年中国公共文化服务发展报告

2013年中国公共文化服务发展报告

2013年，党中央、国务院高度重视文化建设，根据国内外的复杂形势，依然坚持稳中求进的工作总基调。各级文化部门全面落实党的十八大精神，以政府为主导，以公益性文化单位为骨干，以公共财政作为主要支撑，切实推进公共文化服务体系构建，提升了中国公共文化服务效能。总体来看，公共文化服务处于有计划平稳发展的状态，但也存在一些问题需要进一步解决。本报告主要对2013年的公共文化服务发展总体情况作一个梳理，并希望通过对具体领域的数据分析总结一些经验、找到发展中存在的问题，并寻求解决的途径。公共文化服务是为满足社会公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称[1]。基于这样一种理解，我们需要从两个方面加以说明：其一，良好的公共文化服务是通过完备的公共文化服务体系来提供的，2013年公共文化服务发展的一个关键词就是“现代公共文化服务体系”，因此，在涉及2013年总体情况时，将公共文化服务体系建设作为最基本的方面来介绍是极有必要的。其二，公共文化产品是公共产品的一部分，它大致可以分为纯公共文化产品和准公共文化产品。其中纯公共文化产品完全不具有竞争性和排他性，是公益性文化产品，它主要涉及政府有关文化服务方面的政策、法规、公共文化信息安全服务、重要文物以及历史文化遗产的保护等方面。这类文化产品由政府或社会非营利组织提供，公众可以平等地免费享有，且不会发生拥堵。准公共文化产品作为准公益性文化产品，其供给由政府和市场共同承担，公众在享有的过程中可能会发生拥堵，具有一定的竞争性和排他性，公众在享有时需要支付一定的费用。比如，一些美术馆及其提供的文化产品和服务。一般情况下，我们偏重于对具体领域里的文化产品的关注，很少将政府提供的政策、法规、公共文化信息安全、历史文化遗产保护，尤其是将政府的政策法规制度作为一种公共文化产品来考察。这些产品很显然在整个公共文化服务中居于最基础的位置，它们直接关系公共文化服务的大方向和重点环节，因此，在下面的分析中，我们将考虑到这一问题。一2013年公共文化服务发展概况（一）2013年中国公共文化服务体系建设总体情况文化部部长蔡武认为，建设覆盖全社会的均等化的公共文化服务体系是我们的首要任务，他将近年来公共文化服务体系建设的成果概括为五个方面：“概括讲，第一，这些年公共文化服务设施网络布局进一步完善，全国省市县乡村（社区）的网络体系建设已经初步建设起来。第二，公共文化服务机构的服务能力稳步提升，博物馆、文化馆的服务能力都有很大进展。第三，重大文化惠民工程取得了重要成果，广播电视村村通、户户通，文化信息共享工程建设等都取得了重大成果。第四，公共数字文化建设水平逐步提高，这是公共文化服务体系借用现代科技手段提高服务效能、提高它的传播能力，比如数字图书馆的建设方面发展迅速。第五，我们国家遍布城乡的群众性文化活动丰富多彩，群众文化活动的‘群星奖’的评奖、‘大地情深’评奖活动等都取得了很大进展。”[2]党的十八届三中全会提出，建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持以人民为中心的工作导向，进一步深化文化体制改革。要完善文化管理体制，建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平。由此可见，构建现代公共文化服务体系将成为今后一段时期的一个工作重心。蔡武认为“构建现代公共文化服务体系”是一个新提法，他用四个关键词，即“现代”“基本”“均等化”“标准化”[3]来概括构建“现代公共文化服务体系”，并实现基本公共文化服务的标准化、均等化的精神。他认为这四个方面构成了全国公共文化体系建设的新原则和要求，并要将这些原则和要求贯彻落实到中国公共文化服务体系建设理论的探索和实践方面。1.中国公共文化服务体系建设的理论研究为了有计划地科学构建中国公共文化服务体系，政府在理论研究方面扮演主导角色。2010年，由文化部牵头，广泛发动政府各级文化部门以及各高校科研院所，结合国家公共文化示范区的创建工作，启动了公共文化服务体系制度设计研究。其成果《2013中国公共文化发展报告——国家公共文化服务体系制度设计研究》于2013年11月正式出版，该成果对国家公共文化服务体系建设的重点任务和关键环节展开制度设计，汇集了关于国家公共文化服务发展方向、实现途径、工作重点等战略性问题的研究，也包括诸如政府责任、服务方式创新、社会参与公共文化服务、数字化建设、绩效评估等关键环节的讨论。该工作对于中国公共文化服务体系建设具有重要的借鉴意义。在政府的引导下，围绕构建“现代公共文化服务体系”这一关键词，理论界也自发展开了一些研究。其中比较有代表意义的如上海师范大学都市文化研究中心对全国31个省（区、市）进行的中国公共文化服务发展指数的研究，以及北京等地以地区为研究领域的公共文化服务研究。这些研究为中国现代公共文化服务体系的构建提供了理论和实证上的支持。2.2013年中国公共文化服务体系建设的实践情况根据构建现代公共文化服务体系的“现代”“基本”“均等化”“标准化”的要求，2013年，我国加快了公共文化服务体系建设，公共文化服务效能得到了稳步提升，其表现主要为以下几个方面。第一，重大文化工作取得了新成果。一是国家公共文化服务体系示范区（项目）取得了阶段性成果。第一批验收通过了31个创建城市和45个示范项目，下一批名单将包括32个城市和57个项目。公共文化服务体系示范区的创建一方面可以调动地方党委和政府的力量来建立文化服务体系，另一方面可以通过示范区的建立摸索总结各地各示范区的经验和教训，促进公共文化服务模式和方法上的创新。二是公共文化机构得到了加强。具体而言，在第五次全国公共图书馆的等级评估中，2230个图书馆评估上等级，其中一级图书馆859个，并开展了第一次全国乡镇综合文化站的定级工作。三是重大示范性群众文化活动成果丰硕。以群众文化政府最高奖“群星奖”为中心，开展了广泛的群众文化活动，评选出“群星奖”作品220个，“群星奖”项目110个，“群文之星”100位。充分体现了政府在群众性文化活动中的引导作用，同时也激发了群众参与公共文化创建的积极性[4]。第二，公共图书馆事业再上新台阶。公共图书馆数量、从业人员数、从业人员技术结构都有了较大提高，公共图书馆文化资源进一步丰富，服务能力也得到进一步提升。第三，群众文化活动顺利开展。群众性文化机构数量比上年增加384个，实际使用房屋建筑面积大大增加，计算机等设施条件得到改善，群众文化活动得以有组织地顺利开展。第四，公共数字文化发展迅速，成为全国公共文化服务体系的重要组成部分。全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设、数字图书馆推广工程等项目为公共文化服务提供了大量的数字平台和数字资源，全面提升了公共数字文化服务能力[5]。（二）2013年中国公共文化服务政策和制度供给情况政策法规和制度供给是公共文化服务不可或缺的一个部分，从总的指导思想来看，2013年，文化系统继续深入贯彻落实党的十八大和十七届六中全会精神，围绕职能转变，坚持稳中求进，进行改革创新，切实推动“由办文化向管文化转变，由管微观向管宏观转变，由管脚下向管天下转变”。为此文化系统及时制定和出台了相关的政策法规和制度来指导和保障公共文化服务体系的建设和公共文化服务活动的顺利进行。1.指导性的政策，其中主要是文化部根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》、《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》，制定和印发了《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》（文公共发〔2013〕3号）、《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》（文公共发〔2013〕7号）、《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》（文公共发〔2013〕8号）。其中《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》对“十二五”时期公共文化服务体系建设实施的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、保障机制等作出了全面的规定和部署。《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》分别对《纲要》中的工作重点进行了更加具体的规划和安排。2.保障性法律法规和制度2013年加强了文化立法，完善了公共文化法规和制度体系，为全国公共文化服务的发展提供了坚实的基础和坚强的后盾。文化部制定和出台了《文化部2013年立法工作计划》，并根据该计划展开立法工作。《公共图书馆法》《博物馆条例》立法进展顺利，十二届全国人大常委会的立法规划也列入了《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》，除此以外，对现有的一些法律法规加以进一步完善，如制定和修改与《非物质文化遗产法》相配套的制度和规章，修订了《营业性演出管理条例》。与公共文化政策和法规以及发展规划相配套的一些政策和法规相继出台，尤其是在资金保障方面，继2011年《关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》（财教〔2011〕31号）之后，中央先后下发了《财政部、文化部关于印发〈中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法〉的通知》（财教〔2013〕98号）、《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》等。这些法律法规的制定和修改无疑是对我国公共文化服务制度体系的进一步完善，为提高公共文化服务的整体水平提供了法律制度保障。（三）中国公共文化服务机构和从业人员、公共文化投入和公共文化活动供给基本情况以上公共文化服务体系建设和政策法规制度的供给为公共文化服务实践提供了正确的方向指引和具体实践的宏观统筹，下面从公共文化服务活动本身来描述中国公共文化服务实践的总体情况。我们将选取中国公共文化服务机构、从业人员、公共设施以及具体的文化活动供给等最基本的方面进行描述。1.公共文化服务机构和从业人员基本情况2013年，全国文化机构和从业人员基本保持稳定。截至2013年年底，纳入统计制度的全国各类文化机构292884个，比2012年末减少3199个；从业人员2154948人，比上年末增加56853人。其中，文化部门所属单位6.47万个，占总数的4.53%；从业人员63.85万人，增加2.28万人，占总数的3.37%。关于2011～2013年中国公共文化服务机构和从业人员的情况参见表1。表12011～2013年中国文化机构和人员统计数据从我国文化机构数发展的趋势来看，从2006年至2011年，全国文化机构数一直处于平稳增长状态，2011年达到最高峰309698个，自2012年开始进入缓慢负增长状态，2013年依然保持负增长。以上是我国文化机构和从业人员的总体情况。具体到公共文化服务领域，其主要机构包括：公共图书馆、群众文化服务机构（其中主要是文化馆、站）、文物业机构（主要为博物馆）。这三类机构基本上属于公益类性质，不以赢利为目的。此外，艺术业机构（主要为艺术表演团体和艺术表演场馆）中有一部分也带有公益性质，因而也应该加以重视。下面着重对这几种机构的发展情况进行描述。根据2013年和2014年的统计资料，我们可以发现四类主要公共文化服务机构的发展总体上呈增加趋势，其中增长速度最快的是文物业机构，从2012年的6124个激增到2013年的7737个，增长速度达到26.3%，艺术业机构中尽管艺术表演场馆呈负增长态势，但这一部分机构只占艺术业机构的少数，且占艺术业机构多数的艺术表演团体数增加速度很快，所以艺术表演场馆的负增长基本不会影响其整体增长速度。公共图书馆2013年比2012年有少量增加，增长速度放慢，群众性文化机构基本保持稳定增长速度。四类主要公共文化服务机构数发展情况参看表2。表22011～2013年主要公共文化服务机构数发展情况2.公共文化投入情况政府通过设置文化机构，通过直接提供文化产品和服务，或者通过公共财政转移支付向社会购买公共文化产品和服务提供给公民，以满足公民日益增长的社会文化需求。公共文化投入总体情况主要通过全年全国文化事业费、人均文化事业费、全国文化事业费占财政收入支出比重以及基本建设情况和中央财政对地方文化项目补助等方面情况反映出来。2013年，我国全年全国文化事业费（不含基本建设财政拨款和行政运行费）达到530.49亿元，比2012年增长50.39亿元，增长速度为10.5%。2006年以来全国文化事业费情况如图1所示。图12006～2013年全国文化事业费以上数据表明，全国文化事业费继续保持稳定增长态势。与全国文化事业费状况保持一致，全国人均文化事业费也呈现稳定增长态势，2013年全国人均文化事业费为38.99元，比上年增长3.53元，增长速度为10.0%。2006～2013年全国人均文化事业费情况参见图2。图22006～2013年全国人均文化事业费全国文化事业费总支出占财政比例为0.38%，与2012年持平。2006～2013年全国文化事业费总支出占财政比例变化情况如图3。图32006～2013年全国文化事业费占财政支出比重以上资料表明，2006～2013年，全国文化事业费占财政支出总比重基本上没有太大的波动，基本保持在0.4%以下，尤其是从2009年以后，这个比重控制在0.38%以下。从绝对数来讲，尽管我国文化事业费在以10.5%的速度增加，但从相对数来说，我国公共财政在文化事业投入上远远不够，这直接导致人均文化事业费增长缓慢，还需要进一步加大投入。根据我国的统计制度，文化事业费在1981年以后系文化事业统计年报数，不含文物、出版及科研经费，不含基本建设的财政拨款和行政运行经费，因此，全国文化事业基本建设情况也是说明公共文化服务投入的重要指标。2013年计划投资为1221647万元，，实际完成投资805750万元，竣工使用项目693个，共162.7万平方米。2011～2013年全国文化事业基本建设项目情况见表3。表32011～2013年全国文化事业基本建设情况以上数据表明，我国2013年在文化事业基本建设项目计划投资上从2012年追加投资321569万元到在此基础上减少138576万元，国家投资较2012年减少107184万元，从投资比例来看，国家投资部分占总计划投资比例在逐步减少。具体数据请参考图4。图4的数据表明，2011～2013年国家投资文化事业基本建设占总计划投资比例在逐年下降，2013年国家投入的绝对数量同时减少，在这种情况下，实际完成情况无论是从绝对完成的量和增长的数量来看都比2012年增长要快得多。这是一个值得关注的问题。其原因可能在于2013年中央财政加大了对地方文化项目的资金投入，从而带动了地方参与公共文化服务投入，收到中央和地方共同创建和完善公共文化服务体系的良好效果。2013年，中央财政通过实施美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放、非遗保护、公共文化数字建设、地级市公共文化设施建设等中央补助地方文化项目建设，共对地方补助专项资金46.19亿元，比上年增长11.2%。其直接成果是第一批31个创建城市和45个示范项目通过验收，进一步完善了公共文化服务体系建设和提高了公共文化服务质量。仅2013年国家公共文化服务示范区（项目）的创建一项中央财政就以3.05亿元的创建补助资金和4550万元示范项目补助资金带动地方投入180亿元。近年来，中央对地方文化项目的资金补助力度逐渐加大。2006～2013年落实中央补助地方专项资金情况请参考图5。《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》指出必须遵循四项基本原则，即：①政府主导、坚持公益。②保障基本、促进公平。③统筹城乡、突出基层。④创新机制、强化服务[6]。中央加大对地方文化项目资金补助的力度，正是遵照以上四项基本原则而提出的一条行之有效的途径，不仅表明了政府在建立现代公共文化服务体系的决心，而且事实表明这对于发挥政府的主导作用、创新公共文化服务体系、促进公共文化服务均等化，起到了良好的效果。图42011～2013年国家投资文化事业基本建设占总计划投资比例变化图52006～2013年中央对地方文化项目补助资金情况二2013年中国公共文化服务主要事业领域发展情况我国目前公共文化服务基本服务项目主要包括四个主要领域，即公共图书馆、群众性文化机构服务、文物业和公共美术馆，本报告选取这四个主要领域来进行描述。（一）2013年中国公共图书馆服务发展基本情况2013年，我国公共图书馆拥有的文化资源、从业人员以及公共图书馆资源的使用效率和活动效率都有较大提高，服务能力也得到进一步提升。1.全国公共图书馆基本资源发展情况公共图书馆文化资源进一步丰富，截至2013年年底，我国公共图书馆总数达到3112个，比上年增长36个，增长速度为1.2%，其中省级公共图书馆39个，地市级公共图书馆360个，县、市、区级公共图书馆2712个，县图书馆1632个，除此之外，全国还分布有6516个分馆。2013年年末全国公共图书馆房屋建筑面积1158.5万平方米，比2012年增长9.5%，每万人拥有公共图书馆建筑面积85平方米，比2012年增加7平方米，较2011年增加11平方米；全国公共图书馆的图书总藏量到2013年年末达到74896万册，增长8.8%；借书证28773644个，比2012年增长15.8%。随着全国文化信息资源共享工程建设、电子阅览室工程、数字图书馆建设的推行，我国公共图书馆的数字化资源也越来越丰富，据统计，到2013年年末，我国电子阅览室建成28639个，数字图书馆已经在全国33家省级公共图书馆、374家市级图书馆全面实施，拥有电子图书37767.27万册，供读者使用的电子阅览室终端116274个。从业人员规模稳步上升，2013年全国公共图书馆共有从业人员56320人，比2012年增加2.40%，在职称结构比例中，中高级职称人员比重为41.2%。我国公共图书馆2011～2013年资源发展基本数据见表4。表42011～2013年公共图书馆资源发展基本数据表4的数据反映了2013年公共图书馆资源建设三个方面的变化：一是我国公共图书馆发展又上了一个新台阶，2013年较2012年在资源数量方面都呈现增长态势。二是公共图书馆机构数增幅明显降低，从2012年的4.2%降到2013年的1.2%，下降3个百分点。但公民能够使用的资源如藏书量、公共图书馆电子阅览室终端数、公共图书馆阅览室座席数、每万人拥有公共图书馆建筑面积没有因为机构减少而减少，反而增长速度相当快，这说明通过职能转变，机构改革，管理机构数在减少，而直接面对公民的文化服务资源得到了加强。三是在数据中反映最突出的是电子阅览室终端数，2011～2013年一直保持快速增长的趋势，尤其是2013年，较2012年增长14.6%。与此同时，图书馆图书总藏量继续保持快速增长，增幅从2012年的7.7%增加到8.8%。这种变化不仅能够反映公众对公共图书资源供给方式的转变要求，也反映出今后图书馆业可能重点需要发展的方向，2013年这种变化与全国信息共享工程和数字化图书馆项目的建设是分不开的。2.全国公共图书馆资源使用基本数据全国公共图书馆资源使用基本情况可以通过总图书流通人次，书刊文献外借人次和册次，公共图书馆组织的各类讲座、展览、培训的次数，公众实际参加讲座、展览和培训的人次等方面反映出来。这几个方面2011～2013年的数据指标如表5所列。表52011～2013年全国公共图书馆资源使用基本数据以上数据表明，除了公共图书馆参加培训人次较2012年有所回落，与2011年基本持平以外，其他方面的资源使用率都在稳步提升。其中，总图书流通49232万人次，增长13.3%；书刊文献外借20552万人次，比2012年增长18.1%；书刊外借40868万册次，增长23.1%，图书馆举办展览数近年来增长较快，到2013年末共举办15848个，较2012年增加3459个，增长27.9%。除此以外，图书馆延伸服务情况也比较令人乐观，区域性公共图书馆服务体系建设深入推进，分别以几种建设模式建立了区域性分馆，截至2013年年底，已经建立分馆6516个。分馆建设模式通常有三种：一是以人财物全面统筹管理为核心的完全总分馆建设；二是以业务建设的统筹规划和管理为核心的准分馆建设；三是以行业管理与合作为核心的区域图书馆服务网络建设。另外，各级图书馆都积极延伸服务范围，2013年流动服务书刊借阅2939.39万人次，流动图书馆车书刊借阅5188.79万人次。总之，作为公共文化服务的主力军，公共图书馆业在2013年发展势头比较好，服务体系模式大致框架基本建立，各种资源也逐渐丰富，服务能力逐渐提升。当然在逐步探索过程中还存在一些问题，比如增强服务的针对性、寻找可持续发展的途径，这些问题都有待我们解决。（二）2013年中国群众文化机构服务发展基本情况我国群众文化服务机构是为专门从事组织、辅导、研究群众文化工作而设置的公益性文化事业单位，主要包括各级文化馆和文化站。这些文化馆和文化站覆盖面广，是与人民群众联系最直接最基层的公共文化服务机构，它们以层级形式分布到全国各省、地级市、县级市和县、街道和乡镇，是公众参与各种公共文化活动的直接平台，是我国公共文化体系不可或缺的一部分。截至2013年年末，我国群众文化机构数达到44260个，比2012年末增加384个，县文化馆1671个，乡镇文化站34343个，初步构成省—市—县—乡（镇）—村（社区）五级群众文化服务网络，各级群众文化机构从业人员数164355人；从人员结构来看，中高级职称人员占从业人数总数比例逐年提高，2013年年末，全国文化馆从业人员中，高级职称5472人，中级职称16348人，分别占从业人员比重的9.8%、29.2%。“十五”“十一五”期间，中央通过转移支付补助地方公共图书馆、文化馆和博物馆项目建设，基本实现了“县县有文化馆”“乡乡有文化站”的目标，“十二五”期间，中央着力推进地级市“三馆”建设，较大改善了我国群众文化设施状况。从数据来看，与2010年相比，2013年全国群众文化机构实际使用房屋面积增加了34.1%，达到3389.41万平方米。2013年，各项群众文化活动顺利开展。具体到群众性文化机构所组织的活动基本数据参考表6。表62011～2013年中国群众文化机构服务活动基本数据从表6我们可以看到，2013年由群众文化机构开展的文化活动非常丰富，包括组织各种文艺活动、举办训练班、组织各类展览、组织各类理论研讨和讲座、组织文艺团体演出等，可以说全国群众文化机构服务系统为群众送上了丰盛的文化大餐。各类文化服务活动数量基本上处于平稳增长状态，尽管2013年参加文化机构组织的文艺活动的人数有所减少，但有2012年13.3%高增长基数，变化也不是太大。其中，文化服务供给增长最快的三个方面是举办展览数、组织各类理论研讨和讲座次数、馆办文艺团体演出，分别较2012年年末增长20.4%、13.5%，7.8%。从群众参与度来看，表中数据也反映出群众对研讨和讲座、训练班、文化展览等方面的文化需求比较旺盛，以研讨和讲座为例，2013年群众文化机构提供的研讨和讲座活动较2012年的增幅要小，从18.4%的增长速度减缓至13.5%，而群众参加研讨和讲座活动的增长速度2013年比2012年要快，从15.8%增长至20.5%，两相比较，就会呈现出鲜明的反差。由是观之，2013年群众文化活动丰富，进行得很顺利，各级文化馆、文化站所形成的服务设施网络基本能满足各个地区和各种不同层次的不同文化需求。（三）2013年中国文物业发展基本情况文物业是围绕着人类及人类环境的物质及非物质文化遗产的收藏、保护、展示、研究等方面展开活动的领域，其中主要是文物保护管理机构和博物馆。近年来文物业发展比较迅速，尤其是在博物馆和非物质文化遗产保护方面有比较突出的进步。截至2013年年末，我国文物业机构总数为7737个。其中文物保护管理机构2809个，占总数的36.3%；博物馆3473个，占总数的44.9%；两者占了总数的81.2%。从业人员137173人，比上年增长12018人，绝大多数集中在文物保护管理机构和博物馆，其中文物保护管理机构35334人，博物馆79075人，分别占总数的25.8%和57.6%。2013年文物业文化服务活动情况参见表7。表72011～2013年文物业服务基本情况表7中文物业参观人次增长速度比较快，说明公众对文物业文化服务需求比较大，从供给情况来看，文物藏品数量逐年增加，实际使用房屋建筑面积基本处于平稳状态，尽管2013年较2012年比较呈负增长态势，比例达到-12.3%，但由于基数本身比较小，因此，绝对数量更能说明问题。博物馆在文物业中是最主要的文化服务力量，具有公益性和开放性两大属性，这两大属性决定了博物馆在国家公共文化服务体系中占有重要地位。自2008年以来中央对博物馆实施免费开放资金专项补助，极大地推动了博物馆数量、藏品及服务水平的发展，使博物馆在公共文化服务中发挥越来越重要的作用。2013年，中央补助地方博物馆免费开放资金30.86亿元，至2013年年末，全国4165座博物馆中，免费开放的有3497座，占总量的83.96%。免费开放的博物馆有从业人员58809人，占74.4%。免费开放激起了公众对博物馆事业的极大兴趣，这一点可以通过免费开放后博物馆观众数量变化来说明（如图6）。图62008～2013年免费开放后博物馆观众数量变化情况除博物馆以外，另一个重要领域是非物质文化遗产保护。据初步统计，2013年年末全国共有非物质文化遗产保护机构2525个，从业人员18128人。全国非物质文化遗产保护机构共举办展览14078个，接待观众3086.05万人次；举办演出26339场，观众3070.79万人次；举办民俗活动12361次，观众3673.79万人次；举办培训班17554次，培训人数121.33万人次[7]。（四）2013年中国公共美术馆发展情况公共美术馆是公共文化服务体系建设的重要内容，承担着对国家视觉文化成果的研究梳理、收藏展示、公共教育等重要职能，是一个国家文化底蕴和品位的象征[8]。《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》在描述发展目标时明确指出：“到‘十二五’期末，逐步实现全国地市级城市建有设施达标、布局合理、功能健全的国有美术馆。”“到‘十二五’期末，文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、美术馆等基本服务项目健全并向社会免费开放。”将公共美术馆建设作为现代公共文化服务体系建设的重要内容。由于我国公共美术馆全面建设还刚刚起步，相关的数据统计还比较落后，对我国公共美术馆的发展现状只能作大致描述。尽管在党的十七届六中全会以来各地加快了公共美术馆的建设步伐，截至2013年年底，公共美术馆建设还处于比较薄弱的起步阶段。截至2013年年底，全国纳入各级文化行政部门归口管理的公共美术馆数量268个，其中国家级美术馆1个，省级19个，副省级11个，地市级91个，县区级146个。全国31个省级行政区（不包括港澳台地区）除了海南省、贵州省、青海省、西藏自治区以外基本都建设了美术馆。我国公共美术馆在地区分布上呈现不均衡特点，绝大多数集中在西北地区、华东地区。其中西北地区75个，占总数的28.0%；华东地区68个，占总数的25.4%。其他几个地区分别拥有公共美术馆情况为华中地区36个，华北地区34个，西南地区26个，华南地区17个，东北地区9个。从层级上看，省级公共美术馆平均建筑面积为24072平方米，在这一层次上的规模分布不均衡现象比较突出，超大型美术馆的规模远远大于这一平均数；副省级公共美术馆平均建筑面积为13025平方米，地市级公共美术馆平均建筑面积为4185平方米，在这两个层次上的公共美术馆规模比较均衡；县区级公共美术馆平均建筑面积为1997平方米，县区级美术馆的规模也表现出极其不均衡的特征。这种不均衡情况可由表8说明。表8我国公共美术馆机构数与建筑规模以上数据表明，尽管近年来中央对公共美术馆建设越来越重视，各级美术馆建设步伐加快，但与我国公共文化建设发展的需求还有很大差距，加强对公共美术馆的建设和推进公共美术馆免费向公众开放将是今后公共文化服务体系建设的重要内容。三2013年中国公共文化服务发展存在的问题与对策（一）2013年中国公共文化服务发展存在的问题1.公共文化服务法律制度不够健全截至2013年年底，我国还没有形成完整的公共文化服务法律制度体系，相关内容都散见于一些单项的法律、法规和规章中。近年来，随着公共文化服务建设的发展，形成了一些有关的法律和制度规范，但都比较零散。从立法上看，我国的文化立法相对滞后，目前只有《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国非物质文化遗产法》两部真正意义的文化法律，而有关公共文化服务的组织、公共文化服务的基本运行和保障等方面的基本法律还大致上是空白；从具体的制度规范的制定来看也比较滞后，2003年国务院发布了《公共文化体育设施条例》，为了适应各地公共文化建设的需要，各地也制定了一些相关的地方性法规，比如《广东省公共文化服务促进条例》《江苏省农村公共文化服务管理办法》《上海市社区公共文化服务规定》等。法律制度的不完善导致了我国公共文化服务统一标准和规范的缺失，我国的公共文化建设和服务在很大程度上不得不依据指导性政策，而政策只能从大方向上和重大环节上进行战略性指导，不可能替代具体统一的标准和规范，因此，在实际公共文化服务过程中存在很大的随意性，甚至出现公共文化服务缺位、越位和不作为等问题。2.公共文化服务资金投入不足近年来，党中央国务院高度重视文化建设，国家通过中央补助地方公共文化服务建设项目的形式带动地方政府加大对公共文化服务建设的投入，公共文化服务体系建设有了很大发展。但是从公共文化服务体系建设需求来看，投入资金仍显不足。如图3所描述，我国文化事业费占财政总支出的比例处于低水平状态，在经历了2010年和2011年0.36%的最低比例之后，2012年回到2009年0.38%的水平，2013年与2012年基本持平，这一比重一直未能突破0.40%。而从全国人均文化事业费情况来看，2013年全国人均文化费仅38.99元，虽较之2012年的35.46元有所增加，但与教育、卫生等事业相比，差距仍然非常大。而公共文化服务的现实要求更多的资金投入。一方面，尽管通过近几年的建设基本已经形成了覆盖城乡的公共文化设施网络，但有些地区仍然存在设施数量不足、标准不高的情况。尤其是我国县一级的公共文化设施，从数量上来讲基本可以覆盖全国，但从其质量上来讲令人担忧，由于年代久远，很多地区存在建筑面积不足、设施老化甚至不能用等问题，需要对其进行改造提升；另一方面，尽管通过国家补贴促进“三馆一站”免费开放，可以基本保障公共文化服务机构的业务运行，但各地公共文化服务机构由于业务经费的缺乏而不能满足人民群众的基本文化需要。3.我国公共文化服务发展存在不均衡现象我国公共文化服务发展不均衡现象主要表现在两个方面。一是基本公共文化服务发展不均衡。近年来我国对已经具有一定服务规模和覆盖面比较广的一些基本公共文化服务加快了建设的步伐，其中最突出的是加强了“三馆一站”的建设，即对公共图书馆、文化馆、博物馆和文化站加大了建设力度，促进“三馆”的免费开放。主要表现为通过政策引导和中央财政对地方“三馆”建设与免费开放提供财政补助，来促进该领域公共服务基础建设和提高该领域的服务水平。通过这一过程，地方党委政府对这些领域的建设高度重视，并加大地方对这些领域的财政投资力度。2013年公共服务体系建设示范区等项目确实起到了放大功效的作用。然而，这也清楚地表明我国目前的公共文化服务发展在很大程度上受政策和公共财政支持力度的影响。这也容易导致我们忽视公共服务中其他重要方面的建设，比如对公共美术馆、文物科研、公共艺术表演场馆等方面的建设，尤其是公共美术馆建设，截至2013年年底，尚不能保证每个省级行政区都有，更不用说系统的形成，相对于公共图书馆、博物馆、文化馆的建设，公共美术馆的建设已经严重滞后了。二是地域发展不平衡，这直接影响基本公共文化服务均等化。首先是区域之间发展的不平衡。从现阶段发展情况来看，我国公共文化服务各区域公共文化服务发展情况主要受到政策导向和文化投入的影响，而文化投入主要取决于中央财政的投入以及地方财政投入，地方财政投入又受到当地经济发展水平的制约。从我国近年来的情况看，东部和中西部之间的差距一直比较突出，尤其是中西部的一些偏远地区，受当地经济水平落后的影响，公共文化服务基础设施落后，文化服务活动经费匮乏，公共文化服务水平比较低。我国近几年加大了对中西部的投入，极大地改善了中西部地区的公共文化服务条件，提高了公共文化服务的水平。公共财政投入的结构性失衡是发展不平衡的主要原因。这一点通过全国文化事业费按区域分布的情况可以看出来（见表9）。表9全国文化事业费按区域分布情况从以上数据分布可以看出，近年来，尤其是2010年以来我国对中西部文化投入大幅度上升，在总体投入中，中西部，尤其是西部所占比重逐年提高，到2010年超过了中部地区，与东部地区差距大大缩小，截至2013年年底，中部和西部显现出比较好的效益。据上海师范大学都市文化研究中心对中国31个省市自治区公共服务发展指数研究的结果，在综合得分前10名中，有4个来自中西部地区，分别是河南、四川、河北、湖北，但从其排序来看，都比较靠后，分别是5位、6位、8位、9位[9]，这说明尽管差距在缩小，但仍然存在。值得注意的是，中部地区的文化事业费13年来在比重上基本上没有太大变化，而总量和所占比重从2010年开始低于西部地区，这是一个很值得注意的问题。地域发展的不平衡还表现在城乡差距上（见表10）。公共财政投入的城乡二元结构是造成城乡差距的主要原因之一。表10全国文化事业费按城乡分布情况县及县以下是近年来文化投入的重点，尤其是2011～2013年，投入比例大幅度增加，从2010年的36.0%增加到2012年的49.4%，2013年县及县以下的基层投入比例下降至48.6%，这种下降趋势说明城乡差距将再次拉大。从公共服务项目的各项指标来看，其比重也明显偏低。以公共图书馆为例，2013年县级公共图书馆的主要指标占全国的比重如表11所示。表112013年县级公共图书馆主要指标占全国的比重从上表可以看出占全国机构数比重52.4%的县级公共图书馆，配备的其他方面的资源，除了实际使用公用房屋建筑面积比重达到24%以外，其他方面比重都不超过20%。4.公共文化服务供给主体单一，回应性不足我国公共文化服务一直以来供给主体都比较单一，在公共文化服务的供求关系中，政府是主要的服务主体，一方面，它是公共文化决策的制定者，决定提供何种产品和服务给公众；另一方面，它又是公共文化产品和服务的直接生产者和提供者，政府既是指挥官又是冲锋陷阵的士兵。公共文化服务供给主体的单一性一方面导致了公共文化服务产品、内容、形式上的单一，一方面与我国人民群众丰富多样的文化需求不相适应；另一方面增加了政府的财政和业务上的负担，使政府不能专注于它的主要职能，即宏观调控和主导职能。另外，我国公共文化服务回应性不足，存在供求脱节现象。我国公共文化资源建设和服务与公众需求的契合程度不高，各项基本的公共文化资源建设还存在供给不足、供给的产品和服务与公众要求不能对接等现象。比如，我国对公共图书馆的数量和场馆建设比较关注，数量和场馆人均建筑面积大大增加，但为公众提供的藏书却远远不能满足公众的要求，根据国际图书馆协会联合会推荐的标准，公共图书馆人均藏书量应为1.5～2.5册，而2013年我国仅为0.55册。公共文化服务机构组织的活动情况也从一定程度上反映了这种现象，比如2012年全国参加群众文化机构举办的训练班人数以13.9%的速度增长，说明群众对参加训练班的文化需求比较旺盛，但2013年由文化机构举办的培训班班次较2012年增长仅为0.9%，而2013年参加培训班的人数增加了12.9%，供求的差距比较大。回应性不足是妨碍我国公共文化服务提高效能的一个重要原因。5.专业化人才总量不足，从业人员整体素质有待于提高公共文化服务需要专业化人才队伍，但从我国目前从业人员状况来看，专业化人才总量不足，素质有待提高。以目前承担着我国公共文化服务绝大多数工作的公共图书馆、群众文化机构和文物业机构为例，2013年，这些机构共有55109个，拥有从业人员357848人，其中高级职称17944人，占总从业人数的5.0%，平均每个机构拥有的高级职称的人数为0.33个。尤其是基层技术人员更是总量不足，截至2013年年底，全国县文化馆1671个，从业人员23534人，其中专业技术人员16246人，占从业人员的69.0%；全国34343个乡镇文化站，从业人员87922人，其中专业技术人员22231人，占从业人员比重的25.3%，平均每个乡镇文化站0.65人。专业化人员总量的不足和从业人员整体素质不高直接影响我国公共文化服务的数量和质量。6.缺乏科学完整的绩效评估体系和方法党中央国务院一直非常重视公共文化服务的绩效考核，2011年党的十七届六中全会明确指出要“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”，2012年国家“十二五”文化改革发展规划进一步明确提出要“制定公共文化服务指标和绩效考核办法，明确服务标准和服务规范，加强评估考核”。2010年，文化部启动了公共文化服务体系制度设计研究，在这一项目推动下进行了相关的探索，其中上海市文化广播影视管理局对重要公共文化服务机构评估的考核体系进行了研究，为绩效考核的理论模型和评估模型、绩效考核指标体系的设计及评估框架给出了一些理论模式。在公共文化服务运行中，科学完整的绩效评估体系还没有完全建立起来，绩效评估模型、评估指标、评估方法