扬州都市区空间发展策略研究

扬州都市区空间发展策略研究

近年来，扬州的社会经济及城市建设都获得了快速发展，2010年，扬州实现GDP增长13.7%，人均GDP达49786元，位居江苏第六，苏中第一。为提升扬州的综合发展水平，并在区域竞争中进一步明确自身的位置，新的扬州城市总体规划提出：扬州要承担起“长江三角洲核心区北翼中心城市”的历史责任，凭借已有的综合发展实力和区域影响力，带动苏中地区成为长三角核心区北翼的次增长极。要完成这一历史使命，突破行政区划的都市区构建已成必然趋势，而事实上，整合沿江地区优质空间资源、构建大扬州都市区的想法由来已久，只是缺乏对实施路径的探索，都市区构建仍处于框架阶段。本文立足于近5～10年时间段，提出构建都市核心区的理念，在优化都市区结构的同时寻求近期实现都市区空间整合的突破口。一扬州都市区空间整合现状为响应江苏省沿江经济大开发的热潮，扬州市在2002年的城市总体规划中，就预见性地提出了要打破行政区划的限制，整合仪征、江都的沿江优势资源，构建“一体两翼”都市区格局。2007年，扬州委托新加坡规划大师刘太格编制了“扬州市概念性总体规划”，进一步明确了“一体两翼”组团发展的远景结构。2009年扬州在新一轮总体规划中对“一体两翼”的演变过程、道路交通衔接等作了梳理和调整，对空间框架的构建与政策层面进行了研究。如今距离“一体两翼”都市区的提出已经近十年时间，整合沿江优势资源、构建“一体两翼”都市区已经被广泛接受，也在产业布局方面取得了一定的进展，城市生产功能的整合已经形成共识，如化工、汽车制造等向仪征集中，机械装备、造船等向江都集中，扬州沿江逐步实现产业升级转型，也已经取得了一定的实施成效。但空间的整合尤其是城市功能的整合仍然停留在框架讨论阶段，城市服务功能（即商业、金融、办公、公共服务、居住等功能的融合）受制于交通等因素未能实现整合。都市区构建尚未取得突破性进展，一个主要原因是都市区大框架与有限的发展动力之间的矛盾，一体两翼东西向绵延近七十公里，扬州主体与两翼之间仍然存在尚未弥合的大片空白区域，加之行政区划以及省直管县等因素的制约，实施难度之大可想而知。因此，整合是必然的，愿景是美好的，但实施路径是至关重要的，必须要分时序、有步骤地推进都市区的构建。二扬州构建都市核心区的策略研究在全面推进都市区建设动力尚不足的当前，应先明确都市区建设的核心区域，并于近中期先行推进核心区的建设。都市区核心区必须具备强大的城市综合服务功能，尽管扬州已经初步建成西区新城，并着手建设东部新城，远景也将城市的金融商贸服务中心向东转移，但是空间规模仍然有限，尤其是河东CBD的建设必须要有一定的腹地支撑，都市核心区的确定必须要突破行政区划的束缚，站在更高更远的视角去谋划。在研究都市区范围时，“时间距离”是重要的参考指标，考虑到扬州的城市特点和城市规模以及市民的出行习惯，我们认为近5～10年的时间内，都市核心区的划定以公共交通0.5小时通勤距离为参考是比较合适的，这里的公共交通除了公交之外，还包括规划提出的轨道交通。根据这一时间距离折算成空间距离，大致从建成区边界向外扩展10公里。未来远期都市区的范围应实现1小时通勤的需求，即从建成区边界向外扩展约20公里。1.市区“一体”与仪征、江都“两翼”的空间关系梳理（1）通勤距离。扬州市区建成区向西距离仪征建成区边界约17～20公里，通勤时间约1～1.5小时，向东距离江都建成区边界约6～7公里，通勤时间约半小时，满足上述0.5小时通勤距离的原则（如图1所示），而且江都与扬州市区的城市公交已实现无缝对接。图1扬州“一体两翼”都市区用地现状及空间关系（2）功能布局。江都主城与扬州市区的建设用地基本相接，并紧邻扬州河东新城（未来都市区CBD），社会经济往来频繁，城市综合服务功能的对接与整合已是必然趋势；仪征主城与扬州中心城区相对疏远，目前主要是产业布局层面的整合，城市建设用地及综合服务功能的整合难度相当大（如图2所示）。图2扬州与江都、仪征的功能布局分析图（3）建设基础。江都主城区建设用地规模约28平方公里，商业、商务及公共服务功能已经具备较好的基础，服务产业发展水平在扬州各县市中居首位。江都目前已经形成主城与沿江开发区并行发展的格局，南部沿江依托大桥镇形成产业配套中心，主城则全力对接扬州，与都市区构建的思路基本吻合。仪征建成区规模相对较小，城区与开发区紧凑布局，以整体的姿态与扬州城区遥相呼应，现阶段要实现空间对接的难度较大（如表1所示）。表1一体与两翼的空间关系梳理2.城市总体规划对未来发展方向的判断首先，扬州市新一轮总体规划中提出河东将成为城市未来的CBD，承接主城商务和其他公共服务功能的转移。广陵新城本身发展空间有限，既要承载区级部分职能，又要承担都市区的商务功能，因此以江都主城区作为共同发展腹地能够有效保证都市区向东拓展和辐射的空间。也就是说，江都主城与扬州主城的整合不仅仅是城市综合服务功能整合的需求，也是河东商务中心寻求发展腹地的必然要求。其次，新一轮江都市总体规划提出，要构建“舜天路商务中心”，其中舜天路商务中心与扬州河东商务中心通过文昌路—舜天路的衔接将直接对接，江都的综合服务功能用地已经向西推进至芒稻河界，呈南北向延展并等待与扬州主城区的全面对接（如图3所示）。图3江都中心城区空间结构图3.核心区的确定综上分析，我们初步提出“扬州中心城区—江都城区”在近5～10年内建成扬州都市区核心区，该区域面积约400平方公里，是扬州都市区综合服务功能的集聚区域，是都市区主要职能的承载区域。本区域自然生态环境优越，交通区位优势明显，是都市区框架中最具开发潜力的核心区域，应作为都市区建设的核心区域先行推进。此外，近中期仪征和江都沿江地区作为制造业基地与扬州沿江开发区实现产业的优化布局。以上分析对“一体两翼”都市区规划格局进行了近中期的优化调整，即“一体”为扬州中心城区与江都主城区构成的都市核心区，强调城市综合服务功能的对接；“两翼”分别为仪征片区和江都沿江片区，强调生产功能（第二产业）的对接（如图4所示）。图4扬州都市区结构调整示意图三都市核心区结构的优化纵观扬州中心城区现状发展格局，传统的城市中心明清古城侧重整理保护历史古迹，已经无地可用，南部为工业发展片区，西部的新城建设已推进至西北绕城高速，且以居住功能为主，北部建设也已逼近高速公路边界，甘泉工业片区及蜀冈新城的建设并无足够的腹地支撑都市区空间的增长。因此，只有向东由广陵新城跨越廖家沟实现河东板块的整体开发，此处交通区位优越、生态环境极佳，具有相对充裕的发展空间，并与江都主城区用地相接，体现了都市核心区空间结构优化的主要意图，是未来发展方向的不二选择。本文提出都市核心区的空间结构主要为“四大板块，两条发展轴线，三道生态廊道”（如图5所示）。其中四大板块为扬州主城板块、南部板块、河东板块、江都主城板块，板块内部在主导功能的引导下，实现居住、商业配套、公共服务配套的均衡布局。两条轴线分别为东西向的文昌路—舜天路发展轴、南北向的古运河生态发展轴。各板块之间以扬子津、大运河、芒稻河等生态廊道为界，与四大板块构建城水相依、组团发展的发展格局。图5都市核心区空间结构示意图1.扬州主城板块为西北绕城、扬子津绿道、大运河所围合的区域，包括了扬州老城区、新城西区、东部地区，以及点状开发的蒋王新城、开发区二城等。这一片区是都市区行政、经济、文化、旅游、商业商务、各项公共配套等城市综合服务功能集聚的核心区域，是整个都市区的核心区。2.南部板块即扬子津以南至沿江的经济开发区，是都市区工业发展的载体，以园区建设带动城市功能，并依据上位规划合理组织副城中心，为南部工业片区的发展提供商业、居住、公共服务等基本功能的配套。3.河东板块为大运河、夹江、芒稻河围合的区域，西侧为广陵新城以及规划的河东CBD腹地，东侧为杭集、泰安、湾头三镇，廖家沟从中部穿境而过，多条重要的对外交通和都市区内部轨道交通在此处交汇，是都市核心区未来空间拓展的战略要地和生态高地，规划为都市核心区的生态商务中心。4.江都主城板块作为河东生态商务中心的重要腹地，为河东板块的建设提供了空间和商业、公共设施的支撑。该片区也是江都与扬州实现城市服务功能对接的重要片区。5.文昌路—舜天路发展轴为贯穿都市核心区的东西向发展轴带，串联三大板块，主要承载城市东西向公共交通以及城市旅游、商贸、会展、金融、行政办公等公共服务功能，引导未来都市区商务中心的形成。6.古运河生态发展轴依托古运河形成都市核心区南北向的发展轴带，北端环抱历史城区，向南穿越扬子津和南部板块，经瓜洲古镇至长江，既是都市区重要的景观轴线，也是贯穿市区南北向的居住生活、教育研发等功能配套轴带。7.三道生态廊道分别依托扬子津、大运河、芒稻河形成三道水—绿共生的生态廊道，使得都市区的城市建设空间与生态空间充分接触、融合，进一步彰显扬州生态、宜居的城市特色。四都市核心区建设面临的主要问题扬州都市核心区的发展思路应为：立足国际视角，打造国际旅游城市；立足区域视角，打造长三角北翼的核心城市、苏中地区的综合性服务中心城市。要做强做大旅游产业，做新做特商务、会展产业，将扬州生态、人文、精致的城市特色延续到未来都市核心区的建设中，以特色的服务业来提升城市的竞争力和影响力。但是当前的城市建设实际情况与都市核心区的构建思路存在一定矛盾，主要有以下几方面的问题。1.新城建设全面铺开，但“副中心”长期缺位在“跳出老城建新城”这一思路的引导下，扬州十多年来各种“新城”建设全面铺开，甚至各行政区内为解决局部片区居住问题，基本商业功能的空间开发也被冠以“新城”的名号，如蒋王新城、蜀冈新城、开发区二城、汊河新城等（如表2所示）。但是对比都市核心区构建的目标与新城建设的现状，以往的建设中有几个核心问题始终没有解决：老城部分城市功能向哪里疏解？新增加的城市功能往何处集聚？城市未来的中心应该在哪里？哪个新城能最终担当起都市区真正的“副中心”？表2扬州现有“新城”的规划及建设状况从现状来看，新城建设虽然为现代城市服务需求的增长提供了新的空间，但是带有一定的盲目性和短期性，之前的“新城建设”都没有能够跳出309平方公里的中心城区，没能立足都市区的构建要对空间资源进行优化整合，周边的副城只是承接了老城的一部分单一职能，并未形成具备自身吸引—辐射范围的“副中心”。这种新城全面铺开的建设局面也在一定程度上导致了投资分散，不利于都市区的长远发展。2.都市区功能不健全，功能性设施需要承载空间一是缺少服务于整个都市区以及为城市以外人群服务的大型文化娱乐设施，还不足以承办省级乃至全国的会展业务，而扬州的区位交通以及城市环境完全具备会展产业发展的软环境；二是扬州现有的旅游服务设施在等级和规模上仍然不能满足国际化旅游城市的要求；三是面向市民的功能性设施空间布局分散、随机，亟须都市区层面的整合。这些功能性设施的零散布局一方面是由于城市人口规模增长带来的现实需求使然，另一方面也是因为老城或旧城区可建设用地少而零散，加之交通问题比较突出，因此既未能满足广大市民需求，甚至某种程度上在持续增加老城的负担，又因为没有形成集聚中心，不能产生规模效应，经济效益或者社会效益一般。五都市核心区建设的政策建议1.打造河东板块都市核心区的主导发展方向是“东进”，因此都市核心区的建设关键是要推进河东板块的实施，弥合扬州主城与江都城区在城市空间上的隔阂，并为城市功能的疏解寻求新的空间载体，从而化边缘为核心，塑造都市区的“副中心”（如图6所示）。图6重点打造河东板块（左）河东板块用地现状（右）（1）功能定位与发展策略。河东板块的功能定位为：扬州都市核心区集商务、会展、休闲于一体的生态商务中心，体现扬州生态宜居特色、提升城市品质的特定意图区，扬州都市核心区的副中心。其中商务、会展功能以文昌路为主轴线进行用地的合理布局，生态休闲功能结合生态景区的建设布局在外围，以利于城市用地的集约开发和城市天际线的塑造。商务功能：与既有的将广陵新城定位为未来城市CBD的规划意图相吻合，并为CBD提供了腹地支撑，可结合广陵新城的打造，重点布置高档酒店、酒店式公寓、办公、商业综合体等商务功能设施。会展功能：生态、交通、区位条件优越，腹地广阔的河东板块是都市核心区拓展会展功能的最优载体，这一产业是与扬州城市特色相吻合、具有广阔前景的城市功能，片区可布置会展中心、音乐厅、美术馆等大型公共设施，以弥补都市区大型功能性设施不足的缺陷。生态休闲功能：广阔的水绿生态空间、已有的生态休闲旅游开发基础、临近商务中心的优越区位，都为都市区提供了高品质的生态休闲氛围。片区可以在凤凰岛景区和茱萸湾动物园景区开发的基础上，布置大型游乐设施、儿童乐园等，从而在都市核心区外围形成疏散开阔的生态休闲空间。（2）措施建议。环境打造先行。生态是河东板块最重要的特色，也是城市建设的重要基础，无论保护水源地和生态敏感区，或是彰显生态特色，生态环境的打造都是该板块建设的重要任务。因此要坚持“于绿色中建新城”的建设理念，在打造生态环境的同时，也为将来的城市开发做好用地储备，更为建设用地的升值奠定基础。严控用地开发。该片区由于交通区位条件优越而长期缺乏严格的规划及用地管理，目前出现了乡镇企业沿主要道路无序蔓延的现象，因此近期要对区域内的违规用地行为进行查处，责令搬迁，作为都市区副中心，该区域尤其要严格空间建设用地的开发，严禁工业用地的侵蚀，加快相关规划的编制，引导建设用地的合理布局。建设精品区域。在快速城市化的当前，新城建设普遍带有短平快的功利性，尤其以房地产为主导的模式，出现新城特色不足、建筑单调等问题，鲜有优秀建筑或者精品区域能够彰显扬州“精致”的精髓。河东板块景观条件优越，用地类型多样，建筑功能丰富，应当也能够打造出精品建筑，建设彰显精致城市特色，提升城市品质的精品区域。2.善用政策手段，为江都区的融入扫除制度障碍与江都对接发展的必要性和可能性都已经具备，而省管县政策的实施无疑为之又增添了特殊的紧迫性。如果江苏全面实施省管县政策，就意味着全省63个县市大部分事务交由省政府管辖，为提高行政效率可能会导致一部分权力下放，并可能带来新一轮区划调整以适应省管县政策的实施，包括撤县建区。行政区划调整是最为直接、短期内最为有效、最能一次性整合各种资源和各类主体的方式，对都市区的构建将起到极大的推动作用。在本研究接近尾声时，2011年11月江都撤县建区的批复已经下达，这与我们提出构建扬州都市核心区的思路是一致的，并有利于这一目标的实施。当前，为了在激烈的区域竞争中占领一席之地，许多城市都通过行政区划调整的手段对空间资源进行重组，在拓展空间的同时实现结构的优化，如南京市在2001年、2002年先