广州市完善重大决策程序规范推进民主科学依法决策

广州市完善重大决策程序规范推进民主科学依法决策

行政决策是行政机关履行职责实施行政管理的基本方式和关键环节，其涉及面广、影响深远，与人民群众利益密切相关。行政决策制度的科学化、民主化、法治化，是推行依法行政、建设法治政府、发展社会主义民主政治、维护社会和谐稳定的客观要求和重要保障。科学民主依法决策关系政府执政能力建设，关系依法治国事业的兴衰，关系广大人民群众的福祉。但是，目前国家层面没有有关行政决策的专门立法，只是在中共中央、国务院的文件中对行政决策具体程序提出了原则要求。广州是改革开放的排头兵和先行者，经济社会发展迅速，具有政治民主发展的深厚土壤。随着依法治国和法治政府建设的不断推进，民众对科学、民主、依法决策的需求和呼声越来越高，广州市政府开始探索通过法治化手段推动科学民主决策。一总体情况2002年以来，广州市政府先后制定、修订了《广州市人民政府工作规则》、《广州市人民政府规章制定办法》、《广州市行政规范性文件管理规定》、《重大民生决策公众征询工作规定》等一系列规章制度，为出台统一的政府重大行政决策程序规定铺垫了基础。2010年10月18日，市政府制定出台《广州市重大行政决策程序规定》（以下简称《规定》），以政府规章形式进一步规范行政决策行为，明确规定重大行政决策应当遵循的五大法定程序，为科学、民主、依法决策奠定了制度基础。《规定》由市政府法制办牵头起草，历经多次讨论修改，最终自2011年1月1日起施行，共分五章三十五条。内容包括立法目的、实施部门、决策原则、决策范围、决策启动程序、公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体审议、决策后评估、决策监督和责任追究等，建立了广州市重大行政决策程序的基本制度，标志着广州市依法行政工作向前迈出了坚实的步伐，为政府科学民主依法决策提供了规章依据，实现了政府决策的有法可依。（一）界定范围《规定》具体明确了纳入重大行政决策的七大事项：一是制定经济和社会发展重大政策措施；二是编制和修改各类经济、社会、文化发展和公共服务总体规划；三是使用重大财政资金，安排重大政府投资项目，处置重大国有资产；四是开发利用重大自然资源；五是制定城市建设、环境保护、土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、住房保障、交通管理等方面的重大政策措施；六是制定行政管理体制改革的重大措施；七是其他需要政府决定的重大行政管理事项。（二）起草机制政府行政首长或者分管领导可以直接提出决策建议，并指定决策起草部门。决策起草部门可以自行组织起草决策草稿，也可以委托有关专家或者专业研究机构起草决策草稿。决策草稿应当包含决策目标、工作任务、措施方法、时间步骤、决策执行部门和配合部门、经费预算、决策后评估计划等内容，并应当附有决策起草说明。对需要进行多方案比较研究的重大行政决策，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。（三）风险评估与专家论证决策起草部门应当就决策草稿进行决策风险评估。决策风险评估可以分类委托有关专门研究机构进行。决策风险评估报告应当对决策草稿进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估，并相应提出防范、减缓或者化解措施。决策起草部门应当组织专家咨询会，邀请相关领域5名以上专家或委托专业研究机构对决策的必要性和可行性等问题进行咨询。专家或者专业研究机构论证后，应当出具签名或者盖章的书面咨询意见。决策起草部门应当就决策草稿征求本级政府其他有关职能部门和下级政府的意见。（四）公众参与决策起草部门应当根据风险评估报告、专家咨询意见以及其他部门和下级政府的意见修改形成决策征求意见稿。依照市人民政府有关重大民生决策征询公众意见的规定决策征求意见稿向社会公开征求意见的，决策起草部门应当通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体进行。公开征求意见时间不得少于20日。公众可就决策征求意见稿提出意见和建议，也可以提出其他决策方案。可以通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见，现职公务员不得被选为听证代表。以民意调查方式征求公众意见的，应当委托独立调查研究机构进行，并作出书面调查报告。完成公众参与工作后，决策征求意见稿应当经决策起草部门的法制机构审核，并经决策起草部门领导集体讨论通过后，形成决策草案及其起草说明。（五）合法性审查决策起草部门将决策草案提请政府审议时，应当送交本级政府法制机构进行合法性审查；政府法制机构应当从决策事项是否属于政府法定权限、草案的内容是否合法、草案起草过程是否符合规定的程序等方面进行合法性审查。（六）集体审议决策草案应当经政府全体会议或者常务会议审议决定。政府全体会议或者常务会议应当对决策草案作出做过，不予通过以及修改、再次讨论或者搁置的决定。决策草案搁置期间，决策起草部门可根据实际情况变化提请政府再次审议，是否再次审议由政府行政首长决定。被搁置超过1年的决策草案，不再审议。对于应当提请市人大常委会审议的重大事项，及时提请审议；对于应当向市人大常委会报告的重大事项，及时报告。除依法应当保密的外，决策事项、依据和决策结果应当通过政府网站、报纸等公众媒体公开。实施常务会议会后即时新闻发布制度。每周的市政府常务会议结束后，立即组织召开新闻发布会，将本次常务会议讨论的重点民生话题以及重大决策公之于众，接受市民的评议与监督。（七）决策后评估重大行政决策后，定期进行评估，如果出现导致决策目标全部或部分不能实现的情形的，决策执行主办部门应当提出停止执行、暂缓执行或修改决策内容的建议，经政府批准后实施。二最新发展情况《规定》的出台，解决了广州市重大行政决策无法可依的问题，明确了重大行政决策的法定程序，为政府科学民主依法决策提供了规章依据。但是，它毕竟只是一个制度框架，要将这项制度落到实处，还有许多工作要做。为此，广州市积极探索，由市政府法制办牵头组织，不断完善重大行政决策的配套制度，对行政决策各环节的程序和内容进行了细化规定。截至目前，广州市结合《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》、《中共广州市委政治协商规程》、《广州市政府工作规则》等规定，基本形成了以《规定》为主干，以《广州市重大行政决策目录管理试行办法》、《广州市重大行政决策专家论证办法》、《广州市重大行政决策听证规定》、《广州市重大民生决策公众咨询监督委员会工作规定》为配套的一系列体现科学、民主、法治决策精神的体制机制。（一）细化听证制度听证是公众参与的重要形式。2011年8月5日，广州市出台了《广州市重大行政决策听证试行办法》（穗府办〔2011〕32号），规范重大行政决策的听证程序，对《规定》中创新性规定的“现职公务员不得被选为听证代表”的执行作出具体的操作细则，进一步细化了听证中公众知情权和参与权的保障措施。当时，公众普遍认为听证会就是“听涨会”，听证会是政治作秀。如何改变这种看法，广州市政府考虑到公务员可以通过体制内的其他途径对听证事项表达意见，而听证会应当作为听取广大群众意见的途径，因此创新性地规定，现职公务员不得被选为听证代表，在规范听证代表资格方面进行了有益探索。同时，进一步细化了听证中公众知情权和参与权的保障措施，突出表明了政府是真正愿意贴近群众，真心实意地希望听取公众意见。之后，中央电视台将此项规定作为“创举”进行了专题报道。此后，在2011年广州市中心区投放1000台出租汽车运力的决策上，2012年城市自来水水价调整等多项政府决策中，决策起草部门在前期充分调研论证、征求部门和公众意见的基础上，按照要求组织听证会，通过规范的听证程序充分听取民意，听证报告为市政府依法决策提供了重要的参考。（二）创建公咨委制度公咨委制度的全称是“重大民生决策公众咨询监督委员会制度”。公咨委制度是我们学习借鉴香港经验，结合广州实际，具有显著广州特色的制度创造。2012年，为稳妥有序推进同德围片区治理，在市政府推动下，同德围地区综合整治工作咨询监督委员会成立，工作职能主要包括意见征集、过程监督、协调矛盾和工作评价四个方面。由于公咨委的介入，片区治理过程引入公众参与，各方利益得到较好协调，同德围治理顺利推进，收到了良好效果。2013年，在“同德围模式”的有效实践基础上，参考港澳经验，广州市将“公众意见征询委员会”制度化，制定《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》。2015年，广州市对公咨委制度进行修订完善，出台《广州市重大民生决策公众咨询监督委员会工作规定》（穗府办〔2015〕43号）。（三）强化专家论证制度专家论证是重大行政决策的重要环节。广州市政府很早就引入了专家论证咨询制度，2000年在制定广州市城市总体发展战略规划时，曾聘请吴良镛、周干峙等院士作为专家参与论证。专家们提出“南拓北优、东进西联”的城市空间发展战略，成为指导广州发展的重要思想。在确立新型城市化发展战略、垃圾焚烧处理、住宅加建电梯、东濠涌深隧工程等工作中，广州市委、市政府都特别认真倾听专家的意见。但是，如何充分发挥咨询专家的作用和优势，如何遴选专家，如何防止专家在决策参与中的利益冲突等问题，在实际工作中并没有得到很好的解决。为此，经过几年的探索，2014年3月，广州市出台了《广州市重大行政决策专家论证办法》，进一步强化了专家论证报告的效力，明确专家论证报告应当作为重大行政决策的重要依据；建立了全市统一的重大行政决策咨询论证专家库，区分综合专家库和专业分库，实现资源共享和统一公布；并对专家的权利义务进行了明确规范，强化专家责任，规定专家的回避制度，促进论证水平提升。（四）引入目录管理制度《规定》出台后，由于只对重大行政决策的范围进行了定性描述，而没有具体项目的定量界定，每年都有部门向广州市政府提出同一个问题：到底某项决策属不属于重大决策？这一直困扰着我们的工作。考虑到行政决策的事项和范围的繁多和庞大，且具体的数量标准在不同阶段和不同类型事项上表现也不相同，因此，在定性的基础上。由行政决策主体进行是否属于“重大”进行判断，在现实中是较为可行的做法。2013年底，广州市制定出台《广州市重大行政决策目录管理试行办法》，首次对重大行政决策的范围进行细化界定，根据“谁决策谁负责”的原则，要求相关部门于每年年初提出决策目录和听证目录，经法制机构审查、政府常务会议审定后印发实施并向社会公布。2014年，广州市认真做好“首次”目录编制工作，从各部门申报的43项事项和174项市政府重点工作中梳理并审查，最终将具有基础性、全局性和影响面广的15项决策事项纳入广州市2014年度重大行政决策事项目录，并将其中2项纳入听证事项目录。目录中的决策事项将按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、市政府集体审议决策的五大程序开展。广州市自2014年在全国率先实施重大行政决策目录管理以来，截至2017年，广州市已先后将50项决策事项列入重大行政决策目录，并得到较好的实施。2016年，在连续实施3年市政府重大行政决策目录编制管理的基础上，出台了《广州市政府各部门普遍制定重大行政决策事项目录先行试点方案》（穗府法〔2016〕26号），要求市政府各部门普遍制定重大行政决策事项目录并向社会公布，将重大行政决策目录管理制度由市、区政府向部门推广。（五）完善合法性审查机制《规定》确立了重大行政决策合法性审查制度，明确未经政府法制机构审查的决策草案，不得提交政府审议，不得实施。广州市根据规定，对各部门拟定的涉及与人民群众利益密切相关、社会涉及面广、依法需要政府决定的重大决策，从决策事项是否属于政府法定权限、草案的内容是否合法、草案起草过程是否符合规定的程序等方面积极提出审核意见，为决策把好法律关。同时，不断完善文件审查制度和政府合同管理制度，于2010年修订《广州市行政规范性文件管理规定》，2012年制定《广州市政府合同管理规定》，对有效维护政府合法权益等方面进行了明确规范，积极服务政府决策。（六）制定出台地方性法规《广州市依法行政条例》为适应法治政府建设的新形势和新要求，深化和推广广州市规范重大行政决策程序等法治政府建设的经验做法，广州市制定了全国第一部全面系统规范依法行政工作的地方性法规《广州市依法行政条例》（以下简称《条例》），将广州市在推进依法行政方面的经验和制度，在全市范围内进一步的深化和推广，很好地解决了推进依法行政的外部动力不足、制度设计过于零散、制度缺乏刚性、保障措施不力等重点问题。《条例》以保护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点和落脚点，进一步规范行政权力运行，创造性地建立了许多新的制度，对依法行政提出了新的要求，为全面提升广州市依法行政的能力和水平，加快建成法治政府指明了前进的方向和具体的路径，具有鲜明的时代特色和广州特色。《条例》充分吸收了广州市在行政决策方面的立法经验，结合广州市实际情况，按照科学、民主、合法决策的基本要求，对行政决策的主体、权限、基本原则、程序要求等进行了系统规范，较好解决了当前行政决策领域存在的任意决策、朝令夕改、决策失误、责任不清等问题。《条例》第13条，对完善行政决策制度提出总体要求。《条例》第16条，对需要举行听证会的行政决策事项进行规定。《条例》第17条和第18条，对行政决策的执行以及变更程序做出了明确规定。《条例》第19条至34条，共计16条，对重大行政决策的范围和程序做出了全面、系统的规定。第19条明确将公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的五个法定程序。第20条明确了重大行政决策的范围。《条例》第24条至29条，进一步完善了重大行政决策的有关配套制度，如公众参与、征求意见、意见反馈、专家咨询、风险评估等，并提出了详细要求。《条例》第30条至34条，明确了合法性审查、集体讨论决定、决策公开、实施后评估、镇政府重大决策事项等。三实施效果2012年，“广州市完善重大决策程序规范推进科学民主依法决策”项目荣获中国政法大学发起设立的第二届中国法治政府奖。评委会评价指出：“完善重大决策制度，是法治政府建设中的一项枢纽型工程。广州市政府秉持敢为人先的创造精神，在难点上立题，在关节上突破，在其体系初成、硕果初结之际，值得我们寄予更多期待”。《规定》的出台，奠定了重大行政决策的制度基础，推动广州市法治政府建设始终走在全国前列。全面规范重大行政决策程序是广州市发挥地方立法先行先试的有益尝试，增强了行政决策的透明度，提升了公民对决策参与的热情，促进了政民之间的良性互动，有效推动了广州市各级政府重大行政决策的规范运作。（一）科学民主依法决策成为共识《规定》出台后，广州市委市政府对科学民主依法决策工作更加重视，通过多种形式狠抓宣传贯彻，各项配套制度相继出台，有效提升了各级领导干部科学民主依法决策意识，依法决策成为各级领导干部和社会公众的共识，逐渐形成科学民主依法决策的良好氛围。目前，市、区政府决定关系民生的重大行政决策时，普遍按照公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体审议的规定动作进行决策，降低决策风险和行政成本，从源头上消除或减少行政争议。（二）公民参与的热情不断提高全市涉及人民群众切身利益的重大事项，注重听取社会各界的意见，保证决策顺应民意、合乎民心。如在教育、公共交通、“三旧”改造、自来水、污水处理、公租房保障、旧楼加装电梯等重大事项和民生事项的决策过程中，通过大范围、多层次公开征求意见，集中民意，体现民智，较好地化解了决策所要解决的社会管理难题。在社会民生问题上，实现了政民的良性互动，激发了社会公众参与政府决策的热情，保证了重大行政决策的科学性、民主性，也推动了市委市政府重点工作依法科学顺