我国国有资本管理去政府化（2001~2013）

我国国有资本管理“去政府化”（2001~2013）

一国有经济的非独立与低效率质疑假如有这样一种国有资本，它有明确的产权边界而与国库财产严格分开，资产的进入和退出必须经过立法机构的法定程序；它有专业的理财专家管理而与政府机构没有行政隶属关系，专家的选任不经过政府机构也不依据政府官员的标准；它承担单纯的资本增殖职能而与政府的任何公共目标无关，不需要特别接受任何一级政府以公共目标为由的发号施令；它以虚拟资本的形式在资本市场营运而与公司法人财产分开，资产营运状况公开透明易于为公众监督。这样的国有资本，还会有目前国有资本在竞争性领域所面临的种种尴尬吗？这样的国有资本，在资产交易中还会经常地出现不规范操作并且价值被严重低估吗？由这样的国有资本投资的企业，还会像现在的“国有及国有控股公司”那样，因为治理结构的“政企不分”而影响效率吗？这样的国有资本还会在市场经济的平等竞争中表现出明显的竞争劣势吗？总之，严格按照市场竞争的法则改造竞争性领域的国有资产管理体制，我们完全有可能进一步推进国有经济的改革，使得国有资本在与其他经济成分的资本竞争中表现出同等的竞争力；完全有可能使得国有资本在大规模公司制企业投资中，与现代市场经济中普遍存在的各种“不在所有者”资本，如美国的共同基金、大量分散的公众股投资，以及欧洲大陆的各种财团法人资本表现出同样良好的竞争力。有人能够从理论逻辑上推翻这种可能性吗？当然，这是一个未经证实的假设。但是，只要可能性存在，我们就不应该放弃努力，不是吗？反过来说，另一个理论假说同样是未经证实的，那就是：国有经济在竞争性领域必然低效率。有关中国改革开放过程中国有企业经济效率的实证研究很多，但结论并不一致。刘元春2001年以“国有企业的“效率悖论”及其深层次的解释”为题，对各种结论迥异的实证分析进行了综述与评论。文章认为：由于过渡时期的宏观效率定位，“国有企业在全要素生产率的正增长无法在微观效率中反映出来”，国有企业的效率状况呈现为：从微观财务角度来看的非效率，从全要素生产率来看的有效率；从微观竞争和经济比重的变化来看的非效率，从宏观经济影响来看的有效率；从生存竞争指标来看的非效率，从宏观社会经济资源配置来看的有效率的。[1]这一结论在学界似乎能够得到较多赞同。但这个结论甚至也不意味着国有企业在竞争性领域的财务效率必然偏低。原因是，结论建立在当前国有企业宏观效率的定位上，国有企业在财务标准上的低效率，是由它在宏观效率方面承担了太多的功能引起的，一旦企业的宏观效率定位发生变化，其财务效率就有可能得到改善。按照刘元春的说法，国有企业当前在宏观效率中的作用包括：宏观经济的稳定器、技术转移和扩散中心、社会福利及公共产品的提供者、国家控制改革进程的工具等，这些功能都对企业的微观效率有负面影响。随着改革的推进，国有经济在宏观效率中的定位是有可能发生变化的，并且国有经济在宏观效率定位中的作用形式也是可以调整的。比如说，宏观经济的稳定器作用不一定要在企业层面上发生，通过国有资本的净进入或者净退出也可以对总需求发挥重要的调节作用；又如，竞争性领域的国有资本不一定要发挥社会福利等公共产品提供者的作用，但其市场存在本身就会对国民收入分配的“两极分化”有抑止作用，对就业的稳定也会有积极的影响力，等等。理论上完全有可能在确保国有资本市场竞争力的前提下，重新界定竞争性领域国有经济的宏观效率定位。[2]为什么在这些方面不做任何尝试的情况下，匆忙宣布国有经济在竞争性领域必然低效率？当然，从企业经营的微观层面上，多数人（不仅包括企业经营者和职工，而且还包括直接从事国有资产管理的政府官员）直接看到的，是国有企业的财务效率偏低，是国有企业的生存竞争能力较弱。但是理论家们清楚地知道，这并非事情的全部真相。他们有责任揭示完整事实，而不应该用夸张的片面结论误导舆论。二目前国有资产管理的体制约束首先必须从理论上弄明白，目前的国有资产管理体制为什么不能实现政企分开，为什么不能解决国有资本的竞争低效率。迄今为止的国有企业改革建立在两权分离的理论基础上，公司制企业的建立在企业层面上实现了公司法人财产权的独立，同时形成了虚拟资本层面上的公司股份资本。企业因为法人财产权而拥有了独立经营、自负盈亏的权利，相应地国家作为公司股东拥有企业财产的最终所有权。这一改革方案大体上解决了企业层面上的自主经营问题，但是同时产生了一个国有股份资本的经营问题。股份资本虽然是一种区别于现实营运中资本的虚拟资本，但为了维护所有者权益，股东或者股东代表必须做好两件事：一是通过公司治理结构用手表决来表达自己的意志；二是通过资本市场用脚表决维护自己的权利。迄今为止的改革实践表明，各类政府机构作为国有股代表并不能很好地行使股东权益。无论是以财政部门为主体、国有资产管理局和税务局作为两翼的“一体两翼”模式，由众多政府部门分别行使国有资本的出资人所有权的分权代理模式，还是由国有资产管理委员会、国有控股公司和国有企业三个层次共同组成国有资产管理体制的所谓“沪深模式”，包括当前已经在全国普遍推开的国有资产的监督管理体制，事实上始终都没有解决以下三个基本的问题。第一，建立在公司法人制度框架上的国有资产管理体制，从来没有改变也不可能改变政府作为国有股权代理人的基本格局。2003年5月成立的国有资产监督管理委员会建立了“管钱管事管人”统一的出资人制度，但它仍然是一个由国务院派出的政府特设机构，最终未能改变国有股份资本由政府管理的格局。在公司法人制度的框架下，人们所能够做到的也就是在政府的资产管理机关与工商企业之间设立若干层次的资产管理公司，从而建立一个多层次的“母子公司体制”。人们把这些资产管理公司叫作政府与企业间的“隔离带”，但它不可能改变政府最终仍然是“母公司”大股东的局面。王红领从乡镇企业改革的研究中提出公有企业委托人“非政府化”的主张，[3]笔者是赞成的。但其论文有两个不确切，一是政府是企业资产“委托人”的提法不确切。政府不仅是企业资产的委托人，它首先还是公有产权的代理人，或者更具体地说，在乡镇经济中是社区劳动集体的代理人，在国有经济中是全国人民的代理人。笔者更愿意用竞争性领域公有产权代理人“非政府化”的提法。二是其论文把委托人政府化的问题归结为企业产权不清，这也不准确。委托人政府化引致的问题，只能归结为委托人行为不当，或者公有产权代理人（出资人代表、股东代表）的行为不合理。第二，政府做股东不能像真正的市场投资者那样，单纯以赢利为目的。政府的目标多重化必然导致政府承诺的不可信，而且政府的行政性、公益性目标必然会在其隶属机构或派出机构的组织目标中体现。国有资本出资人的多重目标通过公司治理结构的复杂体制影响公司决策、影响公司经营行为，这对于国有及国有控股企业的市场绩效有明显的负面影响。这是在单纯的公司法人制度框架内无法解决的。周慧琴撰文讨论了国资委面临的四大矛盾，其中第一个矛盾是，国资委追求效率的目的与国有企业社会功能之间的矛盾。“如果设立国资委需要承担国有经济战略调整、国有企业改革和履行出资人职责等多重目的，那么，国资委必将处于一系列政策矛盾之中，从而降低国资委真正功能的发挥。”[4]她似乎还没有想到，一个置身于国务院行政大系列中的政府“特设机构”，承担国有经济战略调整、国有企业改革和履行出资人职责等多重职能，有其与生俱来的必然性。第三，政府做股东也不能像真正的投资者那样，在证券市场上灵活操作，通过股本的买卖获取投资收益的最大化，避免投资风险，或者利用这种“用脚表决”的最终手段，表达对公司经理层的不满，约束公司经理人的行为。而股东代表有这方面的行为缺陷，公司治理结构就不可能健全，出资人的权益就不可能得到有效保障。国有资本的退出机制就只能是非市场或半市场的，不规范的企业产权改革就会经常发生，国有资产的大量流失就是难免的。顺便说一句，这很可能也是解决“股权分置”问题的深层次制度障碍。[5]一些学者不愿意承认国有经济目前的管理体制（产权的政府代理）与市场竞争的根本冲突，幻想在现有体制下经过管理方法的“改革”解决深层次矛盾。如程恩富等人主张，在政府机构内部实现行政管理与国资管理分开，在现有的专施国有资产出资权的国资委体制下进一步推进国企改革。靠股份公司（国有控股公司）框架建立多层次公司体制，在此体制下，通过市场公开招聘等措施，建立以个人财产抵押为基础的经营者年薪制。通过“双向进入”等措施，建立以党政干部互相兼职为特征的法人治理结构，等等。但是，在这样的国有资产政府代理格局下，有什么能保证代理人本身在公司治理结构中的行为、在股票市场经营中的行为与市场主体行为一致？有什么能改变目前政府部门在聘任企业经营者，以及在制定和实施国企经营者激励制度时所有的不合理行为？政府的目标会聚焦到资本增殖吗？政府的某个机构就能够充当股票市场合格的操盘手？笔者和程恩富教授在质疑“国有经济从竞争性领域完全退出”这一根本点上是一致的，但是，笔者认为坚守国有经济在竞争性领域的阵地，不必坚守政府在这一领域的代理权；相反，坚持政府代理将最终导致国有经济被市场竞争所淘汰。三国有资产的分层管理框架为使假设转变为现实性，国有资本的财产形式必须从目前的股份资本与公司法人财产两层框架，向社会信托基金、股份资本和公司法人财产三层框架转变。单纯依靠公司法人产权制度这一种法律框架不足以实现国有经济政企分开的改革目标。现代市场经济中另一种行之有效的法律制度——信托财产制度，在国企改革中应当发挥更加重要的作用。利用信托财产的法律框架，我们设计了社会信托投资基金的财产形式作为国有资产进一步深化改革的主要工具。社会信托投资基金被设计为以政府为信托人，以基金管理公司为受托人，而以国有经济的最终所有者——“全体人民”为受益人的信托财产制度。由于代表国家签订新型信托合约的政府机构不再把自己设定为基金受益人，这种信托合约具有“他益信托”的性质，它为全体人民的利益实现价值增值，促进社会经济的繁荣，而政府不再成为信托财产的受益人也即信托财产的所有者。这是一种超越公司法人制度，使得政府可以不再充当国有资本所有者代表的制度安排。通过这种财产制度，“全体人民”以受益人的身份直接充当社会信托投资基金的所有者，社会信托投资基金则成为国有股份资本的所有者。社会信托投资基金最终可以由完全“去政府化”的公司股权管理机构和专家组合理财，从源头上解决政府作为公有产权代理人与市场竞争的制度冲突。关于这一财产制度的设计思路，笔者在《公有制实现形式多样化通论》中有过详细的讨论。这是一个全世界未见先例的制度创新，涉及面宽而且情况复杂，仅有理论思路是远远不够的。我们现在能做的首先是小规模试点。建议先从省一级的国有资产管理体制开始试点，省级政府以基金信托人身份建立“某省社会信托投资基金”，将省级政府管理的经营性国有资产以企业股权的形式划归基金财产，其规模大体在几百亿到1000亿元人民币。选择有投资基金管理经验、德才兼备的理财专家出任基金受托人，由专家（或者专家组合）组建基金管理公司，负责对基金的日常管理。基金章程应规定，基金以资本保值增殖为目的从事工商企业股票经营，行使所持股公司股东权利。政府以信托监察人身份承担对基金运作的监督责任；基金受托人承担基金运作责任，管理基金管理公司，接受基金监察人和公众监督；基金受益人是一省范围内的全体公民，他们因基金的成功运作而得到地区经济繁荣和就业充分的利益。省人民代表大会通过法定程序决定基金资产的进入或者退出，任免作为基金管理公司主要负责人的基金受托人。省人大国有资产委员会负责选聘专门机构实施对基金的年度审计，按期向人大会议提交审计报告。试点期间，相关省份需要通过地方性法规规范投资信托基金及基金管理公司的运作。基金管理公司的收入主要是管理手续费，基金信托人的年薪及退休金均应与任期内基金平均规模挂钩，以防止基金管理行为的短期化。同样的试点还可以在中央政府管理的国有资本中进行，如从中央企业国有净资产中划拨一定份额（20%？），组建信托投资基金等。为使假设转变为现实性，改革不能停留在试点阶段。如果试点成功，点上经验必须向面上推广。为此，我们还需要做以下工作：①修改《信托法》，增加有关社会信托投资基金的条款，以适应国有资产管理体制改革实践。②将全部竞争性领域的国有资本逐步纳入信托基金管理体制。一部分国有资本应该直接划拨到两级社保基金账户，其余的竞争性领域国有资本划归两级社会信托投资基金。中央一级可以设立三五只资本规模近万亿元的社会信托投资基金，各省区市可以根据自己情况，设立千亿级的地方信托投资基金。所有基金都可以与普通的资本投资人一样，在资本市场上公开地买卖企业股权，按照基金增值的战