新美国安全中心美国国家技术战略报告剖析及启示

新美国安全中心“美国国家技术战略”报告剖析及启示

唐璐张志强摘

要：美国国家安全与国际事务领域核心智库新美国安全中心（CNAS）发布的“美国国家技术战略”系列报告认为美国必须实施一项国家整体性技术战略，以维护美国的全球技术领导地位与影响力、在中美高技术竞争中获胜。文章采用文献调研法和网络调研法收集相关资料，重点对“美国国家技术战略”进行内容分析和解读，梳理提出了美国国家技术战略四大支柱行动及战略实施三阶段路线图，剖析了以该智库为代表的美国科技智库为美国决策层提供战略决策建議的方法论。中美之间以科技竞争为核心的全面对抗与竞争的战略政策研究已成为新美国安全中心等众多美国智库的主要研究内容，“美国国家技术战略”报告对我国科技智库与科技情报研究机构主动前瞻开展相关研究、服务国家科技战略决策有重要启发意义。Key：新美国安全中心;智库;美国国家技术战略;中美竞争：G359.7

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DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2022006TheU.S.NationalTechnologyStrategyReportsandEnlightenmenttoChineseS&TThinkTanksAbstractThispapermakesanin-depthstudyoftheU.S.NationalTechnologyStrategyReportsofTheCenterforaNewAmericanSecurity（CNAS），arenownedU.S.thinktankthatfocusesonnationalsecurityanddefensepolicyresearchandanalysis.CNASarguesthattheU.S.governmentmustcraftanationaltechnologystrategytomaintainitstechnologicalleadership，andtowinthisunprecedentedstrategiccompetitionwithChina.Thispapermainlyadoptsliteratureresearchmethodandnetworkresearchmethodtocollectrelevantinformation，focusingonthetworeportsoftheCNAS.Itcombsthefourpillarsofthestrategy，andthecomprehensiveframeworktodevelop，implement，andmonitorandevaluatethiswhole-nationstrategy，analyzingtheunderlyingmethodologyofCNAStoprovidestrategicdecision-makingadvicetotheU.S.leadership.StrategicpolicyresearchonconfrontationandcompetitionbetweenChinaandtheU.S.hasbecomeamajorresearchtopicofU.S.thinktanks，providingreferencesfortheresearchandbuildingofChinesethinktanks.KeywordsCenterforaNewAmericanSecurity;thinktank;U.S.NationalTechnologyStrategy;China-U.S.competition当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，大国竞争日益扩大与白热化发展，国际格局演进提速换挡[1]。中美关系正在发生质变，逐渐向“以竞争为主并向全面战略竞争方向发展”的竞争对手关系演变[2]。在此背景下，专注于国家安全研究的美国新型高端智库新美国安全中心（CenterforaNewAmericanSecurity，CNAS）明确提出，美国政府必须制定与实施一项国家整体性技术战略，以在这场新型大国竞争中获胜。为此，CNAS启动“美国国家技术战略”（U.S.NationalTechnologyStrategy）项目[3]，先后发布《掌舵：迎接中国挑战的国家技术战略》（TakingtheHelm：ANationalTechnologyStrategytoMeettheChinaChallenge）[4]、《信任流程：国家技术战略的制定、实施、监测和评估》（TrusttheProcess：NationalTechnologyStrategyDevelopment，Implementation，andMonitoringandEvaluation）[5]等重要智库研究报告，为这一国家技术战略提出蓝图与具体政策建议。CNAS的研究内容与建议一贯深刻且可操作性强，并与美国政府高层联系紧密、施加政策咨询影响方式灵活多样，对美国国家安全和国际事务决策有着显著的政策影响力[6-7]。深入解读和分析CNAS的“美国国家技术战略”项目系列报告，对我国科技智库主动作为、前瞻开展有关科技战略研究有启发意义，对了解和把握美国国家技术竞争战略的发展动态具有指向意义。本文采用文献调研法和网络调研法收集相关资料，重点以CNAS的“美国国家技术战略”项目报告为研究对象，剖析项目的战略思想与研究方法，判读、梳理其提出的美国技术战略四大支柱行动及战略实施三阶段路径设计等，并对其潜在影响进行预判，结合对CNAS智库的定位和任务的观察分析，从而为我国科技智库开展类似重要科技战略规划与实施政策方法研究、应对美国的技术竞争提供战略咨询支撑提供借鉴。1

CNAS及其“美国国家技术战略”项目概述当今世界正在经历百年未有之大变局，战略前沿高技术竞争成为大变局的关键变量。在美国谋求维持高技术领域的全球领导地位并发起对华全面科技竞争的时代背景下，CNAS前瞻性推出的“美国国家技术战略”项目，反映出智库的敏锐战略洞察意识与前瞻议题设置和决策咨询能力。其从政策内容与组织流程等方面设计美国国家技术战略的研究方法具有严谨性与科学性，对我国智库提高前瞻议题设置能力、开展重大战略与政策咨询研究具有方法论启示意义。1.1

CNAS简介CNAS是一家致力于从事美国国家安全与国际事务研究的世界著名智库，以“制定有力、务实和有原则的国家安全和国防政策”为使命[8]。自2007年成立以来，一直紧跟美国国家安全时事优先事项、与美国政府高层联系紧密、研究成果丰硕务实，其对上信息得到美国领导层的积极响应与采纳，对美国国家安全和国际事务决策有着显著的政策影响力。根据美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告》，CNAS已迅速成长为美国排名前20的顶级智库之一，在国防和国家安全领域、外交政策和国际事务领域分别位列全球前10位与前20位的世界顶尖智库之一[6]，在影响力塑造方面非常成功。1.2

“美国国家技术战略”项目背景美国在其2017年版《国家安全战略》中，明确将中国视为“战略竞争对手”[9]。自2018年美国发动中美贸易战以来，中美关系日趋紧张，并迅速向经济战、科技战乃至颠覆战、舆论战等蔓延。中美关系已经形成全面对抗的态势，且从长期趋势看，至少在未来30年中国建设现代化强国的进程中，美国都将会对中国持全面压制和对抗的国策[10]。在此局势下，中美之间对抗与竞争的战略政策研究已成为众多美国智库的主要研究内容与必修课。美国智库或专门设置中国研究专题或项目（如卡内基国际和平基金会[11]、对外关系委员会[12]、战略与国际问题研究中心[13]等），或借助有关中国研究中心或部门（如布鲁金斯学会的约翰·桑顿中国中心[14]、兰德公司的唐氏美中关系研究所[15]等）开展深入研究。CNAS向来密切关注我国军事、科技等领域发展动态，近年来专门在其印太地区安全研究领域下设立“中国挑战”[16]议题，并在此议题下，针对我国的“一带一路”、数字技术传播、新冠肺炎疫情后的军事与政治行为等主题进行深入研究。1.3

“美国国家技术战略”项目战略思想CNAS认为，崛起的中国对美国及其盟友的经济、国家安全以及全球自由民主价值观构成了根本挑战，中国正与美国进行长期的、多领域的、以技术竞赛为核心的地缘战略竞争。在这场与过去几十年截然不同的新型大国竞争中，CNAS尤其强调技术竞争的重要性，认为国家的技术领导力（即一个国家发明、创新和部署技术以进行经济竞争并确保其利益的能力）将在很大程度上塑造未来若干年自身的发展，并极大地左右未来国际力量平衡、塑造国际和平与安全格局。目前，由于美国技术竞争力的研发投入、人力资本等关键要素面临压力，美国的全球技术领导地位岌岌可危。CNAS明确提出，要维护自身技术领导地位与影响力，应对中国崛起带来的挑战，在这场大国竞争中获胜，美国政府就必须制定与实施一项连贯、全面的国家技术战略[4]。为此，CNAS于2020年9月启动“美国国家技术战略”项目，旨在为美国未来可能推行的国家技术战略制定政策蓝图与实施框架，从而加强美国的创新能力、维持技术领导地位。目前，该项目于2021年1月13日、4月20日先后发布《掌舵》《信任流程》等研究成果报告，审视了美国国家技术战略的重点领域及这些领域的现有制度与流程，并提出具体可行的政策建议，以帮助美国政府制定与执行有效的国家技术战略。1.4

“美国国家技术战略”项目研究方法项目采用文献调研、专家咨询等方法开展研究。其对CNAS及业界相关学术成果进行了广泛的文献调研;对国防部、财政部、商务部、白宫国家安全委员会和国家经济委员会及其他机构的现任、前任官员进行了针对性访谈;组织多次战略研讨会，广泛邀请政策执行者、私营部门代表和学术专家等参与。项目从政策内容与组织流程等方面对美国国家技术战略进行设计（见图1）。本文重点对《掌舵》《信任流程》的主要内容进行梳理，明晰CNAS为美国国家技术战略构思的政策内容与组织流程，并提出我国智库开展战略规划与实施方法研究以及应对美国未来高技术战略竞争的启示建议。2

美国国家技术战略的核心内容CNAS项目为美国制定国家技术战略、开展技术竞争绘制了政策路线图，包括用于指导政府资源分配的技术优先级模式、技术战略应遵循的基本原则，以及该战略的四大支柱行动及相应政策建议。2.1

美国国家技术战略的内涵及技术分级模式CNAS认为，美国国家技术战略应是一个全国性策略，为美国计划、执行和更新其技术政策提供指导框架。该战略必须涵盖作为美国国家技术战略基石的科技基础要素，包括：研发投资、人力资本、基础设施、维护技术优势的措施、技术规范和标准，以及不会扼杀创新的监管框架。该战略的首要目标应是确保美国作为世界领先技术强国的地位，从而在不损害价值观或主权的情况下赋予公民权力、开展经济竞争、保障国家利益。CNAS提出用于指导决策者制定国家技术战略、指导资源分配的技术优先级模式。该模式包含四个级别：（1）尖端（Leading-edge）技术。美国需拥有该技术领域全球最先进能力。这些技术是新型数字经济的支柱技术（如微电子学和人工智能）或是潜在颠覆性技术（如量子计算）;（2）世界領先（World-class）技术。美国应跻身于该技术领域全球一流的行列，即意味着要在全球范围内具备竞争力，并拥有与众不同的特定能力（如电信技术和生物技术）;（3）快速跟进（Fastfollower）技术。美国在该技术领域应拥有强大的实力，但一开始并不一定是世界最领先的，以便观察其他国家的行动、将资源集中在最有潜力的领域;（4）超视距（Over-the-horizon）技术。包括以基础研究为主、涵盖各学科领域的研发投资。为确保技术优先级的有效性和一致性，国家技术战略框架应遵循六项原则：积极主动、兼容并包、举国参与、灵活弹性、反复迭代、多边合作。2.2

对美国国家技术战略的核心内容及关键政策行动CNAS为美国国家技术战略构思了四大支柱行动及支撑建议作为其指导方针。其中，执行国家技术战略所需的四大支柱行动包括：（1）提高美国的竞争力;（2）保护美国的关键技术优势;（3）与盟友合作，以最大限度地取得成功;（4）按需规划，定期重新评估和调整技术战略。针对各支柱行动提供了具体建议，包括决策者为维持长期技术竞争力应采取的最优先行动（见表1）。3

美国国家技术战略的实施组织框架和路线图CNAS评估了美国现有创新流程和组织结构，设计了有效实施上述国家技术战略所需的、透明清晰且可问责的政策组织框架与完整实施路线。3.1

美国政府现行组织架构的挑战与改革美国现行政府组织制度中经济治国手段与国家安全机构分散割裂，阻碍了国家优先事项的制定，不利于总统就技术创新、经济治国及其他事关美国经济与安全的事项进行决策。如国家安全委员会（NSC）重军事与外交手段而轻技术与经贸手段，国家经济委员会（NEC）制定政策与监督执行不力、支持自由市场主义经济政策而反对国家实施产业政策，科技政策办公室（OSTP）偏向扮演技术顾问的角色而未能发挥战略领导作用。国家技术战略需要协同部署安全、贸易、经济、科技等各要素，政府官僚组织结构改革将是有效执行国家技术战略的第一步。就此，CNAS提出了政府官僚组织架构方面的重要改革建议，促使美国国家技术战略的成功执行：（1）任命一名国家安全副顾问（DNSA）专职负责技术竞争事务;（2）成立常设的国家技术评估分析中心;（3）成立常设的跨部门技术竞争协调办公室。CNAS绘制了美国国家技术战略的组织架构图（见图2）。3.2

美国国家技术战略的实施政策路线图CNAS提出了可用于一系列技术战略框架的通用方法论，将技术战略的执行过程分为战略制定、战略实施、战略监测和评估三个阶段，并论述了各阶段的关键要素。基于对美国国家技术战略关键要素与支柱行动的分析，CNAS为美国国家战略绘制了具体实施路线图与方法建议。3.2.1

战略制定阶段战略的制定需权衡决策的灵活性与利益相关方的参与度，领导与决策层应就战略设计深思熟虑，充分了解战略内容和战略实施的影响。CNAS指出，战略制定过程的通用关键要素包括：（1）对现有工具、政府机构及其之间的分歧进行清晰的自我评估;（2）符合战略愿景目标的领导及贯彻执行;（3）招募合适的人才来评估和权衡优先事项;（4）支持趋势、挑战、威胁和机会分析的可靠信息;（5）明确的战略责任委派。据此，CNAS为美国国家技术战略阶段的制定阶段提出了具体建议（见表2）。3.2.2

战略实施阶段在制定全面的国家技术战略后，美国政府需汇集政府内外的所有利益相关方、人才和资源，目的明确、资源充足、协作配合地实施这一战略。战略实施过程的通用关键要素包括：（1）赋予管理机构行政权力;（2）组织中立的、跨学科政策协调平台;（3）发布战略实施指南;（4）推动能力建设和共同体建设;（5）吸引外部利益相关方参与、统一有关实施的激励机制;（6）统筹协调战略资源。据此，CNAS为美国国家技术战略阶段的实施提出具体建议（见表3）。3.2.3

战略监测和评估阶段国家技术战略应有健全、可重复、更透明的监测和评估程序，以掌握战略方法和框架范围是否适当、何时或应如何调整，适应技术进步的速度和趋势。这一流程应遵循传统的监测与评估逻辑模型：（1）输入：美国政府决策者如何制定战略/战略流程？（2）过程评估：美国政府机构是否在实施战略？（3）产出评估：实施的战略是否撬动了正确的政策工具？（4）结果评估：战略是否达到预期效果？CNAS认为，美国国家技术战略对关键技术的监测与评估应与技术水平扫描、净评估和预测过程相结合，两年进行一次;报告周期应与政策领导者的需求、利益相关方、监管和预算周期相一致。CNAS强调，美国这一全国性国家技术战略要想成功，既离不开其目标愿景，又离不开其组织流程。通过制定、实施、监测和评估等一系列可信程序，这一战略将跨越学科与机构、将运用新的手段进行政策干预、将目标明确地协调政府的巨大政策杠杆，从而加强美国技术、创新和经济实力，应对外部战略竞争威胁。4

对美国安全政策潜在影响与整体评价CNAS的“美国国家技术战略”项目及系列报告的推出，与美国政府的科学技术规划与决策的时间线十分吻合（见表4），是对其战略决策需求的密切回应。其中，《掌舵》报告为美国国家技术战略勾画了详细的四大行动及具体政策建议，意图弥补《关键与新兴技术国家战略》[17]细节与实施计划缺失的问题;《信任流程》则意图以拜登政府提出的重振国家科学技术战略为目标，回答政府应如何进行组织改革、如何实施政策以发展科技力量的问题。CNAS“美国国家技术战略”项目系列报告的研究问题聚焦、研究内容细致深入，所提政策建议极为详尽、可操作性极强，是集议题重大性、战略前瞻性、问题分析深入性、政策措施务实性、研究系统性、方法科学性、传播广泛性等于一体的智库战略成果。如其在《信任流程》[18]报告中为拜登政府绘制了国家技术战略的政策实施路线图，为前期基础工作、战略起草、战略发布等环节的具体实施步骤进行详细构思，具有很高的指导性。CNAS采用多种形式对项目系列报告进行宣传、扩大影响。一是邀请著名专家、资深官员和国会议员等参加项目研讨会。如2021年3月16日举办的“制定美国国家技术战略”线上研讨会，推介《掌舵》报告。研讨会发言人包括西部执行战略咨询公司WestExecAdvisor联合创始人、曾任美国国防部副部长的米歇尔·弗卢努瓦（MichèleFlournoy），以及曾就职于美国国务院、国家安全委员会和参议院外交关系委员会的CNAS首席执行官理查德·方塔尼（RichardFontaine）等[19];二是通過广泛的多媒体传播活动扩大咨询影响力。如项目进展被美国政府技术网站NextGov、GovernmentMatters等新媒体以新闻、专题访谈等形式进行报道宣传[20-21]。根据报道，美国国家技术战略的概念和相关内容不仅引发两党兴趣，相关的政策建议其实已经进入到有关的政策与法案之中;三是“旋转门”机制下项目成员与美国高层关系密切。项目成员多有在美国政府机构任职的履历（见表5），或为其向政府机构、高层领导推介项目成果提供了直接渠道。综上，CNAS的“美国国家技术战略”项目及系列报告紧扣拜登政府发展科技能力以占据中美竞争高地的需求、建议意见详实全面而指导性强、面向政府高层开展成果推介工作渠道通畅且形式多样，有可能切实影响拜登政府决策，值得持续关注，并对我国智库开展类似的科技战略研究与规划工作具有借鉴意义。5

启示与建议当前，世界百年未有之大变局加速演变，“科学技术之变”和“中国发展崛起之变”作为两大关键变量密切交织、相互促进。特别是中国在新一轮科技与产业变革中的主导性参与也使竞争愈发激烈，中国的快速崛起招致美国等传统超级大国的恶性应对和全面打压[11]。美国已经布局与中国在高科技领域开展全面和长期战略竞争，拜登2021年1月就任美国总统后，首次将总统科技顾问一职提升至内阁级，并要求其为政府提供利用与发展美国科技力量的总体战略、具体行动以及政府机构改革等建议。特别是，美国还在不断推出有关科技竞争的法律法案，这在历史上都是绝无仅有。在此背景下，CNAS推出的“美国国家技术战略项目”构思了国家技术战略的四大支柱行动及支撑建议，构建了规划、执行和更新这一国家技术战略的全面框架，服务于拜登政府或将推行的国家整体技术战略。CNAS这一项目的系列报告体现了美式创新文化，有借鉴中国“集中力量办大事”的制度优势以改良美国官僚体制与政策的影子，目的是要赢得与中国的高科技战略竞争。观察和分析中美之间高科技竞争的战略性与长期性背景，分析CNAS的“美国国家技术战略项目”及其战略报告，对我国有深刻的警示和启示性。我国必须重新研究与制定近期与中长期的科技发展战略方针，我国智库特别是科技智库必须前瞻设置科技战略议题并开展全面系統深入管用的科技战略研究。唯此，才能有效应对美国对我国的高科技争夺战。为此，提出以下几点启示与建议：（1）树立和坚持科技竞争发展、科技安全发展的正确理念。清醒、正确认识中美关系已经进入长期战略对抗与竞争的最大现实，必须长期立足于自主、自立、自强建设科技强国的战略选择，在未来的中长期发展中必须树立“深化改革、自立创新、系统跨越、建设强国”的科技发展指导方针，致力于掌握高科技领域发展的战略主动权，必须确保关键核心技术的独立自主研发和战略性创新产业链的科技安全[22]。（2）发展与完善适应当前和未来科技强国间战略性科技竞争需求的科技与创新政策体系。①关注美国强化未来高技术战略竞争的战略部署，美国利用“国家技术战略”或“国家产业政策”以对技术创新与经济发展进行宏观调控与资源配置的动向，以及美国调整涉及技术创新管理的联邦政府顶层架构的走向。尤其是关注其提出需重点关注与分配资源的尖端前沿技术（如微电子学、人工智能、量子计算）、世界领先技术（电信技术、生物技术）等级别技术领域，以及有可能设置的技术竞争专职领导职位与技术协调、技术分析中心;②加强我国科技与创新政策的突破性研究与制度设计，思考与解决科技投入、科技创新主体发展、科学资助模式、科学分级分类的国家技术政策、科技伦理治理等科技发展与创新关键政策问题。（3）加强我国科技发展趋势战略研究与评估工作。注重新兴技术评估分析与前沿科技信息分析等能力建设与机构建设。支持我国相关科技智库、科技情报分析机构长期持续开展水平扫描、净评估、技术预测等未来新兴技术分析与情报分析咨询工作，增强评估技术发展和趋势的能力，为制定各类科技战略与政策提供信息支撑。我国的智库，要努力解决“库有余”而“智不足”的问题。要借鉴国际一流智库战略与政策研究的科学方法论，提高智库战略与政策研究的水平与能力，真正形成对科技发展态势和趋势的有价值的前瞻战略分析研究报告，有效咨询国家科技战略决策。如以CNAS为代表的美国国家技术战略规划，以及技术战略实施的政策制定、执行与评估的全流程方法论，有其严谨性与科学性，可以予以学习借鉴，服务于我国的战略规划与政策计划的策划、执行与评估工作，强化科技战略的科学性、严谨性、实效性。（4）中国特色新型智库应主动迎接新挑战、积极担当新使命。中国特色新型智库要着力建设特色新型核心能力，开展高质量战略与政策研究与咨询。面对世界百年未有之大变局和新一轮科技与产业变革，要围绕一系列关键和重大议题的战略决策需求，主动积极开展前瞻研究，主动为国家发声，要努力成为战略性决策的智囊咨询机构、战术性政策措施的设计机构，而不应仅仅是“事后诸葛亮式”的机构、秘书班子式的部门、政策解释和宣传机构。要承担起我国崛起事业所赋予的前瞻观察、预测研究、战略策划、咨政建言、发声影响的使命，同时加速建设核心能力系统与业务发展系统。世界正经历的百年未有之大变局，从世界格局的稳定性和人民的预期而言，这是最坏的时代;但对智库研究和发挥作用而言，这却是最好的时代，有大量的战略与政策问题需要智库开展研究。中国特色新型智库要迎接发展挑战，建设特色新型核心能力，担当新的发展使命，开展高质量战略与政策研究与咨询。Reference：[1]

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