开门立法社会参与-记慈善立法实践中的国家与社会互动

2014年开门立法社会参与记慈善立法实践中的国家与社会互动

2013年，党的十八届三中全会决议将国家发展带入了一个新的历史时期，2014年，十八届四中全会明确了“依法治国”的战略方针。2014年开展的慈善立法进程正好处于国家进入新历史时期的开端，立法机关与学界和社会组织密切合作，多场次、多议题、多形式、多参与主体的慈善立法讨论，很好地实践了四中全会关于“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的精神，展现出以往从未有过的国家“开门立法”的盛况。慈善法开门立法，社会各界在立法草案起草过程中进行公共讨论，致使立法实践的过程不仅促进了法律议题的公开透明，也成为打造中国社会公共空间的直接动力。2014慈善立法进程简介我国慈善领域的相关立法远远落后于实践。迄今，慈善方面的立法只有1999年颁布的《公益事业捐赠法》，以及规范我国三种社会组织——基金会、社会团体、民办非企业单位登记、注册和行为的三个行政法规。慈善立法的历程可追溯至2005年。当年9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草《慈善事业促进法》的立法建议。2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法进入立法程序。但是，相关的很多问题包括慈善的含义，是大慈善还是小慈善，与公益是什么关系等问题均有很大争论，致使慈善法一直未被提上国家立法的重要日程。直到2013年11月，慈善法列入了十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。2014年，是慈善立法的重要转折点。可以说，慈善立法驶入了快车道。十年长跑，一朝提速，工作的紧迫性可想而知。2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。按照程序，全国人大法工委应该在内司委提请常委会第一次审议之后接手立法工作，而为了保障慈善立法全程顺利，他们提前介入，和内司委一道工作。全国人大内司委对慈善事业立法高度重视，专门成立由委员会主要领导担任组长的立法领导小组，并召开立法研讨会，邀请有过慈善法规立法经验的地方人大、民政部门代表和专家对立法过程中的重大问题进行讨论。2014年，正是党中央提出“依法治国”重大方针后的第一年，作为立法机关的全国人大常委会，在慈善立法进程中，按照“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的原则实践开门立法。慈善立法由全国人大内司委亲自牵头的消息一经传出，立刻引起全社会的高度关注。大专院校、研究机构、民间组织、传媒界各界人士，以及参与慈善公益事业的企业家们奔走相告，都志愿为立一部善法贡献力量。多家机构以民间建言献策方式自行组织立法建议稿起草小组，并开始连续作战，多个社团、基金会不仅参与全国人大内司委的立法座谈会，而且自行组织立法研讨会，且下半年的频率更高于上半年，总之，社会参与慈善立法的活动贯穿了2014年全年。同时，全国人大内司委连续作战，马不停蹄。自3月到年底，全国人大内司委共组织了9次座谈会，到七八个省份调研，而全国各地自组织的慈善立法沙龙、研讨会、座谈会等近30场，仅北京大学法学院非营利组织法研究中心与清华大学明德公益研究中心合办的“慈善立法半月谈”就历经8个月，办了14期之多。每场讨论，都邀请基金会、社团、民办非企业单位、高校研究中心以及草根组织和传媒机构代表广泛参与。全国人大内司委和法工委也尽了最大努力参加社会各界自组织的慈善立法研讨会，达20次之多。每到一处，他们都全程聆听和仔细记录，针对重点问题提问。这种谦逊和认真的态度鼓励了会议的参与者们，大家对慈善立法中的每个议题，都热烈讨论、知无不言、言无不尽。可以说，在慈善立法的议题上，国家与社会间的互动达到了前所未有的广度和深度。2014社会参与慈善立法的重要记录据不完全统计，2014年，全国各地组织了近30场慈善立法沙龙、研讨会、座谈会等活动。参与单位有六七百家，参与者达2000人次以上。这些研讨活动涉及慈善的定义，与公益的区别，慈善法的调整范围、慈善组织的含义和分类，慈善法与其他三部行政法规的关系，慈善公募权和网络募捐的关系、中外慈善立法比较等众多重要议题。现将其中的重要研讨活动列表如下。[1]中国慈善发展报告（2015）1221民间5版本研讨会民间为慈善立法出版本，而且出了多个版本，是2014年慈善法开门立法的亮点。2014年12月21日，由中国灵山公益慈善促进会主持召开了慈善立法民间5版本研讨会。5个版本的提出机构是：（1）北京大学非营利组织法研究中心联手清华大学明德公益研究中心；（2）北京师范大学中国公益研究院；（3）中山大学公民与社会发展研究中心；（4）上海交通大学非营利组织研究中心；（5）中国社会科学院法学研究所。据了解，山东大学和山东临沂大学也向全国人大内司委提交了慈善法的版本，所以一共是7个版本。2014年确实是民间参与慈善立法的丰收年，迄今为止，还没有哪一部法律在起草阶段就能如此牵动全社会的关注。2014年12月21日发布的民间5个版本中，最值得提出的是北京大学非营利组织法研究中心与清华大学明德公益研究中心共同提出的版本。这个两家联手，历经8个月磨砺出来的版本，共14章247条，几乎够上一部慈善法典了。而这部“法典”的起草过程更加不同凡响。它是法学、社会学、经济学、行政学等各界专家学者，与基金会、社团、民办非企业单位和草根民间组织共同切磋14次的最终成果。北大、清华联手起草慈善法民间版本的目的和目标十分明确，不仅要为全国人大立法机构贡献一部汇集民间智慧的法律版本，还要在立法起草过程中向公众不断进行法律知识的传播。可以说，这个目标既在法律之中，又在法律之外。要让公众明白慈善立法并非只是慈善组织的事，也是关系到每个公民社会权利的要事。金锦萍、王名、刘培峰三位学者取其“法”字的“三生有幸”之意，刻立铭章，作为共同设立和主持“慈善立法半月谈”沙龙的logo，凸显了三位学者也即三位公民的社会情怀。为让慈善法成为真正能解决现实问题的法，就得“先说事儿，后写字儿”，所以，从4月26日到12月14日，“三生”即三位书生共举办了14期半月谈沙龙，邀请了几十家社会组织和上百人次参与慈善立法的专题讨论，从立法原理、意义到具体法条，从宏观框架到微观法条，将庞大的慈善法系统分解成了可理解、可参与的法律普及知识，让所有的参会者获益匪浅。非营利组织——基金会中心网的负责人程刚参与了大部分半月谈，对此深有感触。他说，这大半年的参会等于上了一次高质量的法律研讨班，对提升自己是一场真正的洗礼。全国人大内司委和法工委有关人员全程参加了14次半月谈，《新京报》的公益记者受邀也全程参与，为将晦涩的法理知识与专业的法理词汇转换成通俗易懂的报道，三位书生做出了重要的努力。为了准备12月21日的慈善立法研讨会，作为主办机构的中国灵山公益慈善促进会进行了精心策划，不仅编辑印刷以集中展示5个版本，协助其中4个版本首发，更主要的是，策划全天会议中各节的内容、邀请最合适的各界人员参会、把握好会议的每步程序、努力让所有参会者都有所收获。内容策划上，首先对5个版本进行比较和综述，接着依照慈善立法的法理逻辑，并与现实结合，以规范与自由、规制与激励为两个分主题，再分别就立法宗旨与定位，慈善组织、捐赠与募捐，慈善财产，慈善服务，行业自律与他律、信息披露等5个子主题进行专题讨论，每场讨论，都邀请一位法学家先做主旨发言，接着由法学专家、社会学专家和非营利组织负责人各一名做点评，而后与在场嘉宾进行充分互动。为了邀请最合适的人出席研讨会，确定了全结构化的各界全面参与的邀请原则。最后，有百位参会者分别代表了政界、学界、社会组织界（基金会、社团、民非、备案组织、免登组织、境外驻华组织）、企业界、传播界，以及社区备案组织和公民个人。参会者的多界别化，为多层面、多视角、多领域的这场公共讨论奠定了基础。该次会议的形式设置也有别于以往，会务方面采取“自主服务”“秩序谏言”的原则，不设置单纯工作人员，每个参会者都是会议代表，以求共同营造平等自助、秩序井然的庄重气氛。为保障会议讨论公开公正，会议主办者精确计算全天的讨论时间净值，即去掉休息、午餐时间后总共6个半小时、390分钟，并且定出了严格守时、自由发言不得超过2分钟等规则以提升时间的利用率。会中还对每段发言人次做统计，不断鼓励到会者积极参与。与会者均以开放的心态聚精会神、专心致志、排除干扰地投入讨论。据统计，到会议结束时，100位代表有80人次发言，可见会议的热烈程度。中国扶贫基金会执行会长何道峰在总结发言时提出：“今天的会议完全凸显了时代的特征，在立法领域，在公益行业，应该是一个里程碑式的会议。”开门立法、社会协同任重而道远任何立法都是一种重大的公共选择，需要给利益相关方提供参与的公共通道。而慈善立法涉面很广，从普通公民到企业家，从草根组织到公募、非公募基金会，从民间社会到政府机构，无不与之相关联。2014年慈善法开门立法的实践，为立法者与民间社会之间的充分沟通提供了方式和渠道，一种将实务分析与法理研究相结合、以民间智慧形成的立法版本用于支持