物质生活产品，虽然影响深远，但却不是生活必需（need）。这种特殊性使得文化产品性质和监管方式的复杂化程度提高：文化产品和服务往往是一种混合产品，基于消费者的自主选择，需要更大程度的市场化参与，以及更加灵活的监管方式。最后，在我国社会主义市场经济体制条件下，文化产品除了遵循市场经济的一般规律，分为公共产品和私人产品；按照文化产品生产的特殊规律，划分出各种介于公共产品与私人产品之间的种类，以及种种生产与提供的方式外，还要考虑到我国处于社会转型期的发展阶段和特殊的制度条件，关注文化产品的意义内容的影响，以及基于意义内容的监管形式。我国目前对于文化产品“社会效益”的一再强调，以及对文化生产机构“始终将社会效益放在首位”的要求，就是表现出了对意义内容的影响的关注；对文化领域投融资的各种“准入”政策，则是表现出了国家对于负有宣传职责的文化机构的特殊监管考虑。2.对我国文化事业单位的分类尝试我国的文化体制改革已经进行了多年，2003年以来的文化体制改革试点也已经基本结束，摸索了大量成功经验，也面临一些需要解决和调整的新问题。根据以上的分类方法，并总结我国改革的成功经验，我们形成了以下基本分类框架。首先，按照市场经济一般规律，将文化事业单位分为“事业”和“产业”两种性质的机构，前者主要提供公共文化产品和服务，是非营利性的；后者主要提供私人文化产品和服务，是营利性的。文化体制改革试点提出将文化事业单位分为“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两种类型，就是明确了这两种机构的不同性质。其次，按照精神文化产品生产的特殊规律，以及国际上公共管理的新经验，在“营利”和“非营利”两种性质的机构中，再区分出各种中间类型，以及“生产”和“提供”的不同结合方式。将政府发展文化的部分职责分散给民间，在政府、民间力量、文化机构之间建立起多样化的合作关系。最后，根据我国特殊的制度环境的要求，确定一批在内容上具有宣传属性的文化产品和服务，设计特殊的监管制度。比如说，对于那些产业特征明显，但是内容传播方面具有特殊职能和使命的机构，实行特定的准入制度，或实行特殊的“事业体制”。有了以上基本分类框架，我们就可以根据文化领域的具体条件，对不同类型机构做出划分。首先，基于市场经济一般规律，可以有两种分法。一种是，根据“效率”的原则，将“原创”与“复制”看作区分文化事业单位“营利”和“非营利”性质的第一类根据，将那些与保护、整理、研究文化遗产，以及从事文化艺术内容原创有关的机构（在国外，被称为“国家文化机构”，NationalCulturalInstitution）首先确立为非营利机构，以区别于一般的营利性企业。这些机构包括：文物及民族民俗文化遗产保护机构、图书馆、博物馆、纪念馆、档案馆、人文社会科学研究机构，以及一部分作为“国粹”象征的演出团体。另一种是，根据“公平”的原则，将有利于提高生活品质、改善地方文化生态环境、提升公众文化品位、有利于公众平等分享文化资源等原则作为区分“营利”和“非营利”性质的第二类依据，将文化部归口管理的文化馆、群艺馆、文化站等机构作为事业单位继续保留和发展，将全国总工会和青年团系统的工人俱乐部