我国土地市场运行特征与发展展望

2008年我国土地市场运行特征与2009年发展展望

由于世界金融危机的蔓延，国际经济环境的恶化，2008年我国土地市场与房地产用地供给出现了戏剧性的回落与调整。为了应对金融危机的冲击，党中央和国务院制定了一系列正确的保增长、扩内需、调结构宏观经济政策和措施，2008年第四季度，我国土地市场特征与房地产用地供应又出现了新的变化。本文重点讨论2008年我国土地市场变化特征，并对2009年土地市场发展提出几点展望。一2008年土地市场运行特征1.土地供应总量同比减少2008年，全国土地供应总量同比减少15.6%。存量土地所占比重有所提高。在土地供应总量中，新增用地同比减少20.2%，大于土地供应总量降幅4.6个百分点，占土地供应总量的50.1%，同比下降近3个百分点；存量用地同比减少10.3%，小于土地供应总量降幅5.3个百分点，占土地供应总量的49.9%，同比提高近3个百分点，比前三季度略有提高。这说明积极挖潜内涵盘活存量土地纳入政府扩大内需用地的政策效应初步显现。2.三类用地供应比例进一步接近工矿仓储用地供应量同比减少31.0%，房地产开发用地供应量同比增加4.3%，其他用地供应量同比减少9.7%；三类用地占土地供应总量的比重分别为37.2%、34.0%、28.8%，其中，工矿仓储用地所占比重同比下降8.3个百分点，房地产和其他用地所占比重同比分别提高6.5个百分点和1.9个百分点；从相对比例看，三类用地之间的比例由2007年的1∶0.60∶0.59变为2008年的1∶0.91∶0.77，三类用地供应比例进一步接近。3.全国房地产开发用地供应总量同比增加，重点城市有增有减全国房地产开发用地供应同比增加4.3%，占土地供应总量的34.0%，同比提高了6.5个百分点。其中，居住用地供应同比增加2.03%，占房地产开发用地总量的73.6%，略低于2007年水平；商业服务业用地供应同比增加11.4%。供应量排前五位的省份是江苏、山东、安徽、内蒙古和浙江，五省的供应总量占全国房地产开发用地供应总量的39.1%。普通商品住宅用地仍是供应重点，部分重点城市增加了保障性住房用地供应。普通商品住宅用地供应同比增加14.3%，占居住用地供应总量的85.4%，同比提高了9.2个百分点。经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地供应同比增加6.2%，占居住用地供应总量的43.1%，同比略有提高。房地产开发用地供应主要来自存量用地。在房地产开发用地中，存量用地同比增加3.5%，占房地产开发用地的62.3%，比2007年略有下降。从重点城市看，深圳等23个城市房地产开发用地中存量用地所占比重超过了全国平均水平。4.招标、拍卖、挂牌出让总量和比重显著增加土地出让总面积同比减少17.5%。其中，招拍挂出让面积同比增加64.6%，招拍挂出让占出让总面积的比重高达84.4%，同比提高42.1个百分点；划拨供应土地同比减少14.2%；租赁供应土地同比增加80.2%；其他有偿方式供应土地同比增加9.5%。从占比情况看，出让、划拨、租赁和其他有偿供应占土地供应总量的比重分别为68.0%、29.5%、2.0%和0.6%。其中，出让土地所占比重同比下降1.6个百分点，其他供应方式所占比重均略有提高。总价款大幅增加，平均价款有升有降。土地出让总价款9638.23亿元，同比增加10.8%。其中，招拍挂出让价款9009.56亿元，同比增加32.0%。招拍挂出让价款占出让总价款的93.5%，同比提高15个百分点。出让平均价款648元/平方米，同比（482元/平方米）上涨了34.4%。招拍挂出让平均价款717元/平方米，同比（894元/平方米）下降了19.8%。房地产开发用地出让单价平稳上升，普通商品住宅用地出让单价小幅回落。房地产开发用地出让平均价款1209元/平方米，同比上升10.4%。招拍挂出让平均价款1267元/平方米，同比上升7.5%。其中，商服用地出让平均价款1077元/平方米，同比上升19.4%。普通商品住宅用地出让平均价款1191元/平方米，同比降低2.8%。二2009年土地市场发展展望1.投资扩张将导致建设用地需求与供应总量上升受经济增速回落影响，2008年全国土地供应总量同比减少19.5%，降幅明显。但分季度看，由于第四季度各地认真贯彻落实中央关于进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的方针政策，加快了土地审批和供应，建设用地供应量，占全年供地总量的38.0%，不仅明显高于前三季度供应量，还创下了近三年来单季供应量最高水平（见图1）。2009年，投资扩张将导致建设用地需求与供应总量上升。图12006年第一季度以来建设用地供应总量和存量用地供应情况按照投资对GDP增长的贡献保持稳定的要求，2009年全社会固定资产投资必须达到18万亿元以上。为了保障我国GDP增长率不低于8%，2009年，全国社会固定资产投资可能要达到20万到22万亿元。如果按20万亿元规模估计，新增建设用地系数分别按2007年的2.76公顷/亿元和2008年的1.37公顷/亿元计算，2009年全社会新增建设用地需求规模分别为55.2万公顷和27.4万公顷。前者超过国家“十一五”规划可供用地指标的四分之一，后者比2008年的土地供应量增长24.47%[1]。2.结构调整政策带动用地供需结构调整明显加速我国产业结构调整政策带动用地供需结构调整明显加速。2008年工矿仓储用地占供应总量的比例自2007年第四季度跌至近几年最低值33%之后，连续3个季度始终维持同一水平，但2008年下半年起有所恢复并逐步回暖，供应比例升至40%。2008年房地产开发用地供应占土地供应总量的比例有所提高，达33.9%，同比提高5.9个百分点。2008年第四季度加大了房地产开发用地供应量，达到近三年来最高水平。区域与市镇基础设施等其他用地供应2006年以来比例一直较低，但2008年第二季度开始有了显著改善，如图2所示。图22006年第一季度以来三类用地供应比例变动情况2009年，我国用地结构调整，主要受投资需求与产业结构调整的制约。2009年，我国预计国家和国有企业投资规模可能达10万亿元左右，民间投资8万亿元左右。其中，国有企业投资可能与2008年持平，民间投资与2008年相比可能收缩。中央政府和地方政府新增投资所导致的新增用地需求90%为公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施等项目用地。因此，三类用地中，2009年需要招拍挂的工矿仓储用地、房地产开发用地供需收缩，而划拨类公共与基础设施用地比例大幅扩张。这种用地结构新变化给土地管理政策带来挑战。3.招拍挂出让土地比例与土地价格反转，政府土地财政收入形势不容乐观2009年，我国土地财政收入形势不再乐观，2010年也会如此。因为，房地产开发用地、商服用地、普通商品住宅用地2008年第二季度以来，工矿仓储用地2008年第三季度以来，招拍挂出让平均单价均呈现了平稳回落的趋势（见图3）。在总土地供应结构中，用于招拍挂出让土地比例大幅减少，而用于划拨的公共与基础设施用地比例大幅增加。为了节省资金，国有企业投资和民间投资倾向于使用存量土地，中央政府和地方政府新增用于公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施等项目投资，其配套用地大部分，不仅不能给政府带来土地收入，反而会加大政府的土地征用等支出。前两年中国经济火暴时已经购买了土地的一些企业，因为资金困难，会出现宁交罚金也要退地的现象。图32006年第一季度以来房地产、商服、普通商品住宅用地出让单价变动情况三我国土地政策调整的目标与对策近期，我国钢铁等产业调整振兴规划的推出，加快了我国经济增长与发展方式转型的步伐。土地政策调整是防止经济破底、加速经济回升、实现结构调整的重要力量。面对复杂的国内国际经济形势，2009～2010年我国土地政策调整的任务是，在不突破耕地红线的硬指标约束下，土地供应必须千方百计地实现国家保增长、保就业、扩内需、促转型等宏观经济发展目标；充分发挥土地资源、土地资本与土地资产对扩大投资、刺激消费、增加出口、保障民生、加强政策影响等方面的作用，改善宏观经济发展的市场环境、实现市场预期等积极效果，力促我国经济走上又好又快发展的轨道。具体建议有以下几个方面。1.适应经济发展方式转型要求，通过建设用地供应结构调整，在落实国家政策性投资项目用地的同时，带动产业结构的升级与转型为确保中央4万亿元投资政策取得良好效果，对列入新增中央投资计划的项目和符合国家产业政策、用地政策的地方项目，在主动做好服务、及时提供用地保障的同时，及时加强新增投资项目用地的全程监管，重点监督法规政策禁止、限制供地和各类建设用地标准落实情况。通过建设用地供应结构调整，带动产业结构的升级与转型的关键，是要提高单位土地的投资容积率、提高地上建筑工程与设施的质量、提高建筑工程与设施的用材的档次与品质。投资密度、工程质量、设施用材标准的全面提升，必然会刺激设计、施工与建筑材料生产企业的全面转型。要加强对国家对政府投资项目的全面管理，包括对土地投资密度、工程质量、设施用材的管理以及原有标准的改进。2.做好民营与外资企业的退地服务工作，采用增减挂钩机制推进土地利用内涵挖潜，提高现有建设用地的保障能力由于经济不景气与资金链的断裂，部分民营与外资企业在2009年的经济寒冬中会出现退地现象。为此，必须做好退地服务工作，实施土地与金融的合作，确保困难企业平安度过经济寒冬，减少企业因破产或困难对就业的冲击。所谓土地增减挂钩机制，核心是土地供应“十一五”总计划指标不变，耕地保护红线指标不变，各地土地利用计划指标可以更灵活的跨年度、跨用途、跨城乡、跨市县相互调剂使用。针对当前扩大内需的特点，解决建设用地供需矛盾的重要途径就是做好内涵挖潜。一是要及时收回破产企业土地，重新规划与利用好企业退回土地。二是要加强对批而未供、闲置土地的清理和监管与再利用。对于新批准的用地，要加强批、供、用的全程监管，避免出现新的批而未供和新的闲置；对于闲置土地，要进一步严格政策，以扩大投资为契机，加快闲置、低效土地的处置。三是要推进工业用地的整合和流转。当前，世界金融危机对我国沿海外向型工业发展造成一定影响，部分工厂倒闭，要密切关注工业用地的利用情况。对于新增的工业用地需求，在条件许可的前提下，积极盘活存量工业用地。四是要积极推进城乡建设用地布局结构的调整，建立农村集体建设用地退出机制，实现人口城市化与城乡建设用地的增减相适应。五是要适当提高建设用地的资金投入密度与容积率，进一步降低新增建设用地系数。3.建立土地“三资”分类统筹管理，加强土地用途管制管理与土地属性管理的结合，提高土地的使用效率、产出效率与对GDP增长的综合贡献力土地从使用价值上可分农用地、建设用地等不同的用途，从价值形态上可分资源、资产和资本等不同社会属性。两者有着内在的密切联系，在管理上必须区别对待，各有侧重，实施分类统筹管理，形成完善的管理机制。对农用地，特别是耕地，主要实施资源管理原则，采取严格的规划、计划、审批、监督等行政手段进行管理；对市政设施用地、基础建设用地、社会事业用地、保障性民生用地、基础产业用地等，实施资源与资产相结合的原则，在城市总体规划控制下，采取市场机制与行政手段相结合的管理；对于房地产开发用地、中小企业用地、外资企业一般经营性用地，实施资产与资本相结合的管理原则，采取比较宽松和更灵活的管理和监督，包括市场通行的出让方式、出让年限、支付方式和交易方式等，只有这样才能提高土地的使用效率、产出效率与对GDP增长的综合贡献力。为了实现和强化土地用途管制和管理与社会属性分类管理的有机结合，建议对城乡土地进行更全面、更详细的科学分类，针对不同类型的土地进行分类管理，并制定相应的政策，实施有效的管理手段。4.建立土地调控保障基金与全国土地银行，利用建设用地存量资产，通过资本化途径，加速集体土地资本的流转，发挥土地资产扩大内需的积极作用集体土地资本化，集体土地资产通过土地市场及时转化为货币资产，是我国扩大内需的重要途径。土地置换为金融资产必须要与土地基金、土地银行密切结合。为此，国外很多政府成立土地基金、土地银行，通过它们实现土地资产与货币的交易，同时达到国家扩大内需、改善民生的目的。目前，我国内需不足，与集体土地交易、与土地交易制度不健全不完善有关。农民的许多问题，特别是因国家征地而失地的农民问题，也与我国土地交易制度中缺乏国家土地银行、土地基金有关。应对当前国际金融危机，扩大内需，土地管理特别是耕地保护面临压力加大，正是创新土地金融制度，建立土地基金的最佳时机。党的十七届三中全会作出《中共中央