我国旅游景区的安全形势分析与展望

2011～2012年我国旅游景区的安全形势分析与展望

旅游景区是旅游业的核心要素，是旅游者完成旅游活动的空间载体，也是吸引旅游者作出旅游决策的原动力［1］，对于游客来说，旅游景区安全是最基本的保障和权利，旅游景区的安全对于保持整个旅游业的发展至关重要。鉴于目前国内外对景区的定义尚无一致的认可，本文直接引用国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/T1775-2003）的定义：“旅游景区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区”［2］。因此，本文中所分析的旅游景区是指有一个明确管理界限和专业化的组织管理、可供人们前来休闲、娱乐、游览、观光、度假等的专门场所［3］，相对应的旅游景区安全贯穿于景区旅游活动的六大环节，包括饮食安全、住宿安全、交通安全、游览安全、购物安全和娱乐安全。一2011年旅游景区安全的总体形势近年来，随着我国社会经济的发展，国内旅游消费快速增长，旅游活动日趋频繁，出游人数增长迅速，各种因素的作用给全国各地旅游景区的安全管理带来不小压力。2011年，中国景区旅游安全形势总体良好，各项安全工作部署到位、措施得力，旅游突发事件处理及时、有效。根据国家安全生产监督管理总局政府网站事故系统的统计数据，国家旅游局网站、凤凰网及人民网旅游频道的所有关于旅游景区安全的新闻报道，本研究共搜集到2011年1～10月发生的旅游景区共安全突发事件111起，其中国家安全生产监督管理总局政府网站事故系统统计的较大安全事故5起，共造成56人死亡。从时间上看，2011年1～10月各个月份都有景区安全突发事件的发生；从地区上看，景区安全突发事件发生的省区市有北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、台湾、黑龙江、内蒙古、山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北、新疆、甘肃、陕西、四川、重庆、云南、广西、西藏和贵州。发生安全突发事件的景区类型[1]涵盖地文景观类景区、水域风光类景区、生物景观类景区及建筑与设施类景区等。景区安全突发事件类型多样，包括社会安全事件、事故灾难、自然灾害等[2]。二2011年旅游景区安全的概况与特点（一）旅游景区安全突发事件的分布类型1.时间分布从时间维度上看，2011年景区安全事件发生起数位居前三位的月份依次是8月、7月、10月（见图1），体现出景区安全和旅游旺季的相关性。所搜集到的数据显示，景区安全事件的发生在时间分布上表现出一定的规律性。旺季的时候景区游客人数多，而相应的设施设备和服务人员很难做到成比例增长，因此安全事件发生的概率会比淡季大。7月、8月为暑期，10月有国庆黄金周，大部分人有闲暇时间出去旅游，景区安全事件发生率相应比其他月大。由于4～10月是全国大部分景区的旅游旺季，所以，景区安全事故集中分布在此时间段。图12011年（1～10月）景区安全事故在各个月份的分布2.空间分布从地域分布上看，2011年（1～10月）景区突发事件分布在全国包括台湾在内的26个省区市（见图2），其中云南省的景区突发事件起数位居第一。从三大区域[3]看，西部地区发生的景区突发事件起数位居第一，为48；东部地区位居第二，为39；中部地区为24。图22011年（1～10月）景区安全事故在各省的分布从突发事件的类型分布上看，2011年（1～10月）发生的景区突发事件涉及自然灾害、事故灾难、社会安全事件三大类，无公共卫生安全事件，具体相关情况如表1所示。表12011（1～10月）景区突发事件类型从突发事件在不同类型的景区分布上看，2011年（1～10月）45起景区突发事件分布在地文景观类景区，39起分布在建筑与设施类景区，22起分布在水域风光类景区，5起分布在生物景观类景区（见表2）。由此可见地文景观和建筑与设施这两类景区是安全事故的多发景区。另外，由于景区类型的不同，景区突发事件的类型分布也有所不同（见表2）。表22011年（1～10月）景区安全突发事件在各类型景区的分布情况一览（二）旅游景区安全突发事件的发生特点1.产生原因的复杂性导致景区安全突发事件的原因是多方面的。景区的利益主体包括旅游者、景区经营者、景区服务人员、政府、社区居民、旅游规划方等等，其中任何一方安全意识的不足或安全管理工作不到位都会促使安全事故的发生。如2011年9月31日至2011年10月12日，在四川四姑娘山登山旅游的14名“驴友”失踪了13天［4］。事件发生主要原因有：游客自身安全意识薄弱，无视景区的警示和规定；我国目前没有相关法律法规文件对登山等户外活动进行规范；山洪的发生等等。2.分布的广泛性和集中性从时间分布上看，1到10月每个月都有景区安全突发事件的发生，但集中分布在旅游旺季（4～10月）；从地域上看，全国东、中、西部的大部分省份都有景区安全突发事件的发生，但西部地区高于其他地区；从不同类型的景区上看，突发事件广泛存在于地文景观型景区、水域风光型景区、生物景观型景区建筑与设施类景区；但大部分的安全突发事件都发生在地文景观型景区和建筑与设施类景区；从突发事件的类型看，景区突发事件涉及自然灾害、事故灾难和社会安全事件等类型，但绝大部分为社会安全事件和事故灾难；从旅游的六大环节看，几乎所有的环节都发生了安全问题，但景区突发事件集中分布在游览环节和娱乐环节。3.产生的突发性景区安全事件的发生往往都具有突发性。这与其他旅游安全事件发生的特点是一致的。景区中的许多安全事件都是在极短时间内、在毫无防备的状况下发生的。2011年7月31日，在北仑凤凰山主题乐园，由于突然停电导致过山车爬到最高点时停止了十分钟，造成游客恐慌［5］。2011年，安徽黄山景区、天柱山景区都发生了由于突然的雷击灾害导致游客伤亡的事故。三影响旅游景区安全的主要原因导致旅游景区安全事件的因素并非某一方面，它可能是社会、景区管理、旅游者自身、自然等多因素导致的结果。（一）社会因素1.安全管理机构涉及面广根据国家有关政策和法规，除国家旅游局外，旅游业正常运作尚有其他主管机构。旅游景区的主管机构有：旅游、建设、林业、环保、消防等部门。这些部门形成了旅游安全管理的外围机构群体，从专业化角度对旅游安全加以管控，能比较有效地抑制安全问题的发生。但由于主管机构多而分散，往往容易给旅游安全管理带来“三不管”地带，造成旅游安全管理的低效。同时，我国现行的管理制度下，大部分景区成立了作为党委和当地政府派出机构的管理机构，如景区党工委和景区管委会，这些派出机构在行政级别上高出当地政府旅游和安全的主管部门的行政级别，或者主要负责人在人事行政级别上高配，使得当地政府的行政主管部门不便管理，而景区的管理技术不够，专业人员也不够。这也是造成景区安全隐患的原因之一。2.安全管理法规不完善在旅游安全管理立法上，还存在许多空白处。由于旅游政策、法规相对于经营实践的滞后性，一些颇受旅游者欢迎又对安全需求较高的特殊旅游项目如蹦极、空中滑翔、热气球观光等未能纳入安全管理范畴，至今尚无相关管理法规，导致旅游设施安全事故频发。（二）景区管理者因素1.管理人员素质不高，专业知识与技能水平低管理人员素质不高的主要表现有：首先，业务素质不高，缺乏景区安全管理的专业知识；其次，缺乏敬业精神导致管理失职，如游泳池游客溺水死亡事件的发生很多情况下与管理人员的失职相关。2.设施设备管理不当设施设备管理不当包括机械设备故障、机械设备使用不当两方面造成的问题。如景区游乐设施的设计不合理、设施设备管理不当质量不过关、机器操作失误等原因而造成的旅游安全事故层出不穷。此外，某些景区旅游设施设备尤其是旅游汽车、大型设施老化问题较为严重，加之部分设施设备难以确认安全使用年限，使得安全性难以保障。3.景区管理手段落后目前，大多数景区仍停留在原始的坐等事故报案或巡逻的阶段，无法对事故的发生进行有效的监控。一方面，从旅游景区自身环境来看，其地形、气候复杂，容易出现发生事故的“盲点”；另一方面，景区面积大、人员复杂、游客流动大，不易于防卫，这些都在客观上造成了安全隐患。因此，仅靠偶然警觉和自发防控并不可靠，“零事故”目标的实现还有赖于先进管理方法和高新技术在旅游安全管理上的使用。（三）旅游者因素1.旅游者的安全意识薄弱一方面，旅游的本质决定了旅游者以追求精神愉悦与放松为特征和目的，这就导致游客出游的主要动机是放松休闲、逃避世俗环境到人迹罕见处，这些出游动机使游客容易流连于山水之间而在精神上放松警惕，行为上放纵，为景区安全埋下了隐患，如烟头的随意扔弃、野外烧烤等行为引发山林大火等。另一方面，个别游客刻意追求高风险旅游行为，甚至不顾生命安全而去寻求一种危险刺激，比如参加极限运动、峡谷漂流、探险旅游、野外生存等旅游项目，都容易导致旅游安全事件的发生。2.旅游者的不安全行为旅游者的不安全行为导致的安全问题主要包括：游客明知有危险仍然采取不安全的行为导致的安全问题，如攀越公园栏杆而被划伤，游艇没有救生衣而翻船溺水，站在危险处照相而不慎摔倒，动物园戏耍动物而被抓伤、咬伤等；游客无意识的不安全行为导致的安全问题，如随身行李随意放置造成财物丢失，游览时戏耍造成的摔伤跌伤，饮食不当造成的失误中毒等。此外，景区居民的强烈的排他意识导致景区治安环境紊乱，景区从业人员如导游、设施操作人员等安全意识不强、业务素质不高都可能引发景区安全事件的发生。（四）自然因素相对于人为因素，自然灾害、危险动植物的侵袭、环境等不可控的自然因素也是引发景区安全问题的重要原因。这些不可控的自然原因对景区的旅游活动，对旅游者、旅游业从业人员的生命财产乃至景区旅游资源具有较大的破坏性和危害性。（五）其他因素其他因素比如景区犯罪、火灾与爆炸、暴乱、恐怖主义等也为景区安全埋下了隐患。四旅游景区安全管理的主要进展与特点1.景区安全管理的相关法律法规条例得到进一步完善2011年国家、地方政府和各地景区更加重视景区安全管理，立法立规更加注重安全的细节管理，这将会更有利于推动景区安全管理的发展。（1）国家法律法规条例。2011年新出台的景区安全管理相关的法律法规条例有6部（见表2）。2011年开始实施的景区安全管理相关的法律法规条例有《旅行社责任保险管理办法》（2010年7月29日国家旅游局第9次局长办公会议、2010年11月8日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过，2011年2月1日起施行）、《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（2010年12月30日交通运输部通过，2011年3月1日起施行）、《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（2010年12月30日交通运输部通过，2011年6月1日起施行）。（2）地方法规条例。除了国家上述法规法律条例规定外，各地旅游政府和旅游景区在2011年也出台一些相关的法律条文（见表3）。2011年开始施行的相关地方法规条例有：《西藏自治区湿地保护条例》（2011年3月1日开始施行）、《宁波市旅游景区条例》（2011年5月1日开始施行）等。（3）国家标准颁布。2011年国家标准化管理委员会会同有关部门制定发布了《燃香类产品安全通用技术条件》（GB26386-2011）、《燃香类产品有害物质测试方法》（GB/T26393-2011）和《宗教活动场所和旅游场所燃香安全规范》（GB26529-2011）3项国家标准。此项标准有利于规范燃香类产品生产源头、产品检测和燃香行为的管理，有利于维护宗教活动场所和旅游场所的安全、有序、文明，有利于加强我国文物、文化资源和生态环境的保护。表32011年新出台的景区安全管理方面的国家法律法规条例表42011年新出台的景区安全管理方面的地方法规条例（部分）2.旅游安全教育得到了进一步加强2011年，国家、地方政府和各景区更加重视旅游安全教育。安全教育的对象不仅包括旅游者，还包括景区服务人员和管理者和公众。教育的形式包括宣传手册、培训班、网页公告等。瑞安风景名胜区管理局印发了《旅游安全常识与应急处理手册》［6］。2011年9月安徽省岳西县举办了首届旅游安全管理人员培训班，对全县各涉旅企业负责人的旅游安全工作知识进行培训［7］。庐山以政府电子网络为载体，建立了庐山食品药品安全信息网页［8］。3.预警、应急和救援系统逐步向信息化、网络化和科学化方向发展由于科学技术的发展，尤其是物联网技术的发展，2011年景区安全预警、应急和救援系统得到进一步发展。2011年11月中国联通宣布与中国气象局签署了战略合作协议，双方将在气象预警方面展开合作［9］。2011年年初，国家旅游局下发《2011年旅游安全与应急工作要点》，从机制建设、科技应用、风险化解、教育培训、督察检查等各个方面，对旅游安全应急工作进行了周密安排。许多地区相继颁发了《旅游突发公共事件应急预案》。2011年3月“黄山风景区旅游安全应急救援基地”项目通过评审。自此黄山能够进一步立足黄山、覆盖全省、辐射华东，形成全国旅游安全应急救援的骨干力量，对全国旅游安全应急救援体系的建设具有示范作用和指导意义［10］。2011年，广州市旅游局紧急救援中心与市公安局110指挥中心、120医疗急救中心、119消防指挥中心以及广州市120急救中心网络医院等单位沟通协调，正在拟建旅游紧急救援网络系统［11］。西藏2011年已初步建立了基于物联网的旅游危机预防与应急救援方法体系［12］。4.景区监督管理得到了进一步加强2011年景区不仅加强了节前的安全专项检查，同时也加强了景区安全日常检查工作。2011年，各景区加强了景区安全日常检查工作。在春节、劳动节、中秋节、国庆节等大型节假日之前还积极开展旅游安全专项检查。福建省于2011年1月份成立了温泉专业委员会，专门对福建省景区温泉进行检测，并公示泉质，使得温泉旅游的安全得到进一步保障［13］。5.旅游保险制度得到了进一步完善2011年，《旅行社责任保险管理办法》得以实施，加强了旅游保险的宣传和教育，同时还推出了赴台旅游专项保险。《旅行社责任保险管理办法》于2011年2月得以实施。《旅行社责任保险管理办法》从投保、赔偿、监督检查几个方面作了详细要求，并要求旅游行政管理部门要加强对当地旅行社投保旅行社责任保险情况进行检查，并加强和各保险监管部门合作，完善工作制度，进一步完善“旅保合作”工作制度，建立重要情况的报告制度，这对于保障旅游者的合法权益起到了良好的支撑作用。加强了旅游保险的宣传和教育。由国家旅游局、中国保监会联合主办的2011年“旅游保险宣传周”从6月27日持续到7月3日。2011年的“旅游保险宣传周”活动是首个全国范围内的旅游保险宣传周［14］。赴台旅游专属保险的推出。2011年2月，由中国人民财产保险股份有限公司福建省分公司设计开发的大陆首款赴台旅游专属保险产品正式亮相［15］，此款专属赴台游保险产品的推出，将更好地保障大陆游客赴台游顺利、平安，促进两岸双向旅游健康发展。6.安全学科的地位得到了提升2011年，“安全科学与工程”被列为研究生教育一级学科［6］，这对景区安全人才的培养具有战略意义。国务院学位委员会、教育部于2011年3月8日发布的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，将“安全科学与工程”列为研究生教育一级学科。这些举措对于进一步推进安全学科专业发展，优化安全人才知识结构，加快培养高层次安全人才，缓解各行业安全人才紧缺矛盾，为促进全国安全生产状况实现根本好转提供人才支持和智力保障具有十分重要的意义；为景区安全人才的培养提供了制度保障。五2012旅游景区安全形势的展望（一）旅游行业发展趋势良好，景区安全面临的压力仍然较大2011年中国旅游业运行良好，保持较好的增长状态，预计这种趋势将在2012年继续保持。国内旅游的健康发展将使中国旅游景区安全管理继续面临较大工作压力。此外，2012年将在中国举办“俄罗斯旅游年”，这也给我国的景区安全保障工作带来新的挑战。（二）多部门将先后出台政策保障旅游安全，安全管理的法律法规体系逐步完善2012年的旅游安全保障法律法规的制定将朝着更加全面细致、更加深入且更具针对性的方向发展。《旅游法》草案有望2012年提请全国人大常委会审议。《旅游法》已列入2011年全国人大常委会立法工作计划，各部门将争取2011年底形成《旅游法》草案文本，2012年提请全国人大常委会审议。2012年，户外特殊旅游活动将逐渐走向有法可依，规范管理的方向。针对近期频发的户外探险旅游事故，海南省2011年2月施行的《海南省旅游景区景点管理规定》规定旅游经营者经营或者组织漂流、登山、潜水、摩托艇、牵引伞等具有高危险性的特殊旅游活动的，应当按照国家和本省的有关规定办理审批手续。2011年10月，国家体育总局登山运动管理中心在北京召开了高危体育项目场所管理的研讨会，会议将攀岩、攀冰、高山探险、山地户外运动共四项体育项目被列入《全民健身条例》中的高危险性体育项目，并对户外运动进行规范化的引导和管理。2012年，特殊旅游活动将受到更多的重视，更多的地区和有关部门将会制定相关的法律法规对之规范引导和管理。（三）预警、应急、救援机制的逐步健全，景区安全管理体系将进一步完善近几年发生的重大旅游安全事故，显示出了预警、应急、救援机制的重要作用。2012年，景区安全管理体系将进一步完善。管理部门将在现有的安全保障体系之下建立健全旅游安全风险监测评估、信息披露、目的地安全风险信息发布、旅游突发事件的信息报告和备案、旅游应急及善后处置等制度，推动做好旅游应急组织机构、救援队伍、装备、物资的落实工作，完善应急协调联动和快速反应机制。各级旅游部门将加快旅游应急预案的制定和修订，制定操作手册，加强对预案的应急演练，提高预案的针对性和可操作性，形成完善的旅游行业预案体系。另外，部门协同处置能力也将得到提高，在旅游突发事件的信息收集、风险评估、预警防范