扬州市社区综合养老服务体系建设

扬州市社区综合养老服务体系建设

2015年11月20—21日，中国社会科学院国情调研重大项目“我国城市社区综合养老服务体系建设状况调查”课题组一行四人赴扬州市，就城市社区居家养老服务需求状况，社区综合养老服务的供给方式与影响因素，以及政府在社区养老服务方面的政策制定、资金投入、发展规划等相关问题开展实地调查。课题组深入扬州市广陵区曲江街道文昌花园社区，走访了社区居委会，参观了社区社会组织发展中心、邻里中心、老年大学、老年公寓等社区养老服务场所及服务设施，并与社区居委会负责人、养老服务一线工作人员、社区卫生服务中心工作人员以及部分老年社会组织负责人举行了座谈会。同时，对20多名60岁及以上的老人进行了问卷调查。课题组在分析调查数据与资料的基础上形成了本报告。一扬州市综合养老服务基本概况扬州地处江苏省中部、长江下游，地理位置优越，气候宜人，经济发达，交通便利。2014年，标准排名、中国健康养老产业联盟、《投资时报》联合发布“2014年中国最佳养老城市50强排行榜”，扬州在宜居指数、空气指数、医疗指数、交通指数等要素的评选中名列前茅，成功跻身中国十大最佳养老城市。（一）全市养老服务现状1.全市人口老龄化现状《扬州市2015年1%人口抽样调查主要数据公报》显示，截至2015年11月1日零时，扬州全市常住人口为448万人，与2010年第六次全国人口普查数据相比，增加1.99万人，年平均增长率为0.09%。在全市常住人口中，65岁及以上人口为68万人，占15.18%。同2010年第六次全国人口普查数据相比，65岁及以上人口的比重上升2.74个百分点。根据联合国的标准，扬州市已经进入深度老龄化社会。2.养老政策体系建设情况近年来，扬州市政府及相关部门出台了《扬州市加快发展养老服务业的意见》《关于加快发展健康和养老服务产业的实施意见》《关于加强养老服务体系建设的实施意见》《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设管理的实施意见》《扬州市区政府购买居家养老服务采购管理办法》《扬州市城区养老机构新增床位经费补助办法》《扬州市城区养老机构运营经费补助办法》《扬州市老年人尊老金发放管理办法》等一系列文件，基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，功能完善、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系。3.基础服务设施建设情况“十二五”期间，市级财政加大对养老服务基础设施的投资建设力度，实施了市颐和养老院、市老年活动中心、市养老服务中心等一批民生工程，全市公共养老服务能力大为提升。同时，全市各地切实加强了公共养老服务设施建设，高邮市建成了社会福利院，宝应县失能老人托养中心顺利落成，邗江区、仪征市也相继建成了医养结合的老年公寓。扬州所有县、市（区）均建有政府主办的示范性养老机构，公共养老服务条件显著改善。截至2015年底，全市养老服务机构达98家，千名老人养老床位数由2011年的21.5张增加到33张，护理型养老床位数10352张，占总床位数的30%；社会力量举办机构床位数5494张，占总床位数的16%。养老护理员持证上岗率达90%以上。4.养老服务改革主要成就“十二五”期间，扬州市全力推进社区居家养老服务，建成了集政策咨询、为老服务、产品展示、居家养老信息中心为一体的养老服务平台，为全市7600名高龄、困难老年人和其他社会老人提供居家养老定制服务。全市建成了1363个社区居家养老服务中心，实现了城镇全覆盖、农村覆盖率90%；建成城市社区日间照料中心163个、农村“老年关爱之家”61个。推进医养融合、旅居养老等新型养老方式，创新开展了以“温暖空巢”“心灵茶吧”“舞动夕阳”“校园争辉”为主要内容的老年精神关爱示范项目；尊老金标准连续提高，创立了“市民日·百寿宴”活动品牌。（二）调查社区基本情况1.社区概况文昌花园社区位于江苏省扬州市东部，东起京杭大运河，南至文昌中路，西临沙施河，北至解放北路，是扬州市最大的拆迁安置小区。社区面积1.28平方公里，居住4519户。现有办公活动用房800平方米，其中，办公用房160平方米、活动用房620平方米，建有便民服务大厅、党建室、图书室、书画室、多功能活动室、残疾人康复室、市民学校、老年大学等社区服务和活动场所。文昌花园社区被曲江街道评为三个文明建设先进单位，被广陵区评为和谐示范社区、先进基层党组织，被扬州市评为绿色人居环境社区，被江苏省评为园林居住区，被中国社会工作协会评为全国社区服务先进社区。2.社区老龄人口现状据调查，文昌花园社区总人口为12066人；60岁及以上的人口约1600人，其中男性约700人，女性约900人；半失能老人40人，其中男性半失能老人25人，女性半失能老人15人；失能老人14人，其中男性8人，女性6人。社区老年人退休前的主要职业类型为企业管理人员。3.被调查老人情况此次调查，我们共发放针对老年人的调查问卷23份，回收有效问卷22份，有效问卷回收率为95.7%。此外，还向社区负责人发放调查问卷1份，回收问卷1份。老人调查样本的基本情况为：（1）性别。男性11人，占50.0%；女性11人，占50.0%。（2）年龄构成。60—64岁的4人，占18.2%；65—69岁的10人，占45.5%；70—74岁的7人，占31.8%；75岁及以上的1人，占4.5%。（3）受教育程度。未上学1人，占4.5%；小学学历3人，占13.6%；初中学历11人，占50.0%；高中/中专学历4人，占18.2%；大专及以上学历3人，占13.6%。（4）婚姻状况。初婚有配偶18人，占81.8%；再婚有配偶2人，占9.1%；丧偶1人，占4.5%；离婚1人，占4.5%。二扬州市社区综合养老服务供给状况经过多年发展，目前扬州市已经基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助的综合养老服务体系。在社区，养老服务供给由社区居委会、社区卫生服务中心、社区居家养老服务中心、非营利性组织等共同完成。现就此次调研社区养老服务供给的有关情况介绍如下。（一）服务机构目前，文昌花园社区内提供养老服务的机构有3个。其中，政府组织机构1个，为社区服务中心，内部设有健身室、康复训练室、心扉室、棋牌室、老年文化体验室、睦邻文化展示墙等服务场所，并配备了相应的服务设施；非营利性的民间组织机构2个，分别是社区居家养老服务中心和文昌花园老年公寓，老年公寓内设有老年人餐厅、休闲茶座、功能训练室、电脑学习室、康复理疗室等室，并配有专业设备。此外，社区内还建有社区卫生服务中心，可以为有需要的社区老人提供医疗服务。（二）服务项目社区服务中心向辖区老人提供的养老服务项目有五大类：一是社会保障相关服务，包括生活救助、社保卡受理、医疗保险事务受理、慈善捐赠事务受理等；二是医疗保健相关服务，包括医疗服务、康复治疗、体质检测、健康咨询等；三是社会福利相关服务，包括养老补贴发放、困难老人救济、残疾老人服务等；四是文体活动类服务，包括唱歌、舞蹈、书画、棋牌、健身、体育活动等；五是教育科普类服务，包括老年法律课堂、司法援助、老年大学、老年人图书馆、阅览室等。社区提供的社区居家养老服务项目主要有迅铃急救、电话送餐、家政卫生、长期护理、情感陪护、代办购物和邮寄等。社区开展过的为老服务主要包括老年人讲座、定期免费体检、少年志愿者进社区、传统节日庆祝活动等。社区依照国家福利政策开展过的特殊老人群体服务有：高龄老人补贴与养老服务、失独老人补贴与养老服务以及空巢老人养老服务。老年公寓是集异地养老、长期托养、日间照料、居家养老服务于一体的社区综合养老机构，提供的养老服务主要分为四类：一是异地养老，服务项目包括就餐、护理、医疗、休闲、教育等；二是老年公寓，服务项目包括日常饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理、文化娱乐等；三是社区养老，服务项目包括就餐、医疗、休闲、教育等；四是居家养老，服务项目包括家政、老年助餐、陪护散步、陪护就医、陪聊、理发、代购代邮、洗衣服、健康理疗等。（三）服务方式社区提供的社区居家养老服务的方式主要是：低报酬的小时工性质的家庭服务员入户服务，无偿的小时工性质的家庭服务员入户服务，无偿的社区站点形式的日间照料服务，以及邻里志愿性质的服务。（四）服务人员目前，社区从事居家养老服务的工作人员有26人，其中直接服务人员14人，管理人员12人。从事居家养老服务的工作人员中，男性8人，女性18人；年龄在21—30岁的2人，31—40岁的8人，41—50岁的10人，51—60岁的6人；文化程度为职业高中2人，普通高中13人，中专4人，专科3人，本科2人，研究生及以上2人。社区从事居家养老服务的工作人员获得各类职业资格的情况是：心理咨询师二级4人，一级1人；助理社会工作师2人，社会工作师2人；医生中，住院医师1人，主治医师2人，副主任医师1人，主任医师1人；护理人员中，初级护师2人。社区开展居家养老服务的工作人员的培训活动包括职前培训和职中培训。社区从事居家养老服务的工作人员的工资与本市人均月收入大致持平。（五）服务接受情况与2014年同期相比，2015年度社区接受过社区居家养老服务的老人人数有所减少。社区提供服务次数最多的居家养老服务项目是：电话送餐、家政卫生、长期护理和情感陪护。若请老人对接受的服务进行评价，社区负责人认为老人可能的打分是满分10分。为了提高老人对所接受服务的满意度，社区负责人最期待的服务改进措施是更专业的服务人才加入。三扬州市综合养老服务需求状况分析为了解老人的养老需求，我们请社区居委会召集了20多名60岁及以上的老人，以集中填写的方式进行了问卷调查。调查问卷内容涉及老人个人基本情况与社区支持情况两部分。（一）老人个人生活情况1.老人共同居住情况对于老人共同居住的情况，我们的调查问卷是以多项选择题的形式出现的，涉及的答案有：配偶、子辈、孙辈、其他亲戚、保姆、自己居住以及其他。调查数据显示（见表8-1），在22名被调查的老人中，与配偶共同居住的有19人，占比为86.4%；与子辈共同居住的有11人，占比为50.0%；与孙辈共同居住的有11人，占比为50.0%；自己居住的有2人，占比为9.1%；选择其他（与母亲共同居住）的有1人，占比为4.6%；没有人与其他亲戚或保姆共同居住。可见，大部分老人都与亲人共同居住，但也有少部分老人处于独居或空巢的状态，更需要获得外界的照料与帮助。表8-1被调查老人的共同居住情况2.老人退休前所在单位类型在调查问卷中，关于“您退休前所在单位的类型”的选项共有8个，分别是党政机关、企业、事业单位、社会团体、无单位、自办企业、军队、其他。调查结果显示，在22名被调查老人中，有21人退休前所在单位类型为企业，占被调查人数的95.5%；只有1人退休前没有工作单位，占比为4.6%（见图8-1）。这表明，社区存在一些退休前无单位的老人，他们可能存在没有离/退休金的情况，虽然数量很少，但也应当给予更多的关心与帮助。图8-1被调查老人退休前所在单位类型3.老人目前主要生活来源在此次被调查的22名老人中，以自己的离退休金为目前主要生活来源的有20人，占90.9%；以配偶收入为目前主要生活来源的有1人，占比为4.6%；以子女资助为目前主要生活来源的有1人，占比为4.6%（见图8-2）。从调查结果可以发现，绝大部分被调查老人都有自己的离退休金，但有大约9%的被调查老人没有自己的离退休金，将配偶收入或子女的资助作为主要生活来源。图8-2被调查老人目前主要生活来源情况4.老人2014年家庭平均月收入调查问卷将“2014年您家庭平均月收入是多少”作为调查问题，并给出了“无收入”“700元及以下”“701—1500元”“1501—3000元”“3001—5000元”“5001元—10000元”“10001元及以上”7个选项。调查结果显示（见图8-3），在被调查的22名老人中，2014年无收入的有1人，占被调查人数的4.6%；家庭平均月收入在700元及以下的有1人，占比为4.6%；701—1500元的有1人，占比为4.6%；1501—3000元的有7人，占比为31.8%；3001—5000元的有7人，占比为31.8%；5001—10000元的有5人，占比为22.7%。数据显示，扬州老人的家庭平均月收入情况相对于西部地区较好，有54.5%的被调查老人2014年家庭平均月收入在3000元以上，但也有一小半的被调查老人在3000元以下。图8-3被调查老人2014年家庭平均月收入情况（二）老人对社区养老服务的需求情况1.老人在养老项目上的支出情况调查发现，老人们在医药费用方面的支出最多，在22名被调查老人中有17人在2014年存在医药费用支出情况，占被调查人数的77.3%，其中支出最高的为3000元/月，支出最低的为60元/月。其次为康复护理方面的支出，有3人存在这方面的支出情况，占被调查人数的13.6%，其中支出最高的为700元/月，最低的为200元/月。然后为家政服务方面的支出，有2人存在这方面的支出情况，占被调查人数的9.1%，其中支出最高的为300元/月，支出最低的为150元/月。最后为其他方面的支出，有1人存在保健品方面的支出，占被调查人数的4.6%，每月支出900元（见表8-2）。总体而言，与其他养老项目支出相比，老人在医药费用方面的支出最为普遍。表8-2被调查老人2014年在养老项目上的支出情况2.老人目前的身体状况对老人目前身体状况的调查，课题组在调查问卷中设计了两个问题：一是由老人根据自己的感觉选择自己的身体状况，二是由老人根据实际情况选择自己所患慢性病情况。第一个问题的调查结果显示，在22名被调查老人中，有27.3%的人认为自己很健康，有40.9%的人认为自己的健康状况一般，还有4.5%的人认为自己不健康。关于第二个问题，我们在问题选项中列出了10种老人常见的慢性病，由被调查老人根据自身实际情况做不定项选择。调查结果表明，在我们所列的10种慢性病中，患病人数最多的为高血压，有10人患病，占比为45.5%；第二位的为关节炎，有7人患病，占比为31.8%；第三位的为糖尿病，有4人患病，占比为18.2%；第四位的为心脏病，有3人患病，占比为13.6%；并列第五位的为肺心病和哮喘，各有2人患病，占比均为9.1%；第七位的为慢性支气管炎，有1人患病，占比均为4.5%；其他类别无人患病（见表8-3）。表8-3被调查老人患慢性病情况3.老人生活起居的照料情况关于老人生活起居的照料情况，课题组用两个问题进行调查。一是询问老人“您的生活起居是否需要别人帮助”。只有1名被调查老人认为自己的生活起居需要有人提供帮助，占被调查总人数的4.6%；有21名被调查老人认为自己的生活起居不需要有人提供帮助，占被调查总人数的95.5%。二是询问老人“现在是否有人照料您的生活起居”。只有3名被调查老人表示有人照料自己的生活起居，占被调查总人数的13.6%；有19名表示没有人照料自己的生活起居，占被调查总人数的86.4%（见表8-4）。可见，绝大多数老人并不认为自己的生活起居需要有人帮助，而事实上也确实只有少部分老人在生活起居上正在得到他人的照料。表8-4被调查老人生活起居的照料情况4.老人的社会交往情况关于老人的社会交往情况，课题组调查了老人与子女、朋友的联系频率。结果发现，被调查老人与子女的联系频率相对较高，几乎天天联系的有11人，占50.0%；每周至少联系一次的有9人，占40.9%；每月至少联系一次的有2人，占9.1%。相比于与子女的联系频率，被调查老人与朋友的联系频率略有下降，几乎天天联系的有9人，占40.9%；每周至少联系一次的有5人，占22.7%；每月至少联系一次的有4人，占18.2%；一年联系几次的有3人，占13.6%；几乎没有联系的只有1人，占4.6%（见表8-5）。结果表明，老人的社会交往情况较好，大多数人能够与子女或朋友保持相对频繁的沟通与交流。5.老人的养老方式倾向表8-5被调查老人的社会交往情况关于老人的养老方式倾向，调查问卷设置了三个问题。当询问老人“如果您遇到困难，最希望得到谁的帮助”时，有77.3%的被调查老人回答最希望得到“配偶或子女”的帮助，有13.6%的老人回答最希望得到“居委会和社区工作者”的帮助，各有4.6%的老人回答最希望得到“其他亲属”或“朋友或邻居”的帮助。当询问老人“您认为最应该由谁承担养老责任”时，各有36.4%的被调查老人认为最应该由“子女”或“自己或配偶”来承担养老责任，有18.2%的老人认为最应该由政府承担责任，有4.6%的老人认为最应该由所在社区承担责任，还有4.6%的老人选择了不好说。当询问老人“您心目中最理想的养老方式”时，有59.1%的被调查老人选择“住在家里由亲人照顾”，有36.4%的老人选择“住在家中接受社区服务”，有4.6%的老人选择“住在养老院”（见表8-6）。可见，老人们在养老方式选择上倾向于居家养老。表8-6老人的养老方式倾向6.老人对目前生活的评价关于老人对目前生活的评价情况，我们在调查问卷中给出了“满意”“一般”“不满意”三个选项供老人选择。结果显示，有16名被调查老人对目前生活表示“满意”，占比为72.7%；有6名老人表示“一般”，占比为27.3%；没有老人表示“不满意”（见图8-4）。这说明，大多数老人的养老需求得到了较好的满足，对目前生活比较满意。图8-4被调查老人对目前生活的评价情况（三）老人对社区养老服务的认知与评价1.老人到社区养老服务机构的便利程度在问卷中，对老人从家到最近的社区服务机构的距离进行了调查。结果发现，在22位被调查者中，有17位老人从家到最近的社区服务机构的距离为半公里，占被调查人数的77.3%；有4位老人的距离为一公里，占18.2%；有1位老人的距离为两公里，占4.6%（见图8-5）。同时，我们还调查了老人从家到社区医疗机构需要花费的时间，通过计算调查数据得出，22名被调查老人到社区医疗机构需要花费的时间平均为9.68分钟，标准差为7.09。其中，用时最短的为1分钟，用时最长的为20分钟。总体来看，老人到社区服务机构的距离不远，到社区医疗机构花的时间较短。图8-5被调查老人到最近的社区服务机构的距离2.老人对社区医疗服务的认识与评价问卷从三个方面调查了老人对相关医疗服务项目的认知、使用及评价情况。（1）是否需要社区医疗机构提供相关服务。在被调查的22名老人中，分别有10人表示需要社区医疗机构提供上门看病和紧急救助服务，各占被调查人数的45.5%；有8人表示需要上门护理服务，占36.4%；分别有7人表示需要康复治疗和日常保健服务，各占31.8%；还有5人表示需要特殊药品服务，占22.7%。（2）2014年是否接受过社区医疗机构提供的相关服务。在被调查的22名老人中，只有1人表示2014年接受过社区医疗机构提供的日常保健服务，占被调查人数的4.6%；其他人表示没有接受过相关服务。（3）对社区医疗机构的相关服务是否满意。仅有的1位接受过日常保健服务的老人，对服务表示满意（见表8-7）。这表明，目前社区医疗机构在提供相关服务方面存在缺位问题。3.老人对社区提供养老服务的认知与态度表8-7被调查老人对社区医疗机构服务的认识与评价课题组在调查问卷中列举了社区能够提供的10个服务项目，并请老人回答“社区是否提供或举办过相关服务”“您认为社区有无必要向老年人提供相关服务”。调查结果显示（见表8-8），有86.4%的老人认为社区组织过“文体活动”，有81.8%老人认为社区提供过“上门探访”和“法律援助”服务，有77.3%的老人认为社区提供了“上门做家务”服务，有72.7%的老人认为社区设有“老年人服务热线”，有68.2%的老人认为社区提供了“困难救助”服务，有63.6%的老人认为社区提供了“心理咨询”服务，有59.1%的老人认为社区提供了“日托所或托老所”“老年饭桌或送餐”“代办购物和邮寄”服务。同时，有91.9%的老人认为社区有必要组织“文体活动”，有86.4%老人认为社区有必要提供“上门探访”“老年人服务热线”“法律援助”“困难救助”“上门做家务”“日托所或托老所”“老人饭桌或送饭”“心理咨询”8项服务，还有72.7%的老人认为社区有必要提供“代办购物和邮寄”服务。从数据来看，认为社区有必要提供相关服务的老人人数，普遍高于认为社区已经提供了相关服务的老人人数，这在一定程度上反映了老年人的实际需求高于当前的供给。表8-8被调查老人对社区提供养老服务的认识与评价4.老年人对社区服务设施的认知情况老人对社区服务设施认知情况的调查结果显示（见表8-9），有95.5%的老人知道社区有老年活动室，有90.9%的老人知道社区有图书馆，有86.4%的老人知道社区有老人健身室和室外活动场地，有72.7%的老人知道社区有老年人学习室、棋牌室或麻将室，有68.2%的老人知道社区设有老年康复中心，被调查者中没有人选择“以上都没有”和“不知道”。这说明，社区为老人们提供了较为丰富的服务设施，老人们对这些服务设施都比较熟悉，使用较为普遍。表8-9被调查老人对社区服务设施的认知情况5.老人对社区养老服务的评价与建议调查结果显示，老人对目前社区提供的相关养老服务的评价较高。在22名被调查老人中，表示满意的有18人，占81.8%；表示一般的有4人，占18.2%；没有人表示不满意。关于社区改进养老服务的建议，在22名被调查老人中，建议“提高工作人员专业性”的有8人，占36.4%；建议“降低费用”的有4人，占被调查人数的18.2%；建议“增加服务项目”的有2人，占9.1%；有8人表示没有建议，占36.4%（见表8-10）。可见，老人们对养老服务专业性问题的关注度最高。表8-10被调查老人对改进社区养老服务的建议四扬州市综合养老服务体系建设的问题与对策通过调研，课题组对扬州市城市社区综合养老服务体系的建设情况有了一定了解，从中也发现了一些问题。在此，对调研中发现的问题做一简要梳理，并尝试提出一些对策建议。（一）主要问题1.社区养老服务内容有所缺失从调研情况来看，社区为居家老人提供的养老服务大多为家政服务、文体活动等日常生活类项目，比较缺乏精神慰藉、长期照护等专业性服务项目，特别是缺少医疗护理、康复训练、健康管理等医疗服务的内容。而这些服务项目对于空巢、独居、残疾、失能等特殊群体的老人来说，是非常急需的服务。2.专业性社会组织数量较少在调