新疆霍尔果斯特殊经济开发区土地利用政策研究

新疆霍尔果斯特殊经济开发区土地利用政策研究

一霍尔果斯口岸发展回顾位于中国和哈萨克斯坦边境的霍尔果斯口岸，是我国境内丝绸之路经济带的最前沿，也是上合组织范围内的一个典型区域合作示范区。目前在霍尔果斯口岸建立的边境合作中心是世界上首个跨境自由贸易和投资合作区。早在公元6世纪的隋唐时期，霍尔果斯已经是古丝绸之路的一个重要节点，清朝光绪时期正式开放霍尔果斯口岸，至今已有136年。2004年，为了充分发挥霍尔果斯口岸的边境区位优势，中国和哈萨克斯坦两国政府共同决定，双方在边境各自划分一块土地建立霍尔果斯国际边境合作中心，努力将其打造成为集投资贸易自由、人员出入自由的港口，同时还大力发展旅游休闲、对外加工等多项业务。2011年9月，国务院批准设立霍尔果斯经济开发区，重点发挥边贸口岸优势，发展化工、农产品开发、生物制药等多个领域，开发区的面积达到73平方公里。其中，霍尔果斯经济开发区伊宁园区面积35平方公里，主要建设目标为区域性的物资流通中心和资源加工区；霍尔果斯口岸面积30平方公里，其核心区是国际边境中心，面积为13平方公里，重点建设边境合作中心中方园区；配套清水河产业园区面积为8平方公里左右，主要建设目标为区域农副产品加工区和机电产品出口组装基地，霍尔果斯经济开发区对“一区四园”实行统一管理，制定开发区“一区四园”运行管理暂行办法等制度。为了进一步加快霍尔果斯经济开发区的建设，经国务院批准，在2014年将霍尔果斯市划为县级行政区，归属伊犁哈萨克自治州管理。行政区域面积1908.55平方公里，常住总人口数（含兵团）8.7万人。通过国门4A级旅游景区、边境旅游试验区、跨境合作区建设，霍尔果斯吸引了大批游客和投资，2016年实现接待中外游客297.13万人次，实现旅游综合收入46.26亿元。2017年1～6月，霍尔果斯口岸进出口货物量1473.8万吨，货物进出口总额392.95亿元。2017年上半年，霍尔果斯经开区一区四园累计完成一般财政收入10.7亿元，比2016年同期同比增长88%；吸引固定资产投资30.6亿元，比2016年同期同比增长55%。这些数据表明，经开区一区四园的设立体现出较强的投资吸引力，随着园区环境的不断改善，必将加快商业人气的聚集，有力地引领区域经济转型升级。二项目研究背景2014年5月，第二次中央新疆工作座谈会上，李克强总理提出充分发挥霍尔果斯“东联西出、西来东去”的区位优势，打造“一带一路”国家开放新格局。2015年3月，由发改、外交、商务3部门联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志着“一带一路”建设进入具体实施阶段，提出要将新疆、福建建成“一带一路”核心区，霍尔果斯的战略性地位决定了它将成为丝绸之路经济带上的重要节点。“十三五”时期，是霍尔果斯市加快城市建设、全面开发开放、构筑产业体系、着力推进改革创新的关键时期，面临前所未有的战略机遇，具备乘势而上、加快发展的良好基础。三区域土地利用现状分析（一）土地利用特点1.交通、体块分割，发展空间受限霍尔果斯市位于伊犁哈萨克自治州西端，西与哈萨克斯坦国接壤，东邻霍城县。市域范围南北狭长，兵地交错分布，交通、体块分割，市域分布明合实散，统筹规划难度大；城市建成区土地资源短缺，拓展空间有限；城乡基础设施建设滞后，综合承载能力弱；城乡统筹发展任务紧迫。城市发展空间受到一定限制。2.兵地协同发展潜力巨大在霍尔果斯市行政辖区范围内，兵团和地方土地交错分布，通过优化城乡空间结构体系和城市空间布局，实现兵地资源共享、功能共担、空间一体、设施共建，形成合力、协同发展的潜力和空间巨大。3.交通区位条件优越，发展边贸得天独厚霍尔果斯市位于亚欧大陆桥最西段，地处丝绸之路经济带与国境线交汇点，紧邻中亚，连通欧洲，是沟通中亚、欧洲各国与中国乃至东亚地区的物流集散和商贸服务中心，具有优越的战略性区位优势。作为承载国家战略的重要空间节点，霍尔果斯市必将成为“一带一路”战略的重要驿站和战略支点。同时作为我国向西开放的最具潜力的边境口岸，霍尔果斯拥有发展边境贸易得天独厚的优越条件。（二）土地利用面临的机遇和挑战1.发展机遇“一带一路”核心区建设带来发展新机遇。建设丝绸之路经济带是我国政府从全球战略考虑做出的重大国家决策。霍尔果斯市作为经济带新疆核心区通道沿边节点城市，抓住战略机遇，积极融入丝绸之路经济带建设，将对霍尔果斯拓展战略发展空间、加强与周边国家乃至欧洲宽领域、多层次的经贸合作、促进与邻国实现“五通”，特别是交通、信息互联互通，着力打造东联西出的国际贸易大通道、向西开放的桥头堡，争做丝绸之路经济带的主力军和排头兵将起到重要助推作用。特殊经济开发区定位带来发展新机遇。开发区特殊经济政策实施，为霍尔果斯经济开发区“一区四园”充分利用国家、自治区赋予的差别化发展政策，加快建设区域发展引领区、跨境合作先导区、创新发展示范区，为推动形成新疆经济高效可持续发展新的经济增长点，引领新疆对外开放，为把霍尔果斯市建成我国西部沿边战略支点城市、国际精品门户城市，注入了核心动力。霍尔果斯建市带来发展新机遇。霍尔果斯建市是霍尔果斯发展历史上一项重大战略举措，对霍尔果斯推动城镇化进程，拓展内部发展空间，加强基础设施建设，聚集吸引人流、物流、资金流、信息流，扩大人口规模与市场体量，完善城市功能，增加综合承载能力和吸附能力，起到巨大的推动作用。为未来以开发区为雏形建立中亚自由贸易区提供综合性服务支撑。2.面临挑战一是城市发展空间受限。市域分布明合实散，统筹规划难度大；城市建成区土地资源短缺，拓展空间有限；城乡基础设施建设滞后，综合承载能力弱；城乡统筹发展任务紧迫。二是要素约束突出。人口总量有限；生态环境脆弱，水资源等环境承载能力不足，面临节能减排的压力。三是南部工业园区用地指标不足。为拓展发展新空间，创新园区融资模式，霍尔果斯市积极推进建设南部工业园区，培育进出口资源加工、新型建材、装备制造、轻工电子等产业尽快形成规模，成为霍尔果斯市发展的重要引擎。受建设用地指标限制，南部工业园区尚有近6000亩的建设用地指标缺口，占用的土地多为未利用地。四是霍尔果斯市社会发展带来的挑战。“十三五”期间在自治区、伊犁自治州快速发展的带动下，霍尔果斯市的城乡建设和工业化建设呈现较强的发展态势，加上属于新建城区，交通建设、水利建设和基础设施建设进入了高峰期，此外，随着牧民定居工程和新农村建设的推进，霍尔果斯市的建设用地需求仍将处于快速增长态势。要实现土地利用由粗放型向集约型转换，充分利用土地资源，面临着很大的困境。此外，由于城市建设规模快速扩张，耕地保护的形势愈加严峻。四现有土地利用政策研究为进一步深入贯彻落实中央新疆工作座谈会、国发〔2011〕33号文件精神，在《霍尔果斯经济开发区总体发展规划》通过了国家批准后，自治区出台《关于在喀什、霍尔果斯经济开发区试行特别机制和特殊政策的意见》（新党办发〔2014〕10号），对开发区实行特殊的经融、财税、土地和产业政策，意见提出要加快霍尔果斯经开区的体制、机制、政策方面的创新，在财政、土地、人才等七个方面为经开区提供支持，为推动两个经济开发区建设发展，提供更加优惠的政策和更加有效的服务，鼓励在开发区“先行先试”。（一）特殊经济开发区的相关政策（1）加快霍尔果斯经济开发区开发力度，赋予经开区省级经济管理权限，享受国家级政策补贴。（2）中央财政对霍尔果斯特殊经济开发区“五通一平”基础设施建设给予资金补助。至2020年，开发区新增的财政收入全部留在当地，用于提升铁路、公路、航空和管道等交通设施通达能力。出资8.5亿元，用于边境合作中心的基础设施建设。支持在开发区内设立银行营业机构和融资担保公司。对基础设施建设贷款和企业，分别给予10年、2个百分点的贴息补助。开发区企业征收关税实行退增值税的政策。除高耗能、高污染和资源性产品出口项目外提供优惠电价。（3）2010年5月，国家《关于支持新疆经济社会发展若干政策和重大项目的意见》文件，从8个方面提出了支持新疆经济社会发展的55条政策措施。明确对特殊经济开发区有关职业技能培训的补贴政策要给予重点倾斜。为就业困难人员的基本养老保险费、基本医疗保险费和事业保险费给予补贴。实施差别化的产业政策。（4）作为境内关外特殊区域，进一步研究和完善边境合作中心中方区的优惠政策，落实在特殊开发区“先行先试”的要求。（5）2011～2020年，凡是属于重点发展项目目录中的企业，企业所得税享有“五免五减半”优惠。（二）土地支持政策（1）保障经济开发区建设用地需求，对开发区土地利用计划指标要给予适当的倾斜。根据经济开发区的发展需求，可由新疆维吾尔自治区和生产建设兵团单独划出用地计划指标。新引进的项目或者是基础设施建设，利用戈壁荒原等未开发土地的，可以免交土地出让金和新增有偿使用费。（2）改革商业用地政策，对新增商业用地实行弹性化的出让政策，根据企业的用地计划，从10年到40年设置不同年限档位供企业进行选择，切实减轻企业用地成本。（3）推进项目用地带方案出让政策，帮助用地单位及时掌握土地利用指标和科学规划。（4）进一步拓宽企业发展能力，支持经济开发区内企业盘活土地资本，企业取得的土地使用权可以在法律允许的范围内进行转让和出租，也可以将土地作为资产，吸引合作伙伴。五政策落实分析及建议（一）存在的问题在实地调查和部门走访中，也发现了一些问题。一是“一区四园”产业功能定位不够明确，不利于产业规模提升和集聚发展。二是“省级经济管理权限”未能充分发挥作用，土地利用管理模式亟待改革。三是园区特殊的用地政策缺少研究和支撑，特殊用地政策未能延伸到全市域范围。4个园区分布在3个县市以及生产建设兵团，实现统一管理难度大。四是“一区四园”的土地利用规划与各部门规划协调不足，制约了土地的合理高效利用。（二）政策建议1.明确“一区四园”的功能定位，优化产业布局充分发挥伊犁及周边国家的资源优势，优化“一区四园”产业空间布局，构建适合开发区长远发展的现代产业体系。做好“一区四园”产业协调和联动发展，紧跟市场需求，因地制宜，突出特色，科学选择主导产业，形成布局合理、错位发展、功能协调的产业发展格局。依托经济开发区“一区四园”产业布局总体规划，根据各园区资源禀赋，明确各园区鼓励类产业、限制类产业、禁止类产业，坚决避免开发区“一区四园”同质化和低水平恶性竞争。2.落实霍尔果斯经济开发区省级经济管理权限，合理高效利用土地例如在规划的审批，建设用地预审等环节上，落实省级经济管理权限，促进土地利用方式转变，更加合理高效地配置土地资源。按照相关土地支持政策，对霍尔果斯市用地计划指标给予适当倾斜，调增南部工业园区发展用地指标。要进一步加强霍尔果斯经济开发区实行差别化的土地利用政策研究，借鉴其他省区开发区优惠政策，结合霍尔果斯发展需求，提出政策建议，用足用好土地利用政策在霍尔果斯先行先试的优惠政策。3.针对霍尔果斯市“区市合一”的现状，进一步将园区特殊政策延伸至市域范围，做到统一协调管理在“一带一路”新发展战略下，及时调整政策定位，进一步深层次地挖掘、研究，将政策应用落到实处。对“一区四园”实行统一管理，制定开发区“一区四园”运行管理暂行办法等制度；建立统一的开发区“一区四园”财政、税收、统计、登记、国土资源管理制度；建立“一区四园”专网平台，实行项目联合申报和共同招商推介；制定“一区四园”产业规划，根据各园区资源禀赋，列出鼓励类产业、限制类产业、禁止类产业，实行重大产业入驻会审制，从源头上把好产业入驻关口。实行“飞地经济”，将开发区的优惠政策辐射到州直县市。4.加强与金融、发改、住建、环保等部门沟通、协调，保障土地利用相关政策的落实