广州市企业职工下岗问题及治理对策

广州市企业职工下岗问题及治理对策

1998年，广州的国有企业改革进入了实质性阶段，一方面传统产业衰落、重组，原来以外延扩张为特征的增长方式调整，使原来沉积在劳动力市场上的矛盾显露出来；另一方面政府在改革上加大了兼并破产，减员增效的改革力度，企业职工的失业、下岗问题成为了广州社会经济生活中的突出矛盾，和国内其他城市一样，广州1998年的下岗、失业人数大量增加，再就业的压力明显加大。但将广州与其他城市的失业率作横向比较，广州的情况还比较好。据劳动部门统计，至1998年9月份，广州市城镇失业人员55000人，失业率为2.2%，分流下岗45900人，下岗率为1.8%，期末安置18000人，安置率为40%。总的来说，就业压力远低于全国的平均水平，说明广州的就业环境还是比较宽松，这与广州市得改革开放政策之先，社会经济发展较快以及政府的有效管治是分不开的。一、广州市企业失业和下岗形势分析（一）概念、数量与特点下岗、失业人员的统计由于受不同部门不同统计口径的影响，往往会有不同的结果，尤其下岗人员的统计，口径更是多样，这里指的下岗人员是：1986年企业实行劳动合同制改革后招收的职工中，下岗未就业且与原企业未解除劳动关系的职工。失业人员的统计口径是：城镇已登记的失业人员。至1998年9月广州市各地区企业分流及下岗未就业有45900人，其中国有企业职工的人数稍高于城镇集体企业的职工，但城镇集体企业职工的下岗率则稍高于国有企业的职工，剔除中央和省属企业，市属国有企业有22012职工下岗（详见表l）。全市第3季度末仍未就业的27942人，其中国有企业职工占61%。表11998年第3季度末广州企业下岗未就业人数失业人员方面，据劳动部门统计，1998年城镇失业登记人数增加，上半年登记失业100750人，其中第2季度期末增加登记的失业人员占1/3，第3季度期末失业率2.2%。失业人数增加的一个很主要的原因是部分下岗职工解除了劳动合同关系由下岗职工转为失业人员。（二）下岗、失业人员的群体特征广州的下岗职工集中在产业结构调整过程中技术含量不高的行业，首当其中的是小手工业为主的二轻行业以及技术落后的纺织行业，两个行业下岗未就业职工占市属企业下岗未就业职工总数的42%。下岗职工的第一个群体特征是年龄偏大，女性居多，据劳动部门对下岗职工的千人问卷抽样调查反映，50.8%的下岗职工工龄已超过15年，平均年龄36岁。52.2%的下岗职工年龄在35岁以上，25岁以下的职工只占6%，下岗职工中的女性比例是65.8%。劳动部门第三季度的统计结果也有相同反映，国有企业17221名下岗未就业职工中年龄超过35岁的占了73.3%。下岗职工的第二个群体特征是教育程度偏低，技能单一，原工作岗位多为一线工人或一般行政人员。据劳动部门调查，下岗职工中大部分人不仅是在文革期间接受文化教育，而且六成以上的人所受的教育只到初中。据1998年第三季度末的统计，下岗职工中初中及以下的占66.4%，高中技校生占29.36%，大专以上的只占4.2%，他们所掌握的劳动技能远远不能适应市场需求，以原工作岗位区分，一线工人占了63.1%，一般行政人员占21.2%，技术人员只占3.7%，其他人员占12%，下岗职工中有生理残疾的只占6.4%，绝大多数人的身体状况良好，仍有继续工作的生理基础。从下岗人员的二个群体特征看，现时企业职工的下岗是结构性和非自愿性的。企业在产业结构调整中对劳动力的文化、技能要求越来越高，技术进步大大减少了对一般性生产工人的需求，下岗职工由于自身的文化程度及所掌握的技能都不能适应企业的需求，在竞争中处于劣势被淘汰下岗，可以说这部分下岗职工重返原工种岗位或企业上岗就业的难度很大。广州市的就业环境虽是较为宽松，但下岗职工再就业的工作压力也还是存在的。以上是下岗人员群体特征，那么失业人员情况如何呢？1998年广州的失业人员骤增，主要原因一方面是政储加大了企业改革的力度，出现了一批破产和关、停、并、转企业，使一大批职工从就业转为失业。另一方面由于企业在结构调整过程中技术改造需求提高，低技能的工作岗位大量缩减，企业吸纳新劳动力下降。1998年在失业群体中因此而出现了两大趋势，一是失业时间相对延长，失业6个月以上的占人员总数的65%（失业期延长的原因还有部分是失业救济制度导致的）。二是女性增多，占失业人员的60%。据抽样调查，广州的失业人员对失业的体验处于平静，对于工作的流动性质趋于“习以为常”。失业者家庭人均月收入接近600元，虽然远远低于就业者家庭的人均收入，但由于家庭内多个成员同时失业或者下岗的个案较少出现，而且部分人有在临时性的收入，总体来说，基本生活问题不是多数广州失业人员面对的根本问题，对于失业人员来说，失业“无所事事，前景茫茫”是最大的心理压力。因此，他们对再就业工作岗位的期望首选是工作的长期稳定性，福利条件，工资待遇等因素都退居后位，可以说，失业人员在就业问题上变得更加现实。（三）对未来就业形势的分析至目前为止，广州的就业环境仍然宽松，如果能维持现时水平，广州的失业、下岗等就业问题不会构成太大的社会压力，而实际上这种水平将很快被突破。体制性下岗，实质上是同时兼有企业性和个人性特征的隐性失业，是从原计划体制全员就业向市场体制存在破产失业过渡的临时产物，随市场改革的深入，就业问题上的总趋势是下岗职工群将会减少，失业人员队伍将会扩大。比照1994～1997年的就业情况，广州的失业人员已有上升的趋势，1994～1997年依次为1.2万人、2.4万人、3.4万人、6.5万人，1998年第三季度是5.5万人，比1997年同期增长了16.1%。今后的一段时间，随下列三个因素的逐步显性化，广州的就业环境将日趋严峻：首先，全市进入劳动年龄的人口增长比例大大超出退出劳动年龄的人口比例。1990年全市社会劳动力总数为314万人，到了1993年上升为345万人，3年净增加31万人，预测2000年，全市将有54万人达到就业年龄，加上劳动者转换职业频率加快，平均每年进入劳动力市场有16万人左右；而劳动就业岗位有限。劳动部门估计，全市平均每年能安置的在80000人左右。因此，每年将有70000人以上不能充分就业。其次，全员合同制改革后签订的合同在未来几年陆续期满，大部分企业只续签短期合同，部分职工将失业。广州市1995年全面实行全员劳动合同制改革，全市约70000人固定工转为合同工，大批生产性工人签订的劳动合同是在4年以内。据调查，估计与企业签订一年劳动合同的约77000人，占11%，大部分是签订2～4年劳动合同，占43%。近年将陆续有工人合同期满，估计每年有10多万的原固定工面临着企业是否续签合同的问题，一旦不能续签，这部分的职工就要流入社会，加入失业队伍。最后，国有企业改革步子加快以及老城区拆建，将会有部分企业及商业网点关闭。“九五”期间，广州加快国有企业改革的步子，继1997年首开拍买破产企业之后，1998年仅工业口又有3家企业列入市破产企业计划，有13家企业要兼并，10家企业减员增效，仅这部分改革措施的实行，就带来了6000多职工失业下岗。估计未来一段时间，因国有企业改革而分流的职工将会大幅度增加。此外，“九五”期间是广州市的老城区改造及城市道路改建项目高峰期，而广州老城区由于商业网点及企业的密度较大，老城区改造将牵涉众多人员和机构，据有关部门统计，广州老城区每2.4人就有1人需要搬迁，相邻的企业及商业网点将不会再存在，致使一部分职工进入失业队伍。从广州的就业形势分析可见，广州的再就业安置工作具有一定的艰巨性和长期性，要平稳妥善解决企业职工的下岗失业问题，需要一套综合的治理办法。二、对失业、下岗问题的治理对策广州市在经济架构上朝市场化方向迈进的步子比较大，早在几年前就开始了重组社会保障体系的实践探索，1996年又在国家的统一部署下建立了包括重建组织架构，设立专项基金加强就业培训等一系列内容的再就业工程，一方面使下岗、失业职工的基本生活得到保障，另方面也有效地提高了失业和下岗人员的再就业比例，舒缓了就业压力。至1998年第三季度，全市企业下岗职工的就业率和失业人员的就业率都超过了40%，城镇登记失业率控制在2.2%，基本上实现了政府提出的实施再就业工程目标。概括而言，广州市治理失业、下岗问题的主要措施体现在三方面：重建组织架构、设立专项基金、调整相关政策。（一）重建组织架构广州市开始关注失业、下岗问题较早，管理机构设在劳动部门，在中央、省的再就业安置政策之前，就已经相应设计了一系列针对广州特点的政策：如广州失业、下岗人员领取社会支助金的年限不能超过2年等。1996年政府将就业工程列入议事日程，成立了以常务副市长为首的就业工作领导小组，统筹规划全市再就业工程的工作；1997年下半年又成立了“广州市再就业服务中心”，对企业下岗职工进行管理；1998年在下岗职工超过职工总人数5%的企业，又相应建立了再就业服务中心，至98年第三季度，全市已设立再就业服务中心67个，再就业服务工作站4700多个，市属企业的下岗职工已基本做到有专门机构或专人管理。（二）建构职工基本生活保障的体系1998年中期，广州市政府连续颁发了《关于落实企业下岗职工生活保障的紧急通知》、《关于我市城镇居民最低生活保障资金转由财政负担的通知》等4个文件，建立和完善了广州市职工基本生活保障的四项制度：①规定了职工最低工资标准；②规定了下岗职工最低生活费标准；③规定了按工龄发放失业保险救济金的标准；④规定了居民最低生活保障线的发放标准（民政救济线）。按1998年的发放水平，四项制度的具体标准分别是：380元、340元、340～437元、240元。这四项制度的实施，妥善地稳定了职工的情绪。（三）建立再就业专项基金为提供再就业工程的物质基础，广州市采取财政拨款、结余失业保险基金调拨、企业与劳动者各缴部分的方式，筹集了总额为8000万元的再就业专项基金。基金的主要用途有4方面：失业和下岗人员的转岗培训；给予优势企业吸纳失业人员或使用下岗职工一定的经济支持；扶持就业服务机构；为特困失业人员和下岗职工提供就业服务的费用。1998年中期，为专项解决企业下岗职工的基本生活保险问题，广州市政府还为市属企业下岗职工筹集了5500万元的帮困资金，并要求区、县级市政府为所属企业下岗职工相应预算帮困资金，补足困难企业发放下岗职工基本生活费差额，帮助困难企业按时足额发放下岗职工的基本生活费。帮困资金的覆盖范围不仅包括国有企业，还包括集体企业，至9月底，已有83家市属企业共5400多名职工接受帮困资金的支持。此外，各社会团体也积极参与到实施再就业工程上来，关注下岗、失业职工的基本生活问题，工会系统设有职工济难基金等互助补充保险组织，定期救助特困职工。据工会调查，目前广州市区、县级市、行业、直属单位一级以上的职工解困基金组织53个，互助补充保险组织14个，有基金接近1亿人民币。这些基金组织的运作，形成了广州职工生活的重要补充保障网络。广州失业人员不为基本生活问题所困，其原因很多，亦可在这里找到部分注脚。（四）调整和制订了一系列保障和促进就业的政策措施广州市政府针对失业下岗率上升的问题还采取多项行政措施，这些措施主要有：①控制企业分流富余人员的规模与速度。包括：凡是短期内一次性辞退20名职工以上的企业（含关闭、破产、合并企业），要依法向劳动行政部门申报；所辞退的职工要先试行在本系统内调剂使用；允许被辞退的职工竞争顶替本企业的外来劳动力岗位；半年内企业新招工时要优先招用被辞退的职工。②规定企业要向被辞退的职工发放经济补偿金。破产、关闭企业职工的经济补偿金从资产转让所得中给付。③向提供或开发就业岗位的企业提供经济支持。包括：凡安置30人以上的生产自救点（含就业服务企业）可按标准，给予低息就业扶持金或生产自救费，也可给予一次性拔付已安置的失业职工应享受而未领取的失业救济金；为吸纳失业下岗人员的优势企业或发展中的企业，提供下岗失业人员安置费；对失业人员和安置富余职工达到本企业职工总数60%以上的劳动就业服务企业，其注册资金达到规定数额一半的，准予注册登记，核发法人营业执照；向吸纳失业人员和安置富余职工人数达到本企业职工总数30%和60%的企业，分别减半征收工商管理费1年和2年。实行分类调控外来劳动力的政策，腾出部分就业岗位，安置本市劳动力。包括：对本市劳动力资源供过于求的工种，只能招用本市劳动力；对本市劳动力资源供求平衡或经开发、训练后可满足需求的，按“先市内，后市外”的原则按比例招用外来劳动力。三、面临的问题应该说广州市政府在治理广州的失业、下岗问题上制定的一系列相关政策措施，较为有效地缓解了失业下岗问题对社会的冲击，但是检讨这些措施的实施效果，问题依然存在。①宏观方面，目前政策措施主要的着眼点与市场经济要求有距离。广州近年出现的企业职工失业、下岗现象，应该说是深化改革、产业结构调整、社会经济结构转型的产物，是不可避免的，当前政府对下岗职工采取保留他们与原企业是劳动关系，用财政、社保基金、企业“三家抬”的办法解决他们的基本生活保障，多渠道解决他们的再就业问题，对缓和矛盾、减轻震动是有必要的，但是可以肯定地说，目前所采取的政策措施，只能是过渡性的，这些措施从长远看，有很大的局限性，甚至可以说存在着不可避免的副作用。真正解决失业压力的方法是激活经济，新增就业岗位。企业减员增效、调整产品结构意在提高市场竞争力，但现时的下岗保障政策迫使企业继续背负富余人员的生活费，背离了企业改革的目标。②微观操作层面的主要问题是失业救济金标准偏高，结果既给社会保险部门带来压力，又不利于失业职工再就业。现行失业救济标准是依据失业人员工龄长短按上年度月平均工资的35%、40%、45%分三个档次发放，目前情况是分别已达340元、388元、430元，失业救济的平均水平已超过企业职工最低工资标准（380元），因而带来一些负面影响，由于领取失业救济金不需要缴纳社会保险费，一些效益欠佳的企业职工干足工时所得的工资还不如领失业救济金高，引起在岗职工的不满，而失业保险过度保护失业人员，也助长了失业人员延长失业时间的现象。③此外，下岗基本生活费发放时间过长，既造成企业的负担过重，也分散了企业资金，不利于资源的合理使用，还影响下岗职工的再就业。广州市下岗生活费的发放标准是参照失业保险的最低线发放的，发放时间限定为2年，参照国际上领取失业救济年限的规定，广州的发放时间已属较长了，现在正准备根据国家和省的统一改策调整为3年，如此以来，将会成为企业